全面内战爆发后，为了适应战争环境，加强地方工作，更好地支援前线，陕甘宁边区各级党政机关实行了组织形式和领导方式的转变。1947年2月，中共中央西北局分设了前线工作委员会和后方工作委员会。前线工作委员会以习仲勋为书记，张宗逊、王世泰、廖汉生、阎揆要、徐立清为委员，地方兵团和游击队统由前线工作委员会指挥；后方工作委员会以马明方为书记，林伯渠、王维舟、贾拓夫、周兴为委员，粮食、被服、支前、财政等统归后方工作委员会管理。中共中央撤离延安后，前线工作委员会随西北野战军总部活动，后方工作委员会和边区政府一起转移到安塞县白庙岔、子洲县马蹄沟、山西临县、绥德县义合镇等地开展工作。3月8日，陕甘宁边区政府重组后方办事处，任命马锡五为主任，史唯然、习仲棋、高登榜为委员。延属分区所属的市、县陷敌后，中共中央西北局将延安属地委分设为西地、东地两个工委，分别领导3个县的工作。同时，边区后方机关还两度精简，由8784人精简为2846人，边区政府工作部门由553人精简为220人。[1]
中共中央撤离延安以后的一段时间内，边区一些地方由于部分干部思想准备不足，未能很好地动员与组织群众，忽视群众纪律，随便征用民畜，致使一些群众产生不满情绪；甚至一些地方只要求群众作出奉献，却不帮助他们解决实际困难，以致出现强迫命令作风，严重脱离群众。周恩来从晋绥返回陕北时，沿途了解情况，并写信给林伯渠、马明方等，就后方工作提出详细的改进意见。
针对存在的问题，中共中央西北局和陕甘宁边区政府采取各种有效措施施：（一）加强领导和宣传教育工作。后方工作委员会以中共中央西北局的名义发出《关于目前边区战争形势与党的任务的指示》《关于目前敌军工作的指示》《关于扩大西北人民解放军的决定》等重要文件，指导各地开展工作。陕甘宁边区政府坚持出版《边区群众报》，及时把中共中央的决策和全国解放战争大好形势告诉人民群众，鼓舞群众斗争，使群众树立必胜信心，积极支援和参加战争。（二）建立健全各级领导机构。要求各级干部始终和群众在一起工作和战斗，坚决执行上级指示，积极动员和组织人民群众完成各项任务。中共中央西北局和陕甘宁边区政府大力表彰那些忠于革命、斗志坚定和善于斗争的优秀干部，认真总结和推广他们创造的新经验和新办法。严肃处理脱离群众、退却逃跑的干部，选拔优秀分子接任他们的工作。切实整顿军政纪律，制定适应战时情况的各种规章制度。（三）加强动员与组织工作。中共中央西北局和陕甘宁边区政府要求各级干部重视对群众的宣传教育和具体领导工作，实行乡村联防，互通情报，揭露谣言，稳定人心；部队在转移时，在不泄露军事机密的前提下，应通知地方干部群众做好各种必要的准备；遇到敌人进犯，干部和民兵应尽力阻击，妥善安排和掩护群众安全转移；战勤动员，应安排支前人员家庭的生活生产问题，并在服勤期间加强教育和管理，关心他们的生活。经过边区党政军各级机关和广大干部的共同努力，中共中央直接指导西北野战军夺取初期的重大胜利，陕北后方的工作迅速由被动转为主动。1947年6月14日，毛泽东电告朱德、刘少奇：“总结边区三个月战争，第一个月地方工作有些混乱。第二个月起即已步入正轨，党政军民坚定地向敌人作斗争。”[2]
在中共中央和中共中央西北局的领导下，陕甘宁边区各级领导机关和干部都能坚持不脱离本地的原则，领导人民群众进行斗争，使党中央的指示和陕甘宁边区政府的政令在任何情况下在广大农村中畅行无阻，深入每家每户每个群众的心中。分区和县级领导机关，都始终在本分区本县境内坚守职责。区级和乡级干部，也基本上做到不离本区、本乡。只要敌人一离开，各级政府立即返回原驻地办公；敌来则再走，敌走则再回。他们人员精干，亦文亦武，机动灵活，紧密依靠群众，做到同甘苦、共患难，从而得到人民群众的拥护，共同完成了各项任务。
