公共组织存在于复杂的宏观和微观环境之中，其存在和发展必然要受环境的制约和影响。一方面，公共管理的目标和具体运行方式要同一定的既有环境相适应，公共管理人员要通过对既有环境的监测与了解来选择、确定合适的运行目标和管理方法；另一方面，在公共管理过程中必须去创造有利环境来促进公共管理目标的实现。公共组织只有不断地与其环境进行能量交换，才能生存发展，实现组织目标。在此意义上，公共组织是一个开放的系统。在这一节，我们将讨论公共组织的生态环境以及环境因素如何影响公共组织的行为——公共管理的问题。
对公共组织进行生态学的考察始于20世纪40年代左右。1947年，美国哈佛大学约翰·高斯教授最早开始行政生态研究，并认为了解生态环境的各种因素是解释行政行为的唯一途径。随后，美国夏威夷大学的里格斯教授在行政生态学方面的研究取得了重大进展，他运用“物理学光谱分析”和“结构功能分析法”将世界各国的生态环境分为三种模式：第一，与农业社会相适应的融合型行政模式，具有行政与政治一体化、集以专制、官僚享有特权、注重血缘与亲情等特点。第二，与工业社会相适应的衍射型行政模式，具有平等主义风范、成就取向、对事不对人、民众参政、行政专业化的特点，行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一。第三，与过渡社会相适应的棱柱型行政模式，它既具有农业社会行政形态的一些特点，又有工业社会行政形态的一些特征：社会中同时呈现不同的行政制度、行政行为和行政风范；形式主义严重，理论与实际相脱节；传统组织结构与现代组织结构并存。
之所以采用生态学观点来分析公共组织，是因为组织是由人构成，组织特性与人的特性有一定的相似之处，如同人在生物圈中处于食物链的一个环节，公共组织的行为既受外部因素的影响，同时又影响外部因素。
公共组织的生态环境是指与公共组织系统有着直接或间接联系的以及对公共组织系统有着直接或间接影响的各种客观因素的总和。理解这个概念，必须注意以下几点：
1.生态环境指的是对公共组织产生各种影响的环境要素的总和
生态环境的要素很多，虽然从理论上讲，这些因素与公共组织之间均存在着一定的相互联系，但是，并不是任何要素对公共管理的影响都是那么显著、那么重要。美国行政学家里格斯曾经将生态环境的要素分为敏感要素和非敏感要素。所谓敏感要素指的是与公共组织之间的相互依赖、相互联系和相互影响是直接的、显著的、重要的；而非敏感要素则指的是那些看不出它们与公共组织之间究竟有多大联系的因素。因而，在理论上，公共组织的生态环境包括一切非敏感要素和敏感要素，但实际上，无论是在研究还是在实际工作中，生态环境通常指那些敏感要素的总和。这些要素小到一个人的生理、心理状况，大到整个社会、整个世界的客观存在，呈现出不同的特色。生态环境可以具有多种不同的形态：有物质的，如自然界；有精神的，如公共管理主体和客体的思想和能力；有有形的，如地理状况和气候条件；有无形的，如人生观和世界观；有国内的，如本国经济发展状况；也有国际的，如影响各国经济政策的国际经济规则等。
2.生态环境与公共组织系统之间的联系具有多样性
生态环境因素众多，这些因素与公共组织之间有着不同的联系。里格斯曾经指出，在与公共组织发生作用的环境要素中，有些要素占有优势地位，它们对公共组织起着影响和制约作用，而公共组织则对它们的影响力较小。这些要素可以叫做“独立要素”或“策略要素”。当需要以公共组织本身为研究重点，需要了解公共组织为什么如此、发展方向如何时，就需要研究这些独立要素。有些环境要素在与公共组织的联系中，居次要地位，主要受公共组织的影响和制约，这种要素被称为“依赖要素”或“临变要素”。当研究重点是公共管理活动或公共政策所产生的影响时，就需要从环境中去寻找这些“依赖要素”。还有一种要素，就是与公共组织之间发生联系时，很难弄清究竟是哪一方处于主动和优势地位，哪一方处于被动和劣势地位，双方之间是相互影响的关系，这些要素可以称为“相互要素”。相互要素也是研究生态环境时必须关注的要点。
