党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，第一次提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”的奋斗目标。2008年中央一号文件又强调指出，要加快发展农村公共事业，提高农村公共产品供给水平，逐步提高农村基本公共服务水平，推进城乡基本公共服务均等化。逐步实现基本公共服务均等化，是当前推进公共服务体系建设的头等大事，它既是逐步形成惠及全民的公共服务体系的重要基石，也是构建社会主义和谐社会的内在要求。
一、当前为什么要大力推进基本公共服务均等化建设
随着经济社会的迅速发展，广大人民群众对于公共服务的需求层次不断提升、内容日益丰富，这就对各级政府提供公共服务的能力提出了新的、更高的要求。而在社会主义初级阶段，我们各方面的能力还不足以完全满足所有社会群体的各类公共服务需求，只能是从基本公共服务做起。所以公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、与经济社会发展阶段相适应的、体现公平公正原则的、大致均等的公共物品和公共服务，主要包括就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、文化教育、环境保护等领域。也有学者将基本公共服务按功能大致分为四大类：一是基本民生类，包括就业、分配、社保（医疗、养老、失业），这些都是关系到群众基本生活的必须公共服务项目；二是公共事业类，包括教育、医疗、公共文化、基础的科学研究，这些领域是关系到群众的现实生活质量和改善生活机遇的领域；三是公益基础性的服务机制，如环境保护、城市里的公共服务设施等，由于公共服务的“溢出性”、“外部性”特征，不适宜由个人或企业来承担的；四是公共安全类，包括生产安全、消费安全、社会安全、国防安全。这些都是政府应该给群众提供的安定生活的重要组成部分，是宏观意义上政府应该提供的基本公共服务。
在社会主义初级阶段并不十分发达的生产力基础上，我们为什么要大力推进基本公共服务的均等化建设呢？
首先，加快推进基本公共服务均等化建设，是实现社会公平、保障群众基本权利的重要手段。均等化可以从以下三个方面来理解：均等化首先是机会的均等。只要是公民，无论是贫富贵贱，都应该天然地具有享受基本公共服务的权利，而不受个人天赋和后天环境的影响，法律有规定或受制裁的除外。这个均等化应该是统一的、基本一致的，不分区域，不分阶层，面向全国公民的。均等化也是指施行结果的大致均等。由于现实主客观环境的差异，完全的相等是理想状态，只能不断接近却很难完全达到，只要大体相等或相对均等就可以了，基本公共服务均等化不是基本公共服务平均化。均等化要保障民众充分的自由选择权。社会成员的需求千差万别，这就要求我们在提供大体均等的基本公共服务的过程中，也要充分尊重社会成员的自由选择权。让群众有选择服务次序的自由、决定服务程度的自由、决定服务的提供方式的自由，这样不仅减轻了政府的工作压力，也更容易得到民众的欢迎。由此可见，基本公共服务均等化的建设对保障公民包括民主和民生在内的基本权益具有极其重要的作用。
其次，加快推进基本公共服务均等化建设，可以有效地缓解社会矛盾、促进社会公平。当前，90%以上的群体性事件都与民生密切相关，而民生问题大多数又与基本公共服务紧密相联。保障全体社会成员的基本公共服务，有助于缩小初次分配可能造成的不平等，有助于减少绝对贫困，有助于为社会大众建立可靠有效的社会安全网，这就可以大大缓解社会矛盾，减少社会冲突的发生。