1946年6月30日，中共中央西北局发出《紧急动员，准备战争，保卫边区》。11月初召开的陕甘宁边区第三届政府委员会第二次会议，把动员一切力量，粉碎国民党军对边区进攻，列为当时最紧迫的战斗任务。陕甘宁边区政府主席林伯渠号召在全边区开展群众性的参军运动，动员广大青年随时源源不断地到军队里去，积极参加民兵自卫军训练，有效地配合正规军保卫边区，保卫家乡。11月11日，在中共中央召开的保卫陕甘宁边区、保卫延安的干部动员大会上，朱德号召全边区30万壮年男子和30万壮年妇女紧急动员起来，人人学会埋地雷，投手榴弹，实现全民皆兵，保卫边区。[3]在自卫战争的准备阶段，边区政府多次动员广大青年参军、复员人员归队、自卫军和民兵加强军事训练。
胡宗南部占领延安后，陕甘宁边区政府于1947年5月27日发出《参军动员令》，决定自6月至9月的4个月中，全边区动员2.6万人参军。[4]号召全边区的人民，无论男女老幼，都要鼓起参军拥军的热情，将边区最优秀、最坚强的青年、壮年动员到游击队中去，到地方兵团中去，为加速消灭胡宗南、收复延安及一切失地、解放大西北而奋斗！动员令发出后，边区从机关到学校，从工厂到农村，参军参战、支援战争的热潮迅速兴起。安塞县县长贺兴旺、志丹县县长赵玉文、三边专署政务秘书仇克嶷等干部，劳动英雄刘玉厚、杨步浩等都积极带头参军。1946年，陇东分区在很短时间内，报名参军的有1.4万多名，为主力部队输送兵员800多名，其余或编入地方部队，或补充给各县游击队。1947年，陇东分区扩兵5000人，除补充游击队和地方部队外，向主力兵团输送兵员3000人。[5]绥德县义合区7天内自愿参军者达百人，合水县边境区20天内就有250人报名入伍。延安吴家枣园乡群众5天内就捐赠边币270余万，乌阳区二乡政府给史家沟新入伍战士艾丕元家献窑洞1孔、土地60余亩。
边区民众积极参军，使解放军及时得到补充和扩大。到1948年4月延安光复前，全边区有1.9万名青壮年参加了主力部队和地方兵团，有1.6万地方兵团的战士转入主力部队，有1万多人参加了游击队，地方武装游击队扩大3倍以上。据1948年12月陕甘宁边区政府统计，“解放战争以来，边区参军人数：延属（分区）1.2407万人，绥德（分区）1.9121万人，陇东（分区）9579人，三边（分区）6041人，关中（分区）3557人，合计5.0705万人”。此外，还有1.4万多人参加地方干部队伍。[6]他们中许多人为保卫边区、解放大西北献出了宝贵生命。
1946年11月19日，陕甘宁边区政府发出了《关于坚壁清野的指示信》，指出：“必须切实领导群众进行坚壁清野工作，所有尚在场上的粮食，必须快打快藏。”“尤其在接近前线的地区，一定要雷厉风行的做好坚壁清野工作，把一切可资敌人利用的物资工具，特别是粮食，及早选择不易为敌人发现或到达的秘密地点（如山沟、崖窑、地窖等）分散埋藏起来”，可以采取敌后“解放区坚壁清野的良好经验，坚决不给侵犯者抢到一颗粮食，一点任何有用的东西。特别注意的是，在敌人进犯的地区，必须在敌人侵入之前将所有水井填塞，将所有的碾磨埋藏，将所有带不走或不及掩埋的东西（如锅、盆、碗、盏、水缸、菜瓮）全部加以毁坏，务使冒险侵入的敌人饥不得食，渴不能饮，无地立足，无处安身。这样会一定大大增加我们胜利的把握，缩短胜利到来的时间”。[7]指示信发布后，边区各地群众随即开始了布置和落实。
1947年3月8日，朱德在延安各界保卫陕甘宁边区、保卫延安的战斗动员大会上讲话：胡宗南部队要进攻延安了。我们有把握打垮胡宗南的进攻，我们一定能打胜仗。各个地方都要切实地做好坚壁清野工作，每家的粮食都要好好地埋藏起来。敌人来了找不到饭吃，找不到炭烧，困也困个半死，我们大军一到就更容易消灭他们。[8]撤出延安前夕，中共中央领导亲自组织和检查这些工作的落实。周恩来分别到枣园、杨家岭、清凉山布置并检查群众的疏散和各机关的坚壁清野。
