第一节 公共管理的方法与技术

第一节 公共管理的方法与技术

一、公共管理方法与技术的含义

公共管理的方法与技术是实现公共管理目标的手段和途径,是公共管理者为科学有效地实施管理,借鉴公共管理理论,结合以往的经验,不断从公共管理实践中总结抽象出的普遍适用的原理与方法。对于公共管理方法与技术的含义,可以从以下几个方面来理解:

1.公共管理的方法与技术其实是一套抽象的原理,并不能直接在实践中采用,它必须根据实际情况,并结合相关的原理,因地制宜、因时制宜地采取行动,达到解决问题的目的。

2.公共管理的方法与技术的直接目的是为了增加管理的绩效。现代公共管理日益注重对管理绩效的强调,方法与技术问题也就越来越引起人们的重视,尤其是一些私人部门管理中的方法和技术。

3.公共管理的方法与技术是公共管理理论与实际经验的产物,随着公共管理理论的发展,实际经验的不断积累,这些方法与技术也处在不断发展变化当中。

二、公共管理的主要方法与技术

公共管理的方法与技术种类繁多,不可能将其一一列出,这里简单列举几种在当代公共管理中被广泛运用、影响较大的方法与技术。

(一)战略管理

“战略”一词,最早起源于军事领域,指取得战争胜利的目标。20世纪70年代末80年代初,战略管理理论逐渐成为企业管理中的一个重要研究方向,并逐渐开始在公共部门受到重视,甚至有学者认为,政府部门只有进行战略管理,才能解决公共部门中所发生的问题,才能提高公共部门的效率。

约翰·布赖森和威廉·罗林认为,编制战略计划是公共管理者全部技能中的一个重要工具,这是因为,现代社会中的公共部门正面临着来自政治、经济、文化、社会等各方面动态变化的复杂环境,战略计划能够保证组织与环境之间的良好匹配,保证组织的能力与环境要求的匹配。与环境变化相适应的战略计划应具有以下基本要求:一是长期性和宏观性,随着政府角色从划桨人向掌舵者的转变,战略计划也必须适应新的政府角色,应提出长期愿望;二是系统性和可持续性,公共管理的根本目标是公共利益的实现,战略拟定必须基于系统的、整体的、长期的眼光走可持续发展的道路;三是针对性和可操作性,战略计划应该有助于公共组织及其领导者、管理者、其他人员明白应该做什么和怎么做才能实现公共管理目标,为思考与评价公共组织或社区的发展方向、所处的环境和所采取的策略提供一整套的、系统的手段与方法。

当然,任何一种方法都有缺陷,战略管理也不例外,由于它过于强调目标而容易模糊前进过程中的一些重要事项,容易引起模式化的组织而使组织失去弹性等等。战略管理本身不是目的,只是一套协助领导者和管理者制定决策、采取行动的观念,因此,只有当它帮助决策者运用战略方式进行思考和行动时,才能显示出它的价值。

(二)目标管理

目标是个人、部门或整个组织所期望实现的结果。在管理学领域,“目标管理”这一概念最早是由著名管理学家彼得·德鲁克(Peter Drucker,也翻译为杜拉克)提出来的。1954年,德鲁克在其经典著作《管理实践》中提出并阐发了目标管理的基本思想,之后又相继提出目标管理和自我控制的主张。目标管理的基本思想为:①目标在先,工作在后,不是先有工作后有目标,而是正相反,有了目标才能确定每个人的工作;②没有目标的领域,这个领域的工作也必然会被忽视;③管理者应通过目标对下级进行管理,当组织最高层管理者确定了组织目标后,必须对其进行有效分解,转变成各个部门以及各个人的分目标;④管理者应根据目标完成情况,对下级进行考核、评价和奖惩。

简言之,目标管理就是以目标为导向,以人为中心,以成果为标准,促使组织和个人都取得最佳绩效的一种管理方法。目标管理的实质不在于对总目标的分解,而是一种参与的、民主的、自我控制的管理制度,强调人的主观能动性的发挥,重视人的因素,更重视成果。作为一种“民主集中”的参与式管理,目标管理在公共管理中非常受欢迎,几乎为所有公共管理部门采用。目标管理的优势在于:①有效实现个人目标与组织目标的结合,通过层层分解,组织目标融入到具体部门和人员的工作中,保证组织目标的充分实现,同时个人不仅明确自身的工作目标,也能管窥整个组织的目标;②充分调动组织成员的主观能动性,利用组织中每个成员自己未来时期内欲达到某种结果这一内在激励,来最大限度地发挥组织内每个成员的潜能;③推进公共部门自上而下的传统管理体制改革,目标制定及分解过程,实际上是组织成员的一种民主参与过程,有利于打破封闭的、呆板的传统体制。

目标管理不仅赋予了组织成员的自主性,反过来理解,也是有效控制组织成员的一种方式,目标管理并不是目标分解下去便没有事了,事实上组织高层在目标管理过程中要经常检查、对比目标,进行评比,如果有偏差就及时纠正,这实际上就是一种结果控制。就目前来看,目标管理也并非十全十美,存在着比较明显的缺陷,如强调短期目标、目标设置困难、无法权变等。

(三)全面质量管理

所谓全面质量管理(Total Quality Management,简写为TQM),就是指一个组织以质量为中心,以全员参与为基础,通过顾客满意和本组织所有成员及社会受益而达到长期成功的一种管理途径。TQM的实质是一种参与式管理,其基本理念是给员工灌输产品质量的观念,要求所有员工对产品质量负责;组织成员要具有团队精神,而不能通过科层权威或劳动合同来维系彼此关系;所有员工时刻要为提高产品质量努力。这里,“质量”贯穿于管理的始终,它特别强调,为了取得真正的经济效益,管理必须始于识别顾客的质量要求,终于顾客对他手中的产品感到满意。简言之,质量和全部管理目标的实现息息相关。

