社区建设是社会建设的一个重要组成部分，又有其自身的特点。一是区域性，社区建设一般是有确定的地理范畴的；二是综合性，这不仅指社区建设内容的综合性，还指社区建设牵涉到社区内部、外部各方面关系的协调、配合，是一个综合的系统工程；三是微观化与个案化，社区建设必须直接面对每个具体的个人和单位，一把钥匙开一把锁，很难有一个确定的流程或解决方案；四是服务性，管理就是服务在这里得到最好的体现。从发达国家和国内发达地区的社区建设实践来看，社区建设发展的新方向应该是从管理到治理。
一、当前我国社区管理体制中存在的突出问题
当前我国的社区建设尽管不断取得新的成绩，但还存在着一些体制性和实践中的难题需要进一步加以破解。
1.职能超载
我国的社区居委会从法律上定性为居民自治组织，而在实际工作中，出于社会管理的需要，政府却在持续向其转移行政事务。社区居委会始终处于职能超载、不堪重负的境地。
首先，单位体制弱化带来的单位社会管理和公共服务职能外溢，给社区造成了极大的压力。现代企业制度的建立、事业单位分类管理制度的推行以及机关单位后勤体制的改革，使得各单位将自己原来承担的公共服务职能和社会管理职能剥离出来，在目前我国社会组织发育不足、统一的社会保障体系还没建立起来的背景下，许多问题只能按照“属地管理”的原则推到街道和居委会。
其次，城市社区人口结构巨大变化带来的弱势群体的增多，给社区管理带来了巨大压力。改革开放后，城市人口构成发生了很大变化，流动化、老年化成为突出特征，有些城市社区流动人口数量远远超过本地居民，有的社区参与活动的都是退休和下岗的老职工，这些人中老弱病残多、困难群体多、享受的社会保障水平有限，对街道和居委会服务能力提出了更高的要求。
再次，居民对公共服务和社会管理的需求不断增长，给街居体制造成的压力。随着单位制的逐步解体，以及住房货币化、福利社会服务化等改革措施的推进，社区内的各类矛盾和冲突日益复杂，居民需要建构聚合利益与表达意愿新渠道的意愿日益迫切，社区迫切需要建立新的社会支持网络，物业公司和业主委员会的出现及矛盾等，都对街道和居委会的管理和服务能力提出了新的挑战。
2.职权有限
虽然街居体系承担了原来单位制诸多外溢的职能，以及新增的流动人口管理等工作任务，但街居的权力并没有按照“权随事转”的原则逐步增长。人们形象地用“三少三多”来概括当前的街道和社区管理体制现状，即：权力特别少，政务特别多；权益特别少，职责特别多；资金特别少，服务特别多。
从街道办事处来说，市级、区级政府及各职能部门通过“漏斗效应”，将大量的行政管理事务“漏”到街道一级，但街道办事处却没有相应的法定地位和权力来承接这些事务，不仅在财政和人员编制上受制于上级政府，而且没有独立的行政执法权和完全的行政管理权，只能受制于各职能部门的委托或充当行政职能“传递者”的角色，造成“管得到的管不了，管得了的管不到”的局面。
街道尚且如此，居委会的职权就更有限，不仅没有财务支配权，其工作人员的津贴、办公经费、活动开支等都是经由街道下拨控制。但是，接受各级政府和街道下派的工作任务却越来越多。居民或流动人口的子女上学、初婚初育、小孩上户口、身份证遗失、老人死亡证明、养犬证、经济担保、银行贷款……五花八门，都要社区居委会盖章出证明，让本来不堪重负的社区居委会累得喘不过气来。更让社区为难的是，许多职责是街道都无法负担的，而盖章之后就必须承担相应的法律后果，使得居委会的工作处于十分尴尬的境地。
3.角色错位
本来街道是一级政府的派出机构，居委会是居民的自治组织。但在实际运作中，“上边千条线，下面一根针”，街道和居委会都变成了政府的“手足”，主要精力是用来处理各级政府部门交办的各项行政管理性事务，而没有更多精力去倾听并满足居民需要。这种角色错位，使得街道和居委会尽管工作十分辛苦，却很少有时间去倾听居民意见和建议，很少有精力去谋划推动居民自治和民主管理，因而也就很难赢得居民的认同。长此以往，就可能造成政府在基层的群众基础的动摇，容易影响政府的威信。尤其当业主委员会等新型社区社会组织诞生后，更是对居委会的地位构成了极大的挑战。
4.城乡分化
城乡二元的特征在社区发展中表现得特别突出。尽管中央要求“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，将农村社区建设与城市社区建设放在同等的位置。但在实际操作中，由于缺乏覆盖城乡的基础公共设施建设管理体制和户籍制度，缺乏城乡均衡化的公共服务保障体制，城市和农村在社区发展上的差距日益扩大。城市社区建设伴随着城市的发展发生了日新月异的变化，而农村社区直到2004年以后才开始逐渐获得公共财政的支持。目前为止，国家层面的农村社区建设政策体系还没有形成，农村社区的组织结构、管理机制和服务体系等如何健全完善，还有待于创新和探索。
