一些应急管理水平较高国家的成功经验表明，能否建立一个权威、高效、协调的中枢指挥系统往往是危机管理的成败关键。该系统体现一国最高领导层的战略决策效能和危机应变能力，在突发事件发生时也扮演着危机管理核心决策者和指挥者的角色。
一、应急管理体制建设的基本规律
20世纪70年代以来，国际应急管理体制建设向综合化应急管理方向发展。在“综合化应急管理”中，一般注意加强以下几方面要素：
一是中央政府建立高度集中的综合性应急管理机构，负责总体协调和决策，有强大的协调资源能力。
二是构建全政府型突发事件管理系统，以现有政府组织机构为依托，通过重新界定现有政府职能，优化职能结构，使各部门均赋予应急管理职能。建立应急协同机制，在突发事件到来时，政府部门间、区域间通过优化业务流程和加强以知识为主的信息共享与沟通，来提升应急管理执行力。
三是构建全社会型突发事件管理系统，通过政府和社会、公共部门和私人部门之间的良好合作，实现公民、社会组织、企业在突发事件管理中的高度参与，配合政府做好应急管理工作。
四是建立全面的突发事件准备系统，注重将应急管理关口前移，包括加强风险管理，发展应急产业，建立应急物资储备制度，配置应急救援设施，强化应急知识普及教育、培训和演练。
二、世界各国的应急管理体制
世界各发达国家都十分重视应急管理体制建设。美国9·11事件发生后，美国联邦政府的核心应对部门和相关支援部门都迅捷有序地采取措施，相互交织却有机协同。同样，英国伦敦爆炸事件发生后，英国内政部、警察部门、情报部门等主要负责部门以及交通部、文化部、地铁公司等部门根据各自职责，协同应对袭击。在日本阪神地震中，日本政府成熟的危机管理机制使各个部门迅捷有序地采取不同的应对措施，相互交织，却又有机协同，是大大减轻地震损失的重要原因。各国的应急管理体制的建设机制既有相通之处，也结合各国的国情有自身的特点。
1.美国
美国处理突发事件有一套成熟的政府应急管理体系。其目前已基本形成了总统领导、联邦紧急事态管理局指挥下的体系完整、各部门协调充分、信息传递迅速的事前预警、事中反应快速、事后救助及时的国家应急系统。这套纵向指导协调、横向相互沟通交流，调度指挥灵活，信息资源和社会资源充分共享，组织机构完备且覆盖全国范围的应急管理系统，为有效预防和处理各类突发公共事件发挥了重要作用。
美国政府应急事务管理实行的是总统领导下国土安全部联邦紧急事态管理局统一指挥协调的体制。1979年，卡特政府组建美国联邦应急管理署，将原本分散在不同部门的救灾机构整合起来，隶属国土安全部，总部设在华盛顿，在全国各地建有办事处，4000人随时待命应对包括飓风、地震、洪水、火灾等自然灾害以及恐怖袭击和其他人为灾难在内的各类突发事件。中心任务是保护国家免受各种灾害，减少财产和人员损失。最终形成一个建立在风险基础上的综合性应急管理系统，涵盖灾害预防、保护、反应、恢复和减灾各个领域。美国于20世纪70年代建立以总统为核心的危机管理机制，总统可以召开国家安全委员会讨论危机形势，也可以组成高层工作班子帮助总统做出最适当的决定。处理危机的高层工作班子通常由副总统、国务卿、总统国家安全事务顾问、国防部长、参谋长联席会议主席、中央情报局长、财政部长等组成。
对于国家大部分突发公共事件决策的执行一般由国土安全部配合相应各州城市应急执行系统共同执行，而对一般单一的突发公共事件则由各州专业部门和城市应急系统完成。国土安全部将应急管理扩展为五个阶段：准备、阻止、回应、重建和舒缓，以将突发灾难危害降到最低为目标。联邦紧急事态管理局（FEMA）已经建立起一套“综合应急系统”，应对各种类型和规模的天灾人祸。美国应急管理注重效率和安全，所有的隐患和突发事件，从小的零散的事件到最高紧急状态的战争，从指导、控制、预警等多个方面建立了处置预案。同时，美国应急体系通过独特的应急功能进行模块划分，以确保这一体系在组织结构上具有最大限度的灵活性。