除了这种分类外，行政学者海德还将公共组织与生态环境的联系分为直接联系和间接联系两种。所谓直接联系，指的是对公共组织发生直接的影响作用。譬如一个国家的政治系统，因为与公共组织发生着直接联系，所以，对公共组织起着直接的制约作用；而一般的社会系统或经济系统则与公共组织之间是间接的关系，一般需要通过政治系统才能和公共组织发生联系。但是，无论与公共组织的联系方式如何，只要与公共组织之间存在直接或间接的影响作用的环境因素，都包括在生态环境的范畴之内。
3.生态环境的具体性和差异性
生态环境是和公共组织相对而言的。这里所说的生态环境，总是某一具体的公共组织的生态环境；离开了具体的公共组织，就无所谓生态环境。这就是生态环境的具体性。这表明，研究和讨论生态环境必须以具体的生态环境为基础。从具体性看，每个公共组织所处的环境都是不一样的。各个国家、各个地区和各个时代的公共组织，其地理位置、地形地貌、气候条件以及政治制度、民族文化等方面均有所不同，这些不同就是生态环境差异性。正是这种差异性，才造成了各个国家、地区和时代的公共管理的多样风格。
生态环境是复杂的，人们常常从不同的角度，根据不同的标准，将其分成不同类型。如美国学者赫尔认为，生态环境可以分为一般环境和特定环境两种。那些对所有的公共组织均发生影响力的是一般环境，包括文化、工艺技术、教育、政治、法制、自然资源、人口、社会、经济等9个方面；而只对特定公共组织发生直接影响的是特定环境，包括顾客、供应者、竞争者、社会与政治、技术5个方面。
从规模和层次的角度，可以把生态环境分为宏观、中观和微观三类。宏观生态环境对公共管理活动的影响范围最广、规模最大，并且层次最高，以直接或间接的方式制约和影响着公共管理的总体活动和方向。对我国政府而言，基本的外交政策以及经济和社会发展战略都是宏观生态环境。中观生态环境指公共组织系统的组织结构和运行情况，包括行政组织的结构是否合理，职权划分是否明确，沟通是否畅通等，也是影响公共管理的重要环境因素。微观生态环境指一个具体的公共组织所处的工作环境，如组织内部的人际关系、办公设备、工作作风、制度建设等。从管辖区域上分，可以把生态环境分为国际环境和国内环境。一国之外的对该国公共组织起着影响作用的因素，叫做国际环境；反之，一国之内的对该国公共组织起着影响作用的因素，叫做国内环境。在传统的封闭的社会，国际环境对公共管理的影响较小，很少引人注意；随着现代社会的发展，各个国家之间的交往愈来愈紧密，国际因素对国内公共管理的影响愈来愈大。当今，人们正步入全球化的时代，可以预料的是，国际环境对各个国家的公共组织的影响作用将会空前加强。
从不同作用上分，生态环境可以分为良性生态环境和恶性生态环境。所谓良性生态环境，指的是对公共组织的生存和发展起积极作用的环境因素；反之，对公共组织的生存和发展起消极作用的环境因素，则被称为恶性因素。当然，这种分类是相对的，某一特定时期的良性因素，到了另一时期，就会变成恶性因素；反之亦然。
另外，从环境内容上分，生态环境可以分为自然环境和人文环境两类。自然环境是指一个国家所处的地理位置以及与行政管理发生密切联系和交互作用的自然条件，包括地形、土壤、山林、水系、气候、动植物分布等资源。人文环境是指人及人的活动形成的并对公共管理产生直接或间接影响的各种社会因素的总和，包括政治环境、经济环境和文化环境。
从不同角度、根据不同标准，对生态环境的分类也就不同，进而，生态环境的基本构成要素也会有所区别。在此，仅从生态环境的内容上来介绍公共组织的人文环境，即：政治环境、经济环境、文化环境。
公共管理的政治环境，是指在一定政治体系中与公共组织并列且对公共组织发生作用的诸种政治因素之总和。这些政治因素从理论上看，主要是政党制度、政治结构、政治关系等因素，其中也包括公共管理主体所拥有的政治权力，从现实中的实体看，一个国家的政治环境包括该国的国家政权制度、政党制度、社会组织结构、法律制度、政治文化等。政治环境决定并制约着公共管理。深入研究政治环境，不仅有利于政府准确地理解和执行国家与政党制定的大政方针，也有助于推进政治体制改革中各项法律制度的健全和完善。