5.法制滞后
目前，社区建设所依据的最高法律还是1990年1月1日颁布实施的《居委会组织法》。面对城市变革的飞速发展，现在的社区与当时的社区已有天壤之别，《居委会组织法》已严重脱离现实社会的发展。如过去的居委会管辖居民数量有限，只有100~700户人家，现在的社区所管辖居民已达2000~5000户，被称为“亚洲最大社区”的北京昌平区的天通苑社区，常住人口已经超过22万人，两者的管理幅度相差甚远。再如服务对象的极大扩展。过去的居委会工作对象单一，只与无工作单位的纯居民有联系，现在的社区具有高度接纳性和包容性，既有纯居民、下岗工人、离退休人员，也有以农村进城务工人员为主的流动人口；既有非公企业、社会组织，也有驻地单位等。更重要的是法律覆盖的范围有限，《居委会组织法》的设计初衷是仅限于规定群众自治的组织法，而今天的社区建设需要更广泛地覆盖包括社区建设、社区管理、社区公共服务等各个方面的内容，需要调节各类驻区人群与单位在社区的权利和义务。所以，专家建议应早日废止《居委会组织法》，制定《中华人民共和国社区法》，为明确社区职责奠定法律基础。尤其是要进一步明确社区居委会的基本职能，目前的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第2条指出：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”这种事实上双重职能的表述，为今天社区职能超载埋下了伏笔。
2010年11月公布的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》中明确指出，要“普遍推行社区公共服务事项准入制度，凡属于基层人民政府及其职能部门、街道办事处职责范围内的事项，不得转嫁给社区居民委员会；凡依法应由社区居民委员会协助的事项，应当为社区居民委员会提供必要的经费和工作条件；凡委托给社区居民委员会办理的有关服务事项，应当实行权随责走、费随事转。”这些都是很好的思路，关键要上升到法律的高度，切实保障其在基层执行。
二、社区建设的大方向：从管理到治理
管理和治理是不同社会环境对社区提出的不同管理要求。与计划经济时期的“全能型政府”相匹配，社会管理注重政府对社会的有效控制。在这一时期，政府以单位管理为主要形式，对整个社会实行自上而下的垂直式管理，包揽所有社会公共事务，社会基本为国家所覆盖，缺乏自主性。而治理则是与社会主义市场经济体制相适应的社会管理模式。随着社会自主性不断增强，行政管理与社会管理逐渐分离，变集权化、层级的为分权的、网络化的管理模式，切实转变政府职能，强化宏观管理，激发社会力量的自我组织、自我管理和自我服务的能力，促进行政管理和社区自治的有机结合。
1.什么是社会治理
社会治理蕴涵了有限政府、法治政府、公众参与、民主、社会公正等理念，以共同治理为本，谋求政府公共部门、私营部门、公民社会等多种社会管理主体之间进行广泛沟通与交流，通过共同参与、协同解决、公共责任机制，在社会公正的基础上提高社会管理的效率和质量。全球治理委员会1995年发表的题为《我们的全球之家》的研究报告对治理作出了如下界定，认为治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。
概括地说，治理与管理的区别在于：基础不同，治理是国家和公民社会在认同和合作的基础上，共同管理社会公共事务的过程；主体差异，治理的主体是多元的，它既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共部门和私人部门的合作；向度多元，治理的运行是多向度的，它是一个上下左右互动的管理过程；目标共享，治理是由共同目标支持的，它主要通过合作、协商、确立认同和共同的目标等方式对社会公共事务实施管理；认同为先，治理的权威源于公民的认同和共识，它是建立在自主、自愿的基础上的，治理的目的在于最大限度地增进社会公共利益。“治理”与“善治”治理的最高境界是善治。从国外学者的分析来看，善治主要具有八个特征，即：参与性，协商性，责任性，透明性，回应性，有效性，公正性与包容性以及法治精神。
第一，参与性。参与可以是直接的，也可以通过合法的中介制度或者代议制。代议制民主并不意味着决策时社会弱势群体的利益能够得到充分表达。参与需要有信息的支持，同时也需要组织。这一方面意味着结社和表达的自由，另一方面，意味着有组织的市民社会。