2.俄罗斯
俄罗斯在长期应对各类危机的实践中，形成了以总统为核心主体、以负责国家安全战略的联邦安全会议为决策中枢的危机管理权力机构，俄紧急情况部为具体的执行机构，各部门和地方全面配合的既有分工又相互协调的综合性应急管理体系。任何重大的危机管理方案与行动都必须由总统来敲定，总统不仅是危机管理的核心，还是国家元首与军队统帅，掌握着广泛的行政权和立法权。
俄罗斯总统在应急管理体系中拥有比美国总统更为广泛的权力。总统不仅仅作为国家首脑执行立法机构的决策，而是成为整个应急管理的核心主体，任何重大的应急管理方案与行动都必须由总统来决定，从而直接拥有了应急管理的决策权和执行权。所谓“大安全”，是指从中央到地方，逐步建立了不同级别的、专职专人的、具有综合性、协同性的管理职能机构，即俄联邦、联邦主体（州、直辖市、共和国、边疆区等）、城市和基层村镇四级垂直领导紧急状态机构。而且俄罗斯设有专职国家安全战略的重要机构——联邦安全会议，该机构常设12个跨部委的委员会：宪法安全、国际安全、信息安全、经济安全、生态安全、社会安全、国防工业安全、独联体安全、边防政策、居民保健、动员与动员准备和科学委员会。这12个跨部门委员会差不多囊括了国家安全的所有方面，组织功能十分周密完备。联邦安全会议既是俄罗斯国家安全决策的最高机构，也是俄总统的“权杖”。这一强有力的中枢决策机构是俄罗斯应急管理体系的一大特色。
俄紧急情况部诞生于1994年，属于联邦执行权力机构，与国防部、内务部、联邦安全局和对外情报局一道，被认为是俄罗斯政府5大“强力”部门之一。紧急情况部是俄罗斯处理突发事件的组织核心，其主要任务是制定和落实国家在民防和应对突发事件方面的政策，实施一系列预防和消除灾害措施、对国内外受灾地区提供人道主义援助等活动。紧急情况部下设几个局，包括居民与领土保护局、灾难预防局、防灾部队局、国际合作局、消除放射性及其他灾难后果局、科学技术局及管理局等。该部同时下设几个专门委员会用以协调和实施某些行动，包括俄罗斯联邦打击森林火灾跨机构委员会、俄联邦水灾跨机构委员会、海上和水域突发事件跨机构海事协调委员会、俄罗斯救援人员证明跨机构委员会。该部通过总理办公室可以请求获得私人、国防部或内务部队的支持，也就是说，该部拥有国际协调权及在必要时调用本地资源的权限。其工作领域从自然灾害（地震、洪水、飓风、干旱和严寒等）到化学和电力工业突发事件等，无所不包。
3.英国
由于英国的经济发展高度依赖国际贸易，大量的人口流动和国际交往增加了发生公共卫生与恐怖袭击的风险。同时，英国是一个多民族国家，不同的文化背景和宗教信仰也容易引发社会冲突。为此，英国政府以强化中央层面协调和各部门协同为重点，着力改变应对紧急状态的方式，整合各方面的应急管理资源，实行公共突发事件的分级处理模式，构建了适合本国国情的政府应急管理体系。
英国的分级处理模式在资源整合和部门协调基础上，注重能力建设的理念。为强调应急管理体系的整合与协同，英国政府提出从“水平、垂直、理念、系统”四个方面整合应急管理体系的目标。不仅如此，英国政府在资源整合和部门协调的基础上更注重能力建设的理念。为此，中央政府开展了应急管理能力建设项目，确定了两大类18项能力。第一类是组织机构类，包括中央、地区和地方政府应急能力建设等3个子项目；第二类是功能类，包括现场清理、传染病防治、疏散和避难能力建设以及化学、生物、放射性物质和核应对等10个子项目；第三类是关键服务类，包括交通、卫生、食品及水供应等5个子项目。每一个能力建设子项目均明确由一个中央政府部门负责，并由国民紧急事务秘书处（CCS）负责总协调。项目负责人每季度召开一次会议，报告项目进展情况。注重能力建设的理念使得英国政府应急管理体系与众不同，专业化水平高，应急救援队伍反应快速、应急高效。