由于边区人民把粮食、财物运走，或埋藏在地下、山洞、深沟，致使胡宗南部所到之处无不忍饥挨饿，病员、逃亡日益增加，并于每次“游行”扑空之后，不得不长途跋涉，返回蟠龙基地补给。同时，鉴于胡军在边区南部实行“三光”政策的残酷破坏，绥德分区军民的坚壁清野工作做得更加周密彻底。他们千方百计地把粮食运光、牲畜牵光、人口走光。留下干部、游击队就地坚持斗争，有效地对付胡军破坏，大大减少了损失。
1947年3月21日，中共中央西北局发出《广泛开展游击战争，坚持根据地斗争》的指示，并成立南线指挥部，由警备第一旅、第三旅（缺第八团）等组成关中分区游击兵团，配合野战军主力作战，积极开展游击活动。3月28日，彭德怀、习仲勋又致电中共三边地委和三边军分区，强调以警备第八团和新编第十一旅为主力，放手发动群众开展游击战争，对入侵之敌实行困扰，封锁城镇，寻机歼敌。4月11日，彭德怀、习仲勋电告中央军委：计划从野战军中抽调少量部队和一批干部，发展和加强延属分区的游击部队，迅速开展游击战。与此同时，陇东、绥德两个军分区也分别加强其骑兵团和警备团，打击、袭击和牵制进犯的国民党军。1947年2月，边区已有15万自卫军、1.5万名基干自卫军、5100名游击队员。其中游击队员增长3倍以上。
国民党军大举进攻陕甘宁边区后，3月23日，边区政府发布紧急动员令，号召“民兵游击队员们，拿起刀枪、毛子、手榴弹、地雷，广泛开展游击战，放哨盘查，捉拿敌探逃兵，消灭小股敌人，保护父母老人、婆姨、娃娃，保护粮食、牛羊、财产，用袭击、困扰、破路、牵制等办法配合主力作战，使敌人陷入游击战争的火海之中，寸步难行”[9]。
从3月下旬到8月，胡宗南部主力在陕北地区先后进行了九次“大扫荡”。敌人竭力破坏民主政权，捕杀革命干部和群众，强拉壮丁，奸淫妇女，破坏青苗，烧毁房屋，抢劫粮食和物资，捣毁群众的锅灶和生活用具，制造“无人区”。关中分区更是遭到胡宗南部的穿梭“清剿”，实行重兵“驻剿”和分兵“围剿”，妄图把边区地方部队、游击队和广大群众置于死地。为此，1947年6月15日，毛泽东致电林伯渠等并告彭德怀、习仲勋等：“敌之‘清剿’，主要在骚扰我区，捉走壮丁。据我们经验，只要我们采取积极态度，坚持反‘清剿’斗争，即使是十数人的游击队，经常保持与敌接触，也可使敌踌躇不敢冒进，或者据山筑工，不敢下沟捉人。这样，既可迟敌前进，便我掩护群众及机关转移，又可阻敌骚扰，减少群众及机关损失。”[10]6月18日，中共中央西北局发出《关于粉碎敌军“清剿”的指示》，对边区的反“清剿”斗争作出具体部署。边区人民在东起黄河，西至三边，北起长城，南至关中的广阔土地上，形成了人民战争的汪洋大海，处处袭击和杀伤入侵的国民党军。
位于边区南端的关中分区是受国民党军“扫荡”最早的地区，1947年2月又被全部占领。关中分区各游击队在地方党政领导干部的亲自率领下，不仅在内线的马栏市及其近郊频繁活动，袭击胡宗南部，而且多次配合地方兵团到外线出击，先后解放集坪、龙坊等地。并于5月5日一度解放咸榆公路上的重镇耀县，俘国民党行政专员以下1400余人，使刚遭蟠龙之败的胡宗南大伤脑筋，立即增兵驰援。毛泽东6月15日给各解放区的电报中称赞说：关中游击战争特别发展，除马栏市等少数据点有敌人驻守，其余已收复并攻占栒邑等，扩大10万人口的解放区。[11]
延属分区是胡宗南部控制的重点地区，也是游击队发展最快和最活跃的地区。胡军占领延安后，游击队少者三五人，多则数百人，经常活跃在延安东南西北各个角落，仅四五月间就歼灭分散活动的敌人2000人。活动在延安城周围的延西游击队，在队长康世昌、政委姚安吉的带领下，从1947年3月至1948年4月作战128次，累计歼敌731人，缴获各种武器590件，击毁汽车两辆，破坏电线20多公里长，拔掉据点两处，摧毁4个乡的保甲制度，掩护群众疏散粮食225.6石。由田启元率领的延塞游击队，进行过有名的苔灵山、延河湾等战斗，拔掉13个伪乡公所。这个游击队后来上升为正规部队。在蟠龙战役期间，延南游击队还配合野战部队南进支队，大力破袭咸榆公路，防止胡部守备部队北援，并于5月1日攻占延安南面门户金盆湾，消灭陕西自卫军第二总队5个中队大部敌人，俘其少将司令李侠等400余人。在不到一年的时间里，延属分区的游击队从20余人猛增至5648人，作战1893次，毙、伤、俘和争取起义的敌军达1.063万人，并缴获大炮4门、各种枪2280支，击毁敌机2架、汽车24辆。[12]