再次，加快推进基本公共服务均等化建设，还有助于推动经济发展方式转型。发达国家的经验告诉我们，世界强国早就建立了较为完备的社会保障体系，较早地推进了国内基本公共服务的一体化。这样，不仅便于最有创造性的生产要素——劳动者的自由流动和教育培养，还可以有效提高居民对未来的稳定预期，减少居民的预防性储蓄，这对于促进消费、扩大内需至关重要。我们目前的社会开支在财政支出的总比重还有待提高，据2009年3月2日《华尔街日报》的相关报道，中国2004年的社会开支仅占GDP的5%，2007年上升到5.8%。2008年，中国的GDP总量已经超过30万亿，那么6%的社会开支仅为1.8万亿。如果把社会开支提高到15%，那就是4.5万亿。两者相差2.7万亿，占4万亿经济刺激计划的一多半。这对于促进经济未来的可持续发展影响深远。
最后，加快推进基本公共服务均等化建设，有助于进一步深化改革。当前，政府改革的中心任务就是推进服务型政府建设，为此，就要加速政府职责从以往的经济管理为主向社会管理和公共服务为主的历史转型。加快推进基本公共服务建设，可以有效地促进政府正视并履行自己的应尽职责，促进公共财政的壮大，推动政府机构改革。
当然，对于我国这样一个世界上最大的发展中国家，实现基本公共服务均等化也需要经过长期艰苦的努力，不要抱以过高期望，不要试图毕其功于一役。基本公共服务的范围和水平也是随着社会发展水平的提高不断完善的，应该根据社会急需程度和国家财力情况，分阶段、有目标地逐步实现。当前可以从解决最困扰我们的城乡差别开始，逐步推广到缩小区域差别，最终扩展到消除全民基本公共服务差别，形成全社会统一的基本公共服务网络。
二、当前我国基本公共服务的提供现状
我国当前社会公共服务的提供现状与历史上相比，无论是提供种类还是水平都有了显著的提高；但与世界发达国家的先进水平相比，和社会日益增长的公共服务需求相比，我们的公共服务提供水平还有较大的提高空间，公共服务数量和质量有限、分布不均衡的现象还在一定程度内广泛存在。
1.我国公共服务提供的水平总体偏低
要提供公共服务，必须先有公共财政。从以公共服务为主的公共财政在财政支出中所占的比重，就可以发现我国和世界发达国家在公共服务上的差距。发达国家的政府最主要的职能就是进行社会管理和提供公共服务。以美国为例，美国联邦政府和地方政府在提供公共服务上有明确的职责划分，其中联邦政府所有福利项目——包括社会保障、卫生等——几乎占去了其政府财政开支的60%。即便如此，还是不能满足社会需求。需求帮助的美国人不得不转向其他福利资源——私人、慈善和志愿组织。在任何一个民生领域中，公共服务的投入都占社会总开支的绝大部分。如OEDC国家政府在公共卫生领域的投入占其卫生总投入的70%以上。一般国际上认为，一个国家只有将60%的财政预算都用于社会发展，才能视其为公共服务型政府。
长期以来，在传统的计划经济体制下，我国财政的职能主要体现为建设性财政，政府不仅负责公共产品和公共服务的供给，还在相当大的程度上介入竞争性私人产品领域。随着市场化改革的不断推进和政府职能范围的调整，财政职能也开始由建设性财政逐渐向公共财政转型，自1978年以来经济建设支出占财政支出的比例从1978年的64.08%，下降到2002年的30.26%，降幅超过50%。针对民生领域的财政支出增长幅度引人注目，据财政部的数据显示，与去年同期相比，2009年1~11月，中国教育支出增长17.8%，社会保障和就业支出增长12.7%，医疗卫生支出增长26.7%。但与发达国家甚至部分发展中国家相比，中国公共财政投入占政府总支出的比例依旧徘徊在50%以下，相对偏低。而在公共支出中，还有一个大项是行政管理费支出，这一支出占财政支出总额的比重从1978年以来一直呈上升趋势。扣除行政管理费的因素，公共产品的支出比重一直不高，与发达国家相比还有较大差距。
以与群众生活息息相关的教育、就业、公共卫生、社会保障等领域为例。
作为世界上最大的发展中国家，我国教育投入与教育发展的矛盾长期存在。与广大群众渴望接受更好教育的愿望相比，我们财政性教育经费支出比例始终没有达到占GDP4%的既定目标。而国际教育投入占GDP的比例平均为5.1%，其中，发达国家为5.3%，发展中国家为4%。从教育投入占财政总支出的比重来看，我国1995年这一比重达到15.54%，2002年却下降为11.99%，在发展中国家中属于较低水平，如韩国1997年为20.5%，泰国2000年为22.44%，墨西哥1999年为25.54%。