在协同有序和考虑各机构利益方面，英国的“金、银、铜”三级处置方式很有特点，三个层级的组成人员和职责分工各不相同，通过逐级下达命令的方式共同构成一个高效的应急处置工作系统。事件发生后，“铜级”处置人员首先到达现场，指挥官需立即对情况进行评估，如果事件超出本部门处置能力，需要其他部门的协调时，他需立即向上级报告，按照预案立即启动银级处置机制；如果事件影响范围较大，需要启动金级处置机制。“金、银、铜”三级处置机制有效保证处置命令在战略、战术以及操作层面都能得到有效贯彻实施，形成分工明确、协调有序的工作局面。
4.加拿大
加拿大是一个土地广袤、地理环境复杂、自然灾害多发的国家，同时还面临着事故灾难和流行病肆虐等威胁。为确保各方在应急行动中能协调一致，形成合力，加拿大政府出台了《加拿大应急管理框架》，指导全国应急管理事务。
加拿大的应急管理体制分为联邦、省和市镇（社区）三级。联邦政府设置紧急事务办公室，隶属于国防部。省和市镇（社区）两级管理机构视情况灵活设置。加拿大组建了专门的应急救援队伍，救援人员属于国家公务员编制。救援人员专业划分很细，涉及消防救援、水（冰）上救援、建筑物倒塌救援、狭窄空间救援、高空救援及生化救援等。
加拿大政府设立了覆盖全国的紧急事件接警中心，平时由警察负责管理。各地的紧急事件管理中心都与接警中心相通。接到报警后，距报警位置最近的警车、消防车、救护车从各自的值班位置同时出动去现场，由最先到达的人员负责指挥处理。加拿大由于地广人稀，强调加强家庭和企业单位自救，市镇（社区）、省、联邦政府为后援的应急管理体制。对突发事件的处置，加拿大一般遵循基层可以处理的事件不上交，对类似事件采用相似的处理原则和方法，利用现有机构处理突发事件等原则。省和市镇（社区）有一个由政府官员和专家组成的事件评估小组，负责对紧急事件的危害程度做出评估。同时，积极动员和吸收非政府组织参与，是加拿大应急管理的一个重要特点。加拿大灾害损失减轻协会是一个不以盈利为目的社会公共组织，使命是开展各类预防灾害发生、减轻灾害损失的学术研究和工程建设，并向公众和单位提供咨询和教育。非政府组织协助政府做了大量减灾管理工作。2008年1月9日，经过近7年的筹备，加拿大出台了《国家减灾战略》，目标是将减少灾难风险作为一种生活方式来保护生命和建设可持续的社区。
5.意大利
意大利政府非常重视突发公共事件的应对工作。1992年在内政部成立了国家民事救援办，2001年国家民事救援办从内政部脱离，由总理直接领导，负责全国范围的应急指挥协调和救援工作。2002年成立国家应急委员会，负责重大应急事件救援决策的协商。2004年建成了新的指挥中心大楼，建立了应对突发公共事件决策指挥系统、应急救援信息共享系统、资源配置体系和联合办公机制等。
意大利十分重视完善协调机制建设，当有突发公共事件发生时，国家民事救援办立即对发生事件的损失和严重程度进行评估，再决定是由市政府、省政府、大区政府、中央政府来组织应对和救援。必要时申请宣布“紧急状态”，并在国家民事救援办的协助下，由政府将各部门协调起来，联合应对各种突发公共事件。在整个应对过程中，国家民事救援办主任直接向总理负责。2003年意大利总理签署法令，在紧急状态下，国家民事救援办主任作为总理特派员全权处理除内政部长权力以外的其他一切活动。