第二，协商性。在任何一个社会中，都存在着多重的参与者，这些参与者之间的立场和观点都会有所不同。善治要求调和社会中不同的利益要求，在社会中尽可能地实现广泛的协商一致，满足大多数人的利益需要。它还要求就如何实现人类可持续发展形成一种统一意见。这只有在充分理解一个社会或者社群的历史、文化以及社会背景的情况下才有可能做到。
第三，责任性。这一要素是善治的核心要素。政府公共部门、私营部门和公民社会都必须对公众以及其利害相关者负责。如果没有透明以及法治作为保障的话，是不可能产生负责的精神的。
第四，透明性。透明意味着决策以及决策的执行要遵行有关的制度规定，同时还意味着信息公开、充分以及易于理解，对那些受到决策以及决策执行影响的人来说，要保证他们能够获取有关信息。
第五，回应性。善治要求设立相关的制度和程序，在一个合理的框架内保证所有利害相关人的权益得到维护。
第六，有效性。这指的是效能与效率。善治意味着程序和制度导致的结果能够满足社会的需要，同时充分利用已有的各项资源。善治中所指的效率同时还意味着可持续地利用自然资源，保护环境，等等。第七，公正性与包容性。社会的福利取决于保证所有成员感觉到他们与该社会相关，而且不感觉到他们被主流社会排除在外。这需要所有团体，尤其是那些最弱势的团体，都有机会来提高或者维持他们已有的福利。
第八，法治精神。善治需要公正的法律框架。它还需要充分保障人权，尤其是少数派的人权。公正的法律执行需要独立、公正和廉洁的司法体系。
2.社区治理的内涵
根据治理理论的基本内容，所谓社区治理应有如下内涵：主体多元，在社区这一空间里，社区公共事务的参与主体不限于政府，也不限于居民自治组织，它们可以包括政府（街道）、市场（企业）、社会（自治组织、社会团体与志愿者）及政党（街道党工委和居民党支部）；责任共担，与主体多元化相对应，各种主体都可以为社区社会和经济问题寻求解决方案承担一定的责任；关系平等，各个主体存在着权利依赖和互动的伙伴关系，政府与其他主体间通过合作、协商的伙伴关系，平等管理社区事务；方式民主，街道改变以往单一的强制性的行政方式，主要运用引导和激励等方式指导社区建设。
下图是多元主体参与社区建设的示意图：
3.社区建设的目标
我国社会建设的总体目标是建设社会主义和谐社会，相应的，我们社区建设的整体目标就是建设和谐社区。根据构建社会主义和谐社会的主要任务和今后社区建设工作的总体要求，我们所要建设的和谐社区，应当是居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和的社区。
居民自治，就是社区党组织核心领导作用得到发挥，社区各项民主制度健全、规范，居民群众在基层经济、政治、文化和其他事务中切实能够当家做主，形成在党领导下充满活力的居民自治机制。
管理有序，就是社区各种组织健全，职责明确，体制合理，民主协商机制、社会矛盾纠纷调处机制、共建机制健全，各种家庭、不同人群和谐相处。社区的和谐要靠大家共同来维护，所以社区的管理规定，无论是道德也好，乡规民约也好，都需要社区群众自己来制定，只有自己真正认可的东西才会接受。随着社会的发展，规范可以修订，但一定要由社区群众自己来商定。
服务完善，就是服务设施、服务项目、服务手段齐全，能够为社区居民越来越多的高度个性化需要提供满意的服务。
治安良好，就是群防群治网络健全，社区安全防范体系完善，社区秩序井然，居民群众安居乐业。
环境优美，就是社区内建筑、绿化、垃圾分类、污水处理、能源利用等符合环保要求，居民普遍具有较强的公德意识、环保意识，人人养成节约、环保、卫生的良好习惯，社区环境始终保持整洁优美。
文明祥和，就是群众性精神文明创建活动普遍开展，居民遵纪守法，邻里团结和睦，文明礼貌，健康、科学、文明的生活方式得到倡导和推行。
总体上看，新时期加强社区建设的关键就是要夯实国家进行社会管理和社会动员的基础，推动中国社会现代化。这对提高新时期党和政府的执政能力、维护社会和谐稳定至关重要。当前，我们的社区建设已经取得了相当的成就，但随着城市化进程的加速，社区建设面临的机遇与挑战也越来越多。现在我们的社区行政划分的色彩仍很浓厚，可供利用的社区社会资本不足，积极参与社区活动的社会群体有限，社区居民人际交往中还常常存在着人际关系的冷漠、猜疑，社区缺乏非正式制度，缺乏共识规范的协调。社区主要是行政区划规定的僵硬的物理空间，离邻里友爱、守望相助的有丰富情感交流的人居环境还有较大的距离。所以，未来的社区建设应该在现有的基础上，从物质文明建设向精神文明建设发展，从单纯服务向邻里互助发展，使社区真正成为有凝聚力、向心力和归属感的人群集合体。