我国的适龄劳动力人数世界第一，这既给我们经济增长提供了源源不断的生力军，也造成了我国居高不下的就业压力。我国城镇居民每年新增就业人员大概为1000万人左右，农村转移剩余劳动力人口为1200万左右，国有企业改革下岗再就业的人口为500万人左右。综合起来，我国每年需要安排就业的人口数量在2500万人左右。而国家每年最大安排就业数量为1000万人左右。大学生、下岗职工、农民工等社会群体找工作难、工作稳定性差的现象还将长期存在。目前我国城镇登记失业率约为4.0%；若再加上600多万尚未找到工作的下岗职工，则城镇总的失业率超过7%；若再把没有登记的失业者统计在内，可以推算出目前我国的城镇失业率接近12%。此外，农村还有约1.5亿的富余劳动力，表明农村的就业压力更大。我国正处于经济转轨时期，迅速增长的失业率必将对经济发展和社会稳定产生很大的负面影响，需要我们高度重视、及时干预。
非典集中暴露了我国现行公共卫生体系的差距，集中表现在突发公共卫生事件应急机制不够健全，疫情信息监测报告网络不完善，应急救治能力不足，执法监督队伍薄弱和执法能力不强等方面。造成这一现象的原因很多，如人口众多、地域差距较大、公共卫生基础薄弱等等。但一个不能回避的重要原因是改革开放以来，各级政府对公共卫生的财政投入不足。与国民经济长期保持两位数的增长速度相比，我国公共财政支出在财政总支出中的比例却不增反降，从1996年的5.89%降到2001年的4.23%，而相应的指标美国2000年为20.5%，德国1998年为18.89%，英国1999年为15.41%，法国1997年为21.71%。2000年，世界卫生组织的报告表明，在全球191个成员国，中国人均卫生费用排在139位，公共投入的绩效排在144位，还不如非洲一些最穷的国家。
社会保障和福利支出是现代市场经济的“稳定器”，也是现代社会实现社会公平的基本要求。20世纪80年代以来，我国以养老、失业、医疗、最低生活保障为重点的社会保障改革正在全国加快进行。但在改革过程中，还存在社会保障覆盖面不广、水平较低等诸多问题。以养老保险为例，近年来，除国有企业和城镇集体企业已实现基本覆盖外，其他类型企业覆盖率还比较低，很多外商投资企业和民营企业没有参加养老社会保险统筹。养老金个人账户“空账”运行，“空账”规模1997年为140多亿元、1998年为450多亿元、1999年为1000多亿元、2000年为2000多亿元。养老保险的历史债务规模巨大，据有关学者以1986年、1993年、1997年和2000年为四个历史时点对国有企业进行匡算的结果，养老保险历史债务规模分别为2020亿元、11085亿元、35686亿元和50354亿元。林治芬：《中国养老社会保险最终目标与现实路径的选择》，载于《财政研究》2004年第3期。养老保险替代率过高，2000年全国参保职工的月人均缴费工资为636元，参保的离退休人员人均离退休费559元，养老金替代率高达87.89%。骆勤：《论我国养老保险制度变迁中的政府职责》，载于《财政研究》2004年第4期。和这些问题直接相关的是，我国财政用于福利保障性的支出在财政总支出的比重过低。这一比重从1978年以来一直徘徊在1%~2%之间，即使将我国企业负担的社会保障资金计算在内，这一比重也只有15%左右，而在发达国家这一比重一般在30%~50%左右，发展中国家也大都占到20%左右，低于世界平均水准的。
2.我国公共服务分布不均衡性明显
我国社会公共服务存在的另一个重要问题是分布的不均衡性。改革开放30多年来，我国经济大大增强，人民生活水平显著提高，国家财政收入大幅增加，但城乡之间、区域之间、不同的社会群体之间享受的社会公共服务却不尽一致。越是落后地区，越是困难群体，能享受到的公共服务的水平相对较差，对于公共服务的需求就越迫切。