意大利国家民事救援办非常注重信息收集和灾害评估工作。民事救援办新建的指挥中心大楼内部建有监控和情况分析中心，利用网络信息通信技术与各机构的灾害监测系统相联，实时获得各种可能的突发公共事件信息。例如：国家民事救援办可以随时调出全国数字地震台网记录和全国火山监测网的数据及境内8座活火山口的实况录像。另外，国家民事救援办的监控和情况分析中心还24小时关注CNN、BBC和国内各大电视台新闻节目，使工作人员随时关注社会事件的发展态势。监控和情况分析中心内火警、军队、内政部等单位派代表进驻联合办公，使国家民事救援办与上述各部门信息共享。为准确判断灾害的形势，国家民事救援办非常重视灾害评估的工作。国家民事救援办内设地理监控和情况分析中心和制图中心，可以综合处理不同类型的矢量和向量数据。国家民事救援办与国家研究委员会等研究机构密切合作，应用各种最先进的灾害评估数学模型，建立了自己的灾害评估系统，为判断灾害走势、预测结果及救援决策提供了科学的依据。
6.德国
德国是一个联邦制国家，人口近8200万，由16个州（市）组成。德国的应急机构任务分工明确，内政部负责日常的应急管理，也是应急管理的责任部门。现场处置工作以各地消防局和红十字会、约翰尼特救援组织和德国工人救助联合会等民间机构负责。
德国联邦内政部内设的联邦民众保护与灾害救助局是专门负责民事安全、参与民众保护和重大灾害救援的指挥中枢机构。这个机构组建的“共同报告和形势中心”及开发的“德国紧急预防信息系统”成为德国危机管理的两大武器。“共同报告和形势中心”成立于2002年，是危机管理的核心，负责优化跨州和跨组织的信息和资源管理，加强联邦各部门之间、联邦与各州之间以及德国与各国际组织间在灾害预防领域的协调。
三、我国应急管理体制的特点
我国在长期实践中逐步形成了在国务院统一领导下，分类别、分部门对各类突发公共事件进行应急管理的模式。其主要特征是：
国务院统一领导。国务院是国家紧急事务管理的最高行政机构，统一领导各类突发事件的预防和处置工作。具体工作机构是国务院应急办。遇到重大突发事件，通常成立临时性指挥机构，由国务院分管领导任总指挥，有关部门参加，日常办事机构设在对口主管部门，统一指挥和协调各部门、各地区的应急处置工作。
部门分工负责。国务院各应急部门分别负责一种或几种相关类型的突发公共事件预防和处置工作，其他相关部门协助配合。有些部门形成了部际协调机制，如抗灾救灾协调机制、核应急协调机制等。负有直接处置突发事件职责的部门，都建有相应的应急指挥机构、信息通讯系统、防灾设施装备、应急救援队伍，建立了监测预报体系、组织指挥体系和救援救助体系。
分级管理、条块结合。在条块关系上，按照突发公共事件的规模和范围，实行分级管理。对于由地方为主处置的突发事件，中央部门给予指导、协调和帮助，实行条块结合管理。
这一体系在实行的过程中，结合实践需要也在进行不断调整。这一管理体制还有以下问题亟待解决：
综合整合协调能力有待加强。在突发事件应对中，高效快速有执行力的领导体制是整合各种力量、提高突发事件处置效率的根本举措。我国的应急办只是一个常设性机构，不具有协调指挥权，难以做好基础性的应急预防和筹备工作。国务院临时成立的一些专项应急指挥中心也缺乏必要的协调权威。随着公共危机事件的综合性和超地域属性日趋明显，应急管理中的处理事务涉及从交通、通讯、消防、信息、医疗卫生、救援、安全、环境到军事、能源等诸多部门，这就要求相关部门协同运作，快速有序地采取措施，尽快控制事态发展。如果沿用政府日常科层化的管理方式，就会错失平息危机的最佳时间，束缚政府的应急管理能力。
应急管理中的社会参与不足。目前，我国的应急管理体制是以各级政府及其职能部门为主体。无论在应急管理决策、信息传递、资源动员中，民间组织、企业、媒体和公民的参与都不足，削弱了社会的自我救助和重建复原能力。由于过去多年的计划经济体制，我国一直采用分部门、分灾种的单一灾情的救援体制和危机管理模式，习惯于依赖各级政府，采取“人海战术”来应对大规模地区性自然灾害，关键时候投入部队。尽管行动迅速，动员高效，在应对单项危机事件时的快速反应能力比较强，但对复合危机事件的快速反应就显得效率相对较慢。随着复合型突发性事件的增多，越来越需要我们建立专业的应急队伍，有针对性地加强紧急救援。