1.国家政权制度。包括国体、政体和国家结构形式，是最基本的政治制度。其中，国体是阶级专政的性质与基础；政体是指阶级统治的原则与方式；国家结构形式是指国家权力在横向和纵向上的配置形式，即单一制或联邦制。国家政权制度对公共管理的诸多方面都发挥着巨大的作用，主要表现在：①国家政权制度不同，行政组织在国家组织中的地位和享有的国家权力大小也不同。当代西方资本主义国家政体的原则是“三权分立”且相互制衡，具体政体形式是议会制或总统制，立法、司法、行政的关系是相互制约的平衡关系；我国的政体是实行“议行合一”原则的人民代表大会制度，人民代表大会是国家的最高权力机关，它按照民主集中制的组织原则统一行使国家的最高权力，各级行政组织是人民代表大会的执行机关，由人民代表大会产生并对其负责。和西方国家不同的是我国的权力、行政、司法机关不存在抗衡关系。②国家政权制度不同，行政组织的性质和公务员的根本任务也不同。资本主义社会的国体是资产阶级的统治，无论统治者怎么标榜其行政机关的全民性质，公务员的政治中立，其实质最终是为资产阶级的统治服务；而我国的国体是人民民主专政，虽然在法制和管理技术现代化的程度上不如资本主义国家，但我国的行政组织及公务员都是以为人民服务为宗旨的。③国家政权制度不同，中央政府和地方政府在机构设置和权责配置方面也有不同。一般而言，单一制国家行政组织的集权程度比联邦制国家要高。
2.政党制度。当今世界各国大都存在着政党并且通过一党制、两党制、多党制等不同政党制度来组织政府，行使政治权力。政党制度与行政管理存在着直接关系，不仅影响着行政组织与政党的关系，而且直接影响着行政组织的机构、人员配置、政策和功能的稳定性和纠错机制，是影响行政管理的重要因素。西方国家大多实行两党制或多党制，政府的主要官员和政策随着执政党的更迭而频繁变动。但是，这些国家大都有着较成熟的文官制度，可以补偿这种不稳定所带来的危害。我国的社会主义政治制度采用的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国共产党是无产阶级政党，其执政地位和领导地位由宪法予以确认，但中国共产党并不包揽一切具体领导，主要是从政治、组织和思想意识方面进行领导。这些领导一方面通过党的自上而下的层次严密的组织系统来实现，确保对各级政府间接的组织、人事和决策的领导，同时，在每一级政府及各企事业单位、社会团体中设立党的组织，尤其通过党政领导人兼职的方式，直接实施对行政组织的全面领导；另一方面通过国家司法机关、各民主党派、各社会团体，特别是通过国家权力机关把党的主张转变为国家法律、法令和政策来实现对行政活动的领导作用。
3.社会组织结构。这里所说的社会组织结构是指除了国家、政党、法律等各种政治机构以外的各种社会组织系统，包括工、青、妇等各种社会团体，学术团体，企事业组织，基层群众自治组织及其他团体，是构成社会政治体系的一个重要环节，也是行政组织管理和服务的对象。在我国，社会组织系统通过各种途径来参与行政，对政策的行政管理产生着影响，如通过直接选举、监督、对话、信访、社会舆论，或间接通过人民代表大会、检察院等。在西方，主要是通过各种压力集团的形式对政府组织的政策体系产生影响。
4.法律制度。法律制度是行政活动最直接、最重要的政治环境因素。法律制度对行政组织的影响，主要表现在规定并保障行政组织在国家系统中的地位和权力，并保证行政组织的协调性、规范性和科学性。法律制度的健全依赖于立法系统和司法系统。我国的立法系统由全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务委员会组成。立法系统为各级政府的活动提供了法律依据，并成为监督政府活动的重要渠道。司法系统通过行使审判权和检察权依法对行政组织及其官员是否遵守宪法和法律实行监督。
5.政治文化。美国学者阿尔蒙德将政治文化解释为政治系统成员的行为取向或心理因素，即政治制度的内化。政治文化可以概括为政治认知、情感与评价，也可以表述为政治态度、信仰、感情、价值观与技能。政治文化对行政管理的影响是潜移默化的。各国政府都十分重视自身政治文化的建设，良好的政治风气可以为高效的公共行政打下坚实的基础。由于长期封建思想的影响，我国的政治风气仍有旧制度的痕迹，官僚主义、家长制、特权等不良现象仍严重存在，特别是少数党政领导干部以权谋私、权钱交易、贪污贿赂的腐败现象，已引起广大人民群众的强烈不满。我国政府在惩治腐败方面作出了不懈的努力，已取得明显效果。