当前，我国的城乡和区域之间教育资源的分配差距很大。首先，优质教育资源依旧向大中城市和城市的繁华地区集中，相比较而言，农村教育、西部地区“两基”攻坚任务依旧十分艰巨。即使在广东这样的沿海发达省份，在粤东、粤北的一些山区地带，依旧缺乏高质量的学校和教师。随着进城务工农民人数继续增加，其子女受教育问题依然严峻。不同地区在高等教育入学率上还存在巨大差距，中西部地区人才“孔雀东南飞”，大中城市人才扎堆，边远地区和农村无人问津的现象还在相当程度上存在着，进一步加剧了各地教育资源的差距。由于经济发展水平的不平衡，优质教育资源大量向大城市、发达地区和优秀学校集中，老百姓反映强烈的“上学难、上学贵”的现象并没有得到根本解决。在广大农村地区，尤其中西部地区，完全落实各级政府对义务教育特别是对农村义务教育的投入责任还存在相当困难。其次，我国城镇义务教育和农村义务教育投入比例失衡。以1998年财政部数据为例，当年我国农村接受义务教育学生有1.23亿，占当年全国接受义务教育学生总数的65%，但农村义务教育投入占全国义务教育投入的比重仅为56%。从教育自身的支出比例来看，我国财政用于义务教育的支出也一直处于一个较低的水平。2001年义务教育经费投入仅占全国教育经费的47%。而世界各国对初、中等教育的投入一般都占公共教育投入的绝大部分。如1995～1997年，印度占78.3%、巴西占73.8%、墨西哥占82.8%、马来西亚占74.5%、韩国占92%、菲律宾占82%、美国占74.8%、瑞典占72.8%、英国占76.3%。马海涛、李剑：《我国财政对义务教育支出的现状及原因分析》，载于《财政研究》2004年第4期。再次，现行义务教育财政投入责任主体不合理。我国现行的义务教育投资体制，是20世纪80年代以来建立起来的一种以分散管理为主的投资管理体制，实施义务教育的经费来源主要由县乡地方政府负责筹集提供，上级政府（主要是省级政府）除了在业务上进行管理和指导外，只对中、小学教育提供少量的专项补助。根据国务院发展研究中心的调查，中国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省里负担11%，中央财政负担很少，不足2%。陈燕子、姚炜：《对我国农村基础教育财政投入问题的分析》，载于《财政研究》2004年第5期。而在一些发达国家，中央财政和州省等高层次地方政府在义务教育公共投资中负有主要责任。由于我国县级以下财政自给率不高，我国现行的“以县为主”的义务教育投资体制，很难满足广大农民对义务教育的需求。
在就业方面，突出矛盾是劳动者充分就业需求与就业岗位供给不足、劳动者素质与经济结构调整不相适应之间的矛盾。但在不同地区有不同的体现方式。在大中城市，由于服务业的发达，吸收了大量劳动力，所以本地居民就业压力不大，一些城市的职业介绍组织甚至可以做出“不挑不捡，当天可以上岗”的承诺。而对广大的中西部地区，尤其的小城市和农村来说，产业结构还比较落后，能够实现充分就业的机会就很少。
在公共卫生领域，世界卫生组织数据显示，中国卫生分配公平性在全世界排名倒数，医疗卫生资源分配不均衡现象十分严重。一方面城乡之间公共卫生资源配置差距大，到本世纪初，占总人口30%的城市人口享有80%的卫生资源配置，占总人口70%的农村人口享有20%的卫生资源配置，87%的农民是完全靠自费医疗的。据卫生部基层卫生组织的有关资料显示，农村有36%的患病农民应就诊而未去就诊，65%的患病农民应住院而未去住院。农村婴儿死亡率和孕产妇死亡率等虽有下降，但仍高于城市1～3倍以上。农民因病致贫、因病返贫的现象比较突出。另一方面，医疗资源的分配在不同社会阶层之间也存在巨大差距。据劳动和社会保障部提供的数据显示，我国享有医疗卫生保障的人数只占总人口的一小部分，而且对各类职工拨款标准不一，差异巨大，处于社会贫困阶层的困难群体却没有享受到足够的医疗卫生保障。