三边地区游击队克服重重困难，坚持斗争，并不断发展，至四五月人数增加3倍以上。长城地区的农民骑兵游击队5月20日袭击敌军100余人。靖边游击队在中共县委书记、县长的参加下，5月5日在张家坪英勇抗击10倍与自己的敌军“围剿”，使群众的生命、财产免受损失。
据不完全统计，从1947年3月到12月，边区地方武装、游击队和民兵共作战3064次，累计歼敌1.4万。[13]
在西北战场，能否保证前线官兵的粮食供应，成为能否取得战争胜利的关键。当时西北野战军共有兵力6万人，中共中央、陕甘宁边区各机关、部队、学校及游击队约2万人。8万余人每月需要粮食1.6万多石。而且随着解放战争的胜利发展，政府、干部和军队的数量成倍的增加，对粮食的需求越来越大。而陕甘宁、晋绥两个边区人口仅400余万，且土地贫瘠，粮食产量低，加之连年缺雨，旱灾严重，粮食只收到丰年的四五成。国民党军入侵陕北后，“胡祸”横行，大片土地荒芜绝收，物资极为短缺。加之1947年敌人破坏和自然灾害，边区粮食产量不到1946年的一半，人均粮食不到180斤，灾民达25万之多。
为了支援人民革命战争，边区广大群众咬紧牙关，节衣缩食，以三分之一以上的粮食供应部队，他们自己却吃糠，挖野菜，饿肚子。1947年秋，绥德、米脂等地的群众，把刚刚收割的谷子、高粱，不分昼夜烘干碾好，自己舍不得吃，送到前线。边区妇女积极为前线战士做鞋，仅1947年就做军鞋58万多双。习仲勋在回忆这段历史时曾深情地说：广大群众宁肯吃糠咽菜，也要把仅有的一点粮食送给自己的军队。1947年10月间，我在绥德、米脂、清涧一带，亲眼看到许多乡亲把还未完全成熟的高粱、豇豆采收回来，连夜炒干交给部队。清涧县东区直川山，有个闹红时期的妇女模范刘大娘，听说毛主席也和大家一起吃黑豆、榆树叶干面，难受得热泪直流，把坚壁在后山的五升麦种、三升豇豆种取回来，连夜磨成面，擀成杂面条，托人送给毛主席。[14]据统计，陕甘宁边区1946年交公粮18.8万石，1947年交公粮24.6万石，1948年交公粮29万石，达到了边区历史上的最高水平。[15]彭德怀在《陕北九个月作战的基本总结》中怀着无限感激的深情说：“九个月来，我们是怎样打胜敌人呢？这是由于人民的积极拥护，指战员的英勇，前后方同志的努力，中央正确领导的结果。”[16]
《陕甘宁边区自卫战争勤务动员暂行办法》规定：“边区人民，不论全劳动力或半劳动力，凡能担任战勤的男子，均有担架、运输、带路、修道路、工事、打扫战场等义务；能劳动的妇女，均有缝补、拆洗、炒干粮等义务。”“凡能驮70斤以上之牲畜及运输工具，均有服役战时运输之义务。”[17]边区人民竭力完成了这些义务。
在人口稀少、交通不便的条件下，为了支援部队作战，保证部队需要的各种物资，边区人民承担了超常的负担，出动大批担架队，随军抢救伤员，运送物资。在青化砭、羊马河、蟠龙三次战役中，经常随军支前的民工就有21885人，担架4601副，共用工45万多个，保障了部队的作战需要。1947年8月，西北野战军攻打榆林时，仅给前线部队运粮一项就使用人工畜力43.6万个。很多民工不顾个人安危，冒着敌人炮火到前线抢救伤员，有的为支援解放军献出宝贵的生命。
