随着全面建设小康社会的逐步推进，越来越多的人认识到社会组织对于促进社会和谐发展的重要作用。改革开放以来，尤其是汶川地震以来，我国社会组织的发展进入了一个新的阶段，数量不断扩大，活动领域逐步扩展。但与社会组织发育良好的发达国家相比，与我国广大人民群众日益增长的公共服务需求相比，社会组织的发展还有较大的提高空间。社会组织与政府机关相比，应该在志愿精神和专业技能上有所胜出，这是它们能以更高效率提供社会管理和公共服务的基础。当前，只有加快推进相关的管理体制改革，才能在新的历史起点上推动我国社会组织的大发展大繁荣。
一、现行管理体制的优势与不足
从上世纪90年代中期开始，为加强统一协调和管理，国家使用“民间组织”一词来统称社会团体、基金会和民办非企业单位这三种形式，并将其归口到民政系统进行统一的登记管理。后来各级民政部门也陆续建立了民间组织的相应登记管理机关。对于社会组织的管理，我国施行的是双重管理体制，即从1989年开始实行的对民间组织管理上确定的登记管理机关和业务主管单位分别负责的管理体制。这一体制中规定的社会组织业务主管单位，主要是指与其行业、学科或者业务范围直接相关的国务院和县级以上地方各级人民政府的有关行政部门（包括党务部门），以及由国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织。任何社会组织想要成立，必须先取得业务主管单位的许可。这本是民政部门在社会团体归口管理的实践中形成的一种经验性的制度安排，在后来陆续颁布的关于社会团体、民办非企业单位和基金会的相关法规中得到认可，逐步以法律的形式加以强化，发展成为中国民间组织管理的一项基本体制。
创立这一体制的本意是为了加强对社会组织发展的规范引导和政治把关，所以首要目标是规避可能的政治风险而非促进其大力发展。所以若想成立社会组织，必须通过双重审批进行准入限制：在跨越合法登记注册的门槛之前，所有的民间组织要得到合法登记都须跨越业务主管单位的审批门槛。这样的双重管理体制在实践中常常偏离了设计的初衷，容易导致对广大民间组织既缺乏监管、又缺乏培育的不利局面。
一是登记成立难。无论登记管理机关还是业务主管单位，审批民间组织成立的登记申请都是事关大局的核心职能，谁批准谁就要承担对民间组织包括政治风险在内的一切责任，而双重管理本身则成为分散和规避这种责任的制度安排。无论登记管理机关还是业务主管单位，首要的目标都是如何减低政治风险和规避责任，而非推动民间组织的发展。所以，业务主管单位——行政机关和人民团体，出于对监管职责的慎重考虑，一般对于担任民间组织的业务主管十分慎重。这就大大抬高了民间组织登记的门槛。大量“草根型”社会组织因为无法找到业务主管部门只能游离于管理体制之外，或是选择以民办非企业单位的形式到工商部门注册，或是选择不登记注册的半公开式存在。这使得现行法规的有效性大打折扣，不仅降低了法律应有的尊严，而且使各种形式的非政府组织脱离了政府的监管领域。
二是业务监管难。社会组织自身的公益性也使得对其加强监管，维护其社会公信力显得格外重要。1995年，美国一家大型的非营利组织“联合之路”的董事会主席就因为诈取这一组织的120万美元而锒铛入狱，导致该组织信誉和筹款能力严重受损，100多名雇员失业。这种疏于管理导致的“道德风险”丑闻对组织的公信力的破坏往往是致命的。而当前我国的管理体制使得对业务主管单位的职能很难确定和问责，而负责社团年审的民政部门因为人员、装备、手段都严重不足，也无法对分布如此广泛、业务领域如此众多的社会组织进行扎实监管。以浙江省为例，现有登记社会组织2.3万个，仅省级直接管理的就有1018个，但省级社会组织管理机构只有11名工作人员。“重登记、轻管理”的现象普遍存在。多头管理，职能交叉，也有衔接上的空白。伴随市场和社会发展而新产生的社会组织很难找到主管部门，只能游离于我们的管理体制之外，处于事实上无人管理的境地。随着经济全球化的深入，对于越来越多的境外非政府组织在华活动，还没建立相关的登记、管理的法律法规，造成一些地方采取“不承认、不接触、不取缔”的三不政策。相对薄弱的监管力量，落后的监管装备，使得现有的监管只能集中处罚问题，很难做到防患于未然。双重管理体制看似严密，实际上对社会组织的监管基本上处于真空状态。许多社会组织走上了追求营利的市场发展道路。一些社会团体通过举办大型会展活动、收费培训班、商业讲座等牟取暴利；一些掌握公权力的官办协会和基金会通过各种资质认证、资格审查、考试考核等收取高额费用；一些民办学校、民办医院、民办文化设施等设立面向富人阶层的高端收费服务项目，成为市场经济中高盈利的增长点；有的基金会和社团甚至打着公益的旗号在全国城乡招摇撞骗、聚敛钱财，严重地打击了社会公众的捐款和志愿服务热情，并降低了公益组织的社会公信度。
三是发展培育难。各业务主管部门和民政部门的各级社会组织管理机构，在实践中更重视对已登记注册社会组织政治方向上的把握，而对其业务指导、内部管理则很难投入大量精力，对如何发展和培育社会组织的长期规划更是很难顾及。社团管理存在重行政干预，轻法制手段和政策引导的倾向，这与社团管理科学化、现代化目标是不相适应的。在双重管理体制下，现有的社会组织很多是由业务主管部门直接或间接发起的，或者是业务主管部门的内设机构，难以摆脱行政干预，很难发挥社会组织应有的反映各方利益诉求、协调社会关系的作用。而数量巨大的、以其他形式存在的民间组织，又由于缺乏合法身份，制约了其整合资源、开展活动的能力。