经济基础决定上层建筑，作为上层建筑重要组成部分的政府必然由经济基础决定。所以，经济环境对公共管理起着决定性的作用，是影响公共管理活动的最基本的因素。经济环境包括经济制度和生产力发展水平两个方面。
1.经济制度。经济制度是在特定地域内进行决策并执行有关生产、收入和消费决策的一组机制。概而言之，经济制度是包括所有制结构、经济决策体系、经济利益体系、经济调节体系、经济组织体系等内容的一系列制度的统称。经济制度与政治制度有着密切的关系。在不同的经济制度中，公共组织如政府承担着不同的职能，扮演着不同的角色。
经济制度是经济环境的核心内容。其中生产资料所有制关系不仅规定着社会的交换及消费的内容和形式，而且决定着国家政权的性质。各国政府在行使社会管理职能时，必须反映占统治地位的生产资料所有制关系，并为其提供优质的服务；必须遵循客观经济规律，建立起适合本国生产力发展的经济体制和科学的管理方法。在经济制度对公共组织的制约为主导的社会主义国家，就设置了专门的国有资产管理机构；另一方面，它还影响着公共组织的职能体系和权责分配。目前，我国经济制度正由计划经济向社会主义市场经济转变，国有和集体所有的资产在社会总资产中仍占优势，国有经济对整个经济发展起主导作用。在发展公有制经济的同时，允许和鼓励个体、私营、外资等非公有制经济的发展，以建立现代企业制度为目标的改革正在进行，社会主义市场经济体制逐渐走向成熟。为适应社会主义市场经济体制，公共组织也在进行着各项革新，尤其是行政组织的结构、功能及其运行机制正在不断优化，而优化的行政组织又可以进一步推动社会主义市场经济的发展。
2.生产力发展水平。生产力是生产者利用生产资料进行物质生产的能力，而生产力发展水平是一个国家经济水平的根本标志，它反映了社会的总体生产能力和社会占有物质财富的水平。物质资源历来是公共管理可资利用的资源之一，因此，社会生产力发展水平和公共组织如政府可控物质资源的多少，影响着公共管理的能力。
由于历史和客观自然条件等因素的影响，目前世界各国的社会生产力水平各不相同。生产力的发展状况决定和制约着整个社会或某一具体行政组织的产生、发展和灭亡，决定着社会分化的程度，影响着行政管理的物质条件、办公自动化程度，决定着政府把现有物质财富的多少投入到公共项目上去。改革开放以来，我国生产力发展速度很快，国民经济迅速发展，拥有了较为雄厚的物质基础，基本形成了对外开放的总体格局，国际支付能力大为增强，这些都为我国公共行政的发展奠定了基础。但是，也不能否认，从国际上看，我国生产力总体水平仍然较低，生产社会化、现代化的程度不高，劳动生产效率低下，国民经济结构不合理，地域和部门之间发展不平衡。所以，目前的任务是，认真研究我国的生产力状况以及和发达国家的差距，充分发挥本国科学技术的作用，深入挖掘社会资源的潜力，采取积极有效的公共政策，推动我国经济及社会的全面发展。
文化通常有广义和狭义之分。前者指人们在生产劳动中所创造和形成的一切物质和非物质、有形和无形的结果的总和，它既包括人类的一切精神财富，也包括人类创造的一切物质财富，还包括人类在组成社会和组织生产过程中形成的各种组织制度、风俗习惯等。后者指人们后天获得的各种观念的有机整体，是人类创造的精神财富的总和，它包括各种知识、价值、宗教、艺术等。
如果从广义的文化来看，文化包含经济形态层次的文化、社会组织形态层次的文化、社会意识形态层次的文化和社会心理层次的文化四个方面，其中，社会意识形态的文化指人类的精神产品，包括宗教、艺术、法律、政治等观念，社会心理层次的文化即人们心理活动的趋向和心理定势，包括人们不很自觉的稳定的态度、价值、感情等。一般来说，文化环境主要包括社会意识形态层次的文化和社会心理层次的文化，即一定的社会的思想、信念、习惯、风俗、心理等。
单就行政系统而言，文化因素渗透到行政的各个领域，对行政行为、行政体制以及行政职能等都产生广泛的影响。可以说，有什么样的文化环境就有什么样的行政管理。世界各国由于历史发展的不同特点，文化环境也各不相同，但都对行政管理具有聚合、控制、导向、动作等功能。比如，由于美国历史上没有君主专制的传统，建国之初便确立了共和制，所以，美国的公共行政体现了较强的民主精神。法国在资产阶级政权建立伊始，就出现政党林立和政局动荡，行政体制多变，政府更迭频繁，因此，形成了目前的中央集权性质较为突出的国家。我国是礼仪之邦，文化源远流长，文化因素时刻影响着人们的政治态度、价值判断乃至思想、生活、行为诸方面，既有传统思想的精华，也有封建主义的某些糟粕。所以，我国的公共行政在这种多元的文化背景下，呈现出复杂性：它在历代文化冲突中不断融合发展，一方面是追求公平、自由、为人民服务，另一方面则是人治、官僚主义、权力崇拜现象充斥。