全面质量管理产生于企业之中,20世纪90年代以后,逐渐被引入到政府工作中来。美国、英国、新西兰、日本、澳大利亚等国家是全面质量管理运用于政府的先驱和典型代表,其中较为著名的如英国的“公民宪章”运动和“竞争求质量”运动,以及美国的“政府再造”运动。1993年,时任美国总统克林顿签署12862号行政令,要求联邦政府制定顾客服务标准,贯彻“顾客至上”原则,掀起了公共部门全面质量管理的浪潮。

全面质量管理的基本要点包括:满足顾客的需要;组织成员的广泛参与;不断改进组织管理和服务;高层管理者的认同和支持;团队精神;策略性规划。现实中,全面质量管理运用到公共管理中不可避免地会遇到一些困难和问题:公共部门与私人部门的差异;公共部门天然的垄断地位;公共服务绩效评估或测量的困难;公共服务消费者的特殊身份;公共服务提供者与接受者的不对等地位;等等。这些困难可能会成为阻碍全面质量管理在公共部门有效运用的根本因素,因此,实践中推行全面质量管理时应注意这些障碍因素。

(四)危机管理

随着外在环境的复杂性和不确定性的增加,危机管理逐渐成为所有大型组织最为基本和常用的一种管理方法。危机管理是组织为应对各种危机情境所进行的规划决策、动态调整、化解处理及员工培训等一系列活动,目的在于消除或降低危机所带来的威胁和损失。在西方,通常把危机管理称为危机沟通管理,这是因为,加强信息的披露与公众的沟通,争取公众的谅解和支持是危机管理最基本和有效的对策。

一般来讲,根据危机发生的时间,可把危机管理分为危机爆发前的预防管理和危机爆发后的应急善后管理。预防危机是危机管理的重点,“冰冻三尺非一日之寒”,任何危机的发生都有预兆性,因此,这就要求公共部门及其工作人员必须有敏锐的洞察力和基本的专业知识,能根据日常收集到的各方面信息,对可能面临的危机进行预测,及时做好预警工作,并采取有效的防范措施。出色的危机预防管理不仅能够预测可能发生的危机情境,积极采取预控措施,而且能为可能发生的危机做好准备,拟订计划,从而从容地应付危机。

公共管理部门及人员在处理危机问题时应遵循以下原则:①时间性原则。危机管理的第一原则就是采取紧急处置手段,及时控制危机事态的发展;②效率性原则。公共危机蔓延速度很快,必须快速反应,有效动员社会资源,防止事态扩大;③协同性原则。协同是效率的基本保障,由于参与危机应对的人员和力量来自各个方面,比如医疗、消防、交通、通信等,这时有效整合各方一致动作就显得特别重要;④科学性原则。危机事件一般多为自然灾害或者某工业技术问题引起,如核安全泄漏、地震、海啸、飓风等,应对这类危机时,不可盲目蛮干,必须注重科学性、技术性,多征求专家的意见。

(五)顾客导向

随着现代社会的民主进程加快,20世纪80年代以来,建立回应性的国家和政府成为政治、行政改革很鲜明的一项目标和任务。借鉴私人企业管理中的一个重要概念——“顾客”,新公共管理要求政府行政也必须“以顾客为导向”,这是因为:从经济学角度看,社会公众是政府的“衣食父母”,是公共组织经费的来源者或所有者,是公共产品和服务的消费者,理所当然应以服务顾客为导向;从政治学角度看,政府官员是选民经过民主投票选举和任命的,他们理应对选民的利益要求有所回应。因此,这样一来,社会公众与顾客、消费者、所有者、社会的主人等概念就具有了同一的意义。“顾客导向”要求国家把社会公众当作消费者、顾客、委托人等来看待,而不只是把社会公众当作选民来看待,必须倾听顾客声音,建立顾客回应机制。

“顾客导向”是在吸收私营部门管理经验、引进市场机制过程中形成的一项重要改革措施和实践方法,取得了很好的实际效果。美国著名管理学家戴维·奥斯本和特德·盖普勒认为,顾客导向的积极作用在于:①顾客导向的组织可促使服务提供者对顾客真正负起应有的责任;②顾客导向的组织使组织成员在决策时,能减少政治因素的不当干预;③顾客导向的组织可激发出组织成员更多的创新行为;④顾客导向的组织可对民众提供更广泛的选择;⑤顾客导向的组织其产出较能符合大众的需求,不容易造成浪费;⑥顾客导向的组织能培养顾客的选择能力,并协助其了解本身应有的地位和权益;⑦顾客导向的组织可创造出更多公平的机会。要而言之,公共部门应将公共服务对象视为顾客,将顾客的满意度和价值回应作为衡量公共服务的质量标准,以顾客满意为公共管理目标,在满足顾客合法需求的基础上不断提升公共部门的组织绩效和公共服务能力。

20世纪80年代以来,在新公共管理运动的浪潮中,政府“师法企业”,很多私人部门、市场经济中常用的管理方法和技术越来越多地被引入到公共部门,除了上述方法和技术外,运用比较广泛的还有系统分析方法、预测控制方法、网络技术方法、人力资源测评技术、工作分析、统计分析与统计报表制作、社会调查等。可以说,正是新公共管理运动的肇兴,公共行政和公共管理的专业性和技术性又再度凸显,越来越多的技术工具被运用到公共事务管理中来,这也向公共部门人员提出了更高要求:不仅要具备越来越高的专业技术和技能,具备信息技术处理能力,还必须具备更高的人际沟通技能和准确的判断能力,以适应越来越开放的、复杂多变的环境变化的挑战。