造成当前我国社会基本公共服务分布不均衡的原因很多，除了历史上形成的城乡二元的社会结构、市场经济带来的“马太效应”之外，还与我国基本公共服务历史欠账较多有关。随着经济社会的高速发展，这种不均衡已经成为严重影响社会和谐的重要因素。有学者研究认为，2005年我国城乡收入差距为3.22：1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡实际收入差距已达到5～6：1。在城镇居民所获得的各种隐性补贴中，比重最大的是社会保障收入，占隐性补贴总量的45%；其次为实物性住房补贴，占32%。从各项隐性补贴的基尼系数来看，它们都高于隐性补贴总收入的基尼系数。也就是说，即使在城镇内部，这些隐性补贴的分布也是极不均等的。越是社会贫困人口，享受到的公共服务保障越少，这就人为地增加了社会贫富差距的程度，加剧了引发社会矛盾的可能。
三、推进公共服务均等化发展的基本思路
实行基本公共服务均等化，是科学发展观以人为本核心理念的集中体现，是缓解社会矛盾的现实需要，是弥补市场公共品供给失灵的重要制度安排，是构建社会主义和谐社会的内在要求。随着经济社会的发展，整个社会日益由生存型向发展型转变，社会大众的公共需求全面快速增长，推进基本公共服务均等化刻不容缓。
1.明确基本公共服务的范围
对于基本公共服务的范围，学术界大体上有两种观点，一种是广义范畴，包括就业服务和基本社会保障等基本民生性服务，包括在义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等公共事业性服务，也包括公益性基础设施和生态环境保护等公益基础性服务以及在生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等方面的公共安全性服务。另一种是狭义范畴，就是就业、收入分配、社会保障、医疗、教育等，尤其是社会养老保险、基本医疗保险和社会救助。事实上，基本公共服务也是随着社会的发展而不断变化充实内容的，各地都在根据自身的实际情况加以探索。北京市在社会管理创新活动中就推出了社区基本公共服务指导目录，从10个方面、60项内容规范和完善政府基本公共服务。《指导目录》的服务项目分为社区就业服务、社区流动人口和出租房屋服务、社区文化教育体育服务、社区环境美化服务、社区便利服务等10大类，可以细化为居民生活中日常需要的，大到创业就业、养老、看病、心理咨询等，小到修鞋补衣、清洗抽油烟机等各类服务项目60项，成为社区居民群众享受政府基本公共服务的基本菜单。
《中华人民共和国宪法》明确规定，社会保险、医疗保险、社会救助、基础教育和就业是每个公民的基本权利，保障每个公民享受这些基本权利是政府最重要的责任之一。中央政府应在适当的时候，根据群众的需求和自身的财力状况，对基本公共服务的具体内容做一清晰界定，在建立明确而统一的最低标准的基础上，允许各地各部门根据实际情况有所增减，为建设公共服务型政府奠定基础。
2.改革和完善公共财政制度
要大力推进基本公共服务均等化建设，必须建立和完善公共财政制度作为保障。调整财政支出结构，财政资金应逐步退出一般竞争性领域，加大对目前比较薄弱的基本公共服务领域的投入。同时，加大财政转移支付力度，通过中央财政转移支付来缩小城乡、区域之间在公共服务上的差距。
首先，要大力调整和优化财政支出结构。要加强财政投入的公共性建设，把更多财政资金投向公共服务领域。随着政府管理体制改革的推进，一方面，要逐步减少直至退出对一般竞争性领域的直接投入，严格控制并努力节约一般性开支；另一方面，要不断加大对基本公共服务领域重点支出项目的保障力度，着力将有限的资金向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向基层、困难地区、困难群众倾斜。加大财政在教育、卫生、文化、就业以及再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入，解决最广大人民最关心的公共服务问题。尤其要重视加大对农村的公共服务投入，长期以来，农村居民的公共产品和服务需求主要是通过缴费的方式来获得，以至于农民负担一度过高。党中央提出加强新农村建设、取消农业税、建立新型合作医疗制度等一系列新举措，为提高农村居民分享基本公共服务的水平树立了良好开端。