为了克服“胡祸”与天灾造成的严重困难，中共中央西北局和陕甘宁边区政府从河东太岳解放区借粮10万石。1948年1月5日，中共中央西北局讨论通过《陕甘宁边区组织运粮救灾工作大纲》，对涉及两个边区、完全靠人背畜转的“转粮”工程作了周密具体的部署。在西北救灾委员会下设运粮救灾指挥部，贺龙任总指挥，习仲勋任政治委员。运粮总站设在山西隰县，沿途设70个分站，具体组织转运和办理交接转运粮的手续，并帮助安排长途转运人员的食宿。在河东，基本上是农民逐村、逐站义务“接力”转运。吕梁解放区动员妇女赶制运粮口袋10万条，组织民工10万人，在2月中旬至3月中旬一个月内，把6万石粮食运到黄河岸边。在河西岸，则是采取运粮和救灾相结合的办法，由灾民转运救灾粮，既解决了运力的困难，又使一批灾民就食于运粮途中，群众满意。
据1948年12月3日陕甘宁边区《战勤问题调查报》记载：1947年3月至1948年8月，参加担架队的民夫26.48万多人次，参加粮食、弹药、被服、柴炭等运输的民夫208.12万多人次，参加磨面、炒干粮、做军鞋的妇女92.5万多人次，参加修、破工事的民夫7.96万多人次，参加带路和押送战俘的民夫3.21万多人次，合计为338.3万多人次。参加战勤服役的牲畜258.18万多头次。以服役日共计，约1182.27万多个人工，711.01万多畜工。老区原有男劳动力共33.963万人，除去参军参政和被胡、马掳去和杀害者，再除去被胡、马军侵占不能动员服勤的镇原、庆阳、合水、曲子、安边、定边、盐池、新宁、新正、彬县、栒邑等48个行政区的男劳动力6.7926万人，则能动员参加战勤服役的男劳动力只有22.7311万人，每人平均服役75.6天。老区能动员参加战勤的驴11.993万头，平均每头服役86天。1948年8月以后的战勤任务尚未计算在内。边区人民的战勤负担虽然这样繁重，但是他们毫无怨言，硬是咬紧牙关完成了任务。[18]
[1]中共陕西省委党史研究室编：《中国共产党陕西历史》第1卷，陕西出版集团、陕西人民出版社2009年版，第445页。
[2]《毛泽东书信选集》，人民出版社1983年版，第281页。
[3]中共中央文献研究室编：《朱德年谱》，人民出版社1986年版，第291页。
[4]陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第11辑，档案出版社1991年版，第163页。
[5]《陇东革命根据地》编委会编著：《陇东革命根据地》，中共党史出版社2011年版，第383页。
[6]房成祥、黄兆安：《陕甘宁边区革命史》，陕西师范大学出版社1991年版，第542页。
[7]陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第11辑，档案出版社1991年版，第26页。
[8]中共中央文献研究室编：《朱德年谱》，人民出版社1986年版，第293页。
[9]陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第11辑，档案出版社1991年版，第136页。
[10]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1893—1949）》（修订本）下卷，中央文献出版社2013年版，第196—197页。
[11]李新、陈铁建：《中国新民主主义革命通史》第11卷，上海人民出版社2001年版，第446页。
[12]李新、陈铁健：《中国新民主革命通史》第11卷，上海人民出版社2001年版，第444—445页。
[13]朱凯、郭林、吴璋主编：《陕甘宁边区史（解放战争时期）》，西安地图出版社1993年版，第140页。
[14]《习仲勋传》编委会：《习仲勋传》上卷，中央文献出版社2013年版，第561—562页。
[15]房成祥、黄兆安：《陕甘宁边区革命史》，陕西师范大学出版社1991年版，第543页。
[16]王焰：《彭德怀年谱》，人民出版社1998年版，第366页。
[17]房成祥、黄兆安：《陕甘宁边区革命史》，陕西师范大学出版社1991年版，第542页。
[18]房成祥、黄兆安：《陕甘宁边区革命史》，陕西师范大学出版社1991年版，第543页。