二、“枢纽型”社会组织管理体系改革的思路
在中国，公民社会的发展必然是在政府主导的大背景下展开，是在党的领导下开展的，与人民民主专政的政治制度相配合。所以，在中国不会出现西方社会与国家之间的明显分立、彼此竞争的情景。国际现代化的发展经验表明，在现代化发展的初期，社会的稳定、政治权力的相对集中对于推动经济发展将发挥重要的作用。所以，我国社会组织管理体制改革的关键，就是要处理好政府监管和培育发展的关系，不能简单地只取一项，更不能将两者对立起来看。实际上，这只是一个问题的两个方面。一方面，只有有效监管，才可以提高管理的绩效，保障社会组织的长远健康发展；另一方面，只有加强培育，社会组织才能真正发展壮大。只有发展培育了大量素质优异、活动高效、联系广泛的社会组织，才能更好地配合政府做好社会管理工作。在社会发育程度较高的国家和地区，对于社会组织的管理主要是在法制的框架内进行的，在不从事反社会行动的前提下，主要是通过税务部门检查其资金的来源和用途是否符合慈善机构的属性，对于违反者吊销其慈善组织资格。而对于其具体的活动领域和方式并不干涉。在我国，短时间内要想完全放开对社会组织的管理，全面实行“备案制”还不现实。依照“政社分开、管办分离”的改革原则，既然政府机关不适合直接担任社会组织的业务主管，就应该有其他的机构或组织来接手管理职能。这就是北京、上海等地开始探索“枢纽型”社会组织管理体系的由来。
2009年3月20日，北京市社会建设领导小组颁布《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》（以下简称《暂行办法》）和《关于认定第一批市级“枢纽型”社会组织的通知》。将市总工会、团市委、市妇联、市科协、市残联、市侨联、市文联、市社科联、市红十字会、市法学会等10家人民团体认定为首批10家市级“枢纽型”社会组织，分别负责职工类、青少年类、妇女儿童类、科学技术类、残障服务类、涉侨类、文学艺术类、社会科学类、医疗救助类、法学类社会组织的联系、服务和管理工作。根据《暂行办法》的定义，北京市“枢纽型”社会组织，是指由政府培育或认定，在同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上起龙头引领作用的联合型社会组织。近代社会以来，社会组织发育较好的国家和地区，一定有类似发挥龙头引领作用的“枢纽型”社会组织，所不同的是它们的产生方式。当前，在我国社会组织自身管理能力还不强的前提下，由政府认定并加以扶持，是在短时期内加速社会组织培育发展的一条捷径。通过“枢纽型”社会组织可以有效实现“以社管社”的管理目标，既可以实现政府的管理意图，对社会组织实行适当监管，确保其政治方向和公益性质；又有利于对社会组织自我组织、自我教育、自我管理能力的培育，对于推动社会组织的健康有序发展颇有助益。
当前，之所以选择体制内的特殊法人团体——人民团体来承担这一管理职责，主要是考虑：
一方面，各人民团体具备这一实力。作为体制内联系和代表部分群体利益的特殊法人团体，各个人民团体具有组织完备、政治可靠的突出特点，领导力、组织力、活动力、社会公信力都很强，已经具备指导和协调本领域、本行业的社会组织加快发展的实力。事实上，现有的很多人民团体本身就一直在联系和指导部分社会组织，在这些社会组织和党与政府之间发挥了很好的桥梁和纽带作用，已经在事实上履行了“枢纽型”社会组织的部分职能，稍加改造和提升就可以承担这一重任。
另一方面，各人民团体也有这一愿望。在新的历史时期，人民团体自身的职能也在悄然发生变化。过去，这些团体更多强调政治引领作用的发挥，以联系和表达各自领域中精英为主。而改革开放之后，如何更好地联系各自领域的普通群众，更好地发挥群团工作的作用来吸引和凝聚群众就成为他们自身的迫切愿望。“枢纽型”社会组织管理体系的提出，给这些人民团体在新的历史时期创新工作思路、开拓工作领域提供了新的武器，所以能得到这些人民团体的积极响应。
实践中，一些经济社会发展较快的地区已经有了创建类似“枢纽型”社会组织的实践。上海市静安区2007年在全市率先成立了社会组织联合会，使每万人拥有的社会组织数高出全市平均水平近一倍。温州市颁布《温州市行业协会管理办法》，授权工商联可以作为各行业协会的业务主管单位。深圳市成立社会组织总会，来整合各行业协会的力量。2009年3月20日，为破解中小企业融资难题，由深圳市社会组织总会承办的深圳银行、协会、企业“无质押互助融资”工程洽谈会在市民中心举行。会场上，20多家银行现场设点，全市20多个重点行业协会带领500余家企业寻找融资机会。
总之，在社会主义初级阶段，出于对国际国内的复杂情况的考虑，出于对现有社会组织发展水平和监管水平的考量，社会组织的双重管理体制一段时间内还有其存在的合理性。“枢纽型”社会组织管理体系的改革，正是在不改变这一根本体制宏观设计的前提下，逐步推进“政社分开、管办分离”的重要举措。它既有助于推进社会组织的健康发展，也有利于尽量减少改革的阻力和不确定因素，实现改革、发展、稳定的有机平衡。这对于充分激发社会活力、促进社会和谐还是大有裨益的。
当然，推进社会组织管理体制创新，还要靠法制和制度建设。应该根据现实发展的需要，在民政部制定的《社会团体登记管理条例》的基础上，听取各方意见，尽快制定《中华人民共和国社会团体组织法》，尽量覆盖草根组织、涉外社会组织等传统的管理盲点，一方面加强对社会组织合法权益的保护，另一方面使得对社会团体监管有法可依。