其次，要按照财力和事权相匹配的原则，逐渐规范中央和地方在公共财政上的支出责任。要结合政府间支出责任划分、调整以及逐步将预算外收入纳入预算管理等措施，合理调整中央与地方政府间税收管理权限，建立权责利对等的财政税收收入分配体系。参考发达国家的基本经验，中央政府的主要财力用于基本公共服务，地方政府的财力则主要负责其他非基本的公共服务和社会管理。按此标准，就应该适当扩大地方各级政府的财政收入比例，同时加强监管，使其获得可以充分行使职责的财力保障。
目前，在一些关键领域应该加大中央财政的支出比例。如我国目前实行分散管理的教育投资体制，义务教育投资主要由县乡地方政府财政提供，许多经济不发达、贫困落后地区的中西部地方财政本已是“赤字财政”、“吃饭财政”，很难保证义务教育经费的足额拨付。又比如我国目前公共卫生领域存在一个“真空地带”：省级以上政府投入严重不足，而县乡财政无力投入，结果造成公共卫生服务供给严重不足，除妇幼保健和预防接种外，疾病控制、健康促进、营养干预、康复服务、卫生监督和环境卫生等均极为薄弱。按照公共卫生作为全国性公共产品的性质，应该加大中央和省级财政在公共卫生支出中承担的份额。在支出结构上，要加大预防保健支出的比重，增强卫生防疫系统处理重大疫情和突发事件的应变能力，只有这样才能为居民生活和社会发展构筑起一道坚固的防线。
再次，要从均衡发展的思路出发，加大转移支付力度。我国财政转移支付中税收返还和原体制补助仍占有相当大的份额，用于均衡地区差异的一般性转移支付规模过小。而且，转移支付往往被各部门分割使用，很难形成财政资金的集中效应。所以，要加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区和公共卫生、义务教育、社会保障等薄弱环节转移支付的力度，尽快补足基本公共服务上的历史欠账。避免往有限的公共财政资源上“撒胡椒面”地进行使用，而要通过集中财政资源来有所聚焦，集中和分阶段地逐个解决基本公共服务领域中的老大难问题。同时，要规范转移支付方式，建立监督评价体系，着力提高中央财政转移支付效果，从根本上减少或杜绝资金在中途“跑冒滴漏”的可能，提高资金的使用效率。
3.建立以公共服务绩效为导向的干部政绩考核制度
要建立服务型政府，就必须深入贯彻落实科学发展观，而实践科学发展观的前提必须树立科学政绩观。也就是要建立以公共服务绩效，而不是GDP为导向的干部政绩考核制度。
推进公共服务均等化，关键在人。要增加基本公共服务在干部政绩考核体系中的权重。对照公共服务的建设标准，分清各级政府的职责，以此为标准，结合群众对公共服务的满意度来考评各级政府的作为。为能够真正推进公共服务均等化建设的干部创造各种奖励和晋升机制。同时，还要进一步推进政务公开工作，通过发展电子政务，及时在公众信息网上公布政府公共服务的职能、办事程序和办事指南，确保公众对公共服务建设情况的知情权；健全公共服务重大事项报告制度，推行质询制度和民主评议制度，充分发挥群众监督、媒体监督对促进政府改善公共服务职能的积极作用。
而要实现这一点，必须建立相应的支撑体系。那就是在借鉴国际经验和广泛征求民众意见的基础上，尽快明确基本公共服务的具体服务类别，尽快制定各类基本公共服务均等化的目标标准，尽快明确服务的目标、内容、对象、基本程序、资金来源、质量控制、公众参与以及绩效评估等内容，为全国各类基本公共服务的推进建立一个基本参照体系。在此基础上，根据各地的实际情况，确立分阶段、分层次逐步推进基本公共服务均等化的发展战略。在国力允许的前提下，要分清轻重缓急，逐步加以推进。同时，要在加大公共财政投入的同时，明确公共服务责任，以公共服务的实际结果为导向，建立相应的人事、财务激励机制，引导各级政府牢固树立以公共服务为核心的政府绩效观。