公共组织是一个开放的系统，它要不断地与周围环境发生物质交换、人员和信息的交换，从而使自身也不断地发展变化，这种交换和变化就是公共组织的行为过程。公共管理活动是公共组织在特定环境中的行为，生态环境影响、制约着公共管理活动。不同的环境因素对公共组织的影响是不同的，甚至同一个生态环境因素对不同的公共组织影响也不同。自然环境和人文环境性质不同，因而对公共组织及管理有着不同的影响和意义。相对而言，自然方面的生态环境难于甚至不可能改变，公共管理主要是应付性的管理。而人为方面的生态环境一般是可能通过努力加以改变的，一定程度上是创造性管理。在此，主要讨论人文环境对公共管理的影响问题。
1.政治环境对公共管理的影响。政治环境是公共组织环境中最为重要的部分。所有的公共组织都在不同程度上受到政治环境的影响，因此，公共管理活动必须依据政治环境确定的规则来进行。政治环境对公共管理的影响主要表现在：①政治环境决定了公共管理的性质。国家权力机关或执政党的政治要求往往通过公共管理活动来实现，公共管理的目标、具体任务以及行为方式等无不反映了政治环境对公共组织的政治要求。②政治环境决定了公共管理主体的权力。政治环境中的政治制度和政治结构确定了公共组织在社会政治生活中的地位和作用，它通过对公共管理权力的划分赋予公共组织在公共管理活动中具有多大的影响力和约束力。公共管理权力对公共管理有至关重要的影响。因为，公共管理者拥有决定着公共管理决策的权力，影响着公共政策的制定、实施与评估，同时也体现在执行者调动、处置相关事务和社会资源的能力上。③政治环境划定了公共管理活动的范围和任务，这通常表现为一定的法律、法规和公共政策。④政治环境影响着公共管理活动的行为方式。
2.经济环境对公共管理的影响。经济环境是影响公共管理最基本的因素，它对公共管理的影响也是多方面的：①经济环境中的经济制度和结构决定着公共管理的形态特征。这主要由生产资料的所有制形式决定，社会主义公有制下的公共管理不同于资本主义私有制下的公共管理，前者真正体现出为广大人民谋利益。②经济制度还决定着公共管理的制度特征。与经济制度和经济结构相适应，不同所有制下的公共管理制度也是不同的。③经济制度影响着公共管理的行为特征。例如，不同的经济体制决定了公共组织具有不同的行为方式，在市场经济体制下，公共管理活动是有限的干预；经济利益影响着公共组织目标的选择等。④经济发展水平影响公共管理的范围、能力及公共管理的水平和效率。⑤经济环境影响着公共管理的发展。公共管理的基本目标是为经济发展提供服务的，尤其在现代社会中，因此经济的发展水平必然影响着公共管理的发展变化。
3.文化环境对公共管理的影响。文化环境对公共管理活动的影响相对于政治环境和经济环境而言比较间接，但影响时间更长。这主要表现在：①影响着公共组织及其人员对周围环境的认识和解释。②决定着公共管理活动的价值取向。公共管理的目标是增进社会公共利益，但是什么或达到什么程度是增进了公共利益，即在管理目标中哪些东西是有价值的，哪些是对社会生活有积极意义的，则存在不同的价值评价标准。③规定着公共管理方式方法的选择。这不仅因为既有的管理方式和方法都是一定文化的产物，还因为管理方式和方法是否适宜，除了取决于管理目标（管理目标也是由文化决定的）外，还要看是否适合管理对象的思想、习俗和心理习惯等。
总之，公共组织的生态环境是多元变化的，生态环境决定或影响着公共管理活动的方方面面，因此，研究公共管理和生态环境的关系具有非常重要的意义，尤其是目前，我国在以经济建设为中心的基本政策下，国际国内形势较之以前有了很大改变，如何适应这些变化，进一步提高我国公共组织公共管理的能力，加强这方面的研究裨益匪浅。
张康之等：《公共行政学》，经济科学出版社2002年版，第321～324页。