随着中国革命进入新的高潮，中国共产党召开全国土地会议，颁布《全国土地法大纲》；中共中央召开十二月会议，制定了夺取全国胜利纲领与各项政策。这些重大举措，推动了解放区土地改革运动和解放战争的胜利发展。在中共中央的领导下，在陕甘宁边区人民的大力支持下，西北战场战局发生了根本改变。解放战争的主要战场逐步从解放区推向国民党统治区，中国革命的胜利指日可待。为了全力组织人民解放军同国民党军进行最后的决战，筹划建立新国家大计，中共中央决定离开工作和战斗了13年的陕北，迁往华北，移驻西柏坡，迎接新中国的诞生。
中共中央《关于土地问题的指示》（即“五四指示”）发布后，除转入战略进攻后开辟的新区外，在老区（抗战胜利前解放的地区）、半老区（抗战胜利时的收复区和战略进攻前解放的地区）已基本解决农民的土地问题。但是，还有三分之一的解放区没有进行土地制度改革；已经进行土地改革的地方，有的也不够彻底。
1947年1月10日，为了总结前一段土地改革工作的经验，推动解放区土地改革运动进一步发展，刘少奇向邓小平、薄一波、邓子恢等解放区领导人发出电报，征询他们对彻底解决土地问题的意见。“（一）是否由各解放区政府各自颁布法令，发行土地公债，征购一切地主多余的土地，无代价分给农民，以便采用一般合法方式最后取消地主这一个阶级？”“（二）在分配土地问题上，党内和党外都有一部分人企图窃取土地改革的果实，分占更多的土地，这就是一种富农路线的分配方法，而与贫农平均分配原则相对抗。在这些分配不公，引起农民不满的地区，是否应提出重新分配的口号，或只实行个别填平补齐即够？”“（三）解决土地后转入生产，有何困难及如何解决此项困难？”[1]当天，中共中央致电各中央局、各区党委，告知决定“在今年五月四日召集土地会议，讨论和解决土地改革中的各种问题”[2]。
这时，如何彻底解决土地问题，中共中央进行了多方面的探索。刘少奇在致邓小平等解放区领导人的电报中，提出可否“发行土地公债，征购一切地主多余的土地，无代价分给农民”的设想。当时，陕甘宁边区曾在一些地区试办土地公债，刘少奇对此进行了总结。刘少奇在2月8日为中共中央起草的《关于陕甘宁边区若干地方试办土地公债经验的通报》中指出：“土地公债的办法可使我们的土地改革增加一般的合法地位，减少中间派资产阶级的反对。”[3]这表明中共中央曾认真考虑采取对社会震动较小的办法，而不是采取无偿没收的办法，来完成土地改革。但是，全国各地紧张的战争局势，要求必须在较短时间内果断有力地解决土地问题，使这一比较温和的办法丧失了实现的可能。
国民党军发动对陕北重点进攻后，中共中央撤离延安，原定5月在延安召开的全国土地会议不得不延期召开。3月29日，由刘少奇、朱德、董必武等组成的中央工委赴晋察冀解放区，进行中央委托的工作。4月4日到达山西兴县晋绥军区司令部，和贺龙、李井泉谈话中了解晋西北各方面的情况特别是土地改革方面的情况。从晋西北向晋察冀解放区行进中，刘少奇、朱德等一路调查华北解放区的情况，发现解放区很多地方还没有全面开展土地改革，很多老百姓土地分配不均匀，或者甚至没有分到土地。尤其看到晋西北解放区人民生活的贫困状态，深感不安，认为不改变这种状态，会引起群众对共产党的不信任，难以支持长期战争。他写信告诉晋绥解放区的领导，阐述了对晋绥地区人民的贫困和土地改革的看法，告诫大家应该提高警觉，关心群众生活，发展生产，进行土地改革。他指出：“只有充分发扬群众的民主，才能清除我们党内及政府内一切贪污腐化及官僚主义的现象，才能肃清社会上数千年来的封建残余。”[4]4月24日，刘少奇、朱德向中央系统汇报在晋绥地区了解的情况，并提出改进的意见，受到中共中央和毛泽东的重视，并把他们的信件转发给晋绥分局，要求他们坚决执行。
中共中央工委到达晋察冀解放区后，原定在延安召开的全国土地会议改在河北平山县西柏坡召开。5月31日，刘少奇、朱德联名向各中央局发出通知：“全国土地工作会议急需召开，兹决定7月7日在晋察冀之平山县开会，望各地赴会代表于7月7日以前赶到平山报到。”[5]7月12日，中央工作委员会正式成立。全国土地会议在中央工作委员会直接领导下召开。
1947年7月17日至9月13日，全国土地会议在平山县西柏坡召开。出席会议的有中共中央工委的主要领导刘少奇、朱德、董必武、彭真等和全国各解放区的主要领导人，以及华北地区大多数地委、晋察冀野战军各旅的代表共107多人。会议过程大体分为两个阶段：
第一阶段，从7月17日至8月下旬。刘少奇在开幕式上讲了这次会议的目的和任务，“召集这个会议的目的是总结经验，交流经验，以便给以后的运动——群众运动、土地改革运动等等运动以新的指导”。他还说：“五四指示到现在一年多了，许多地方的农民要求一部分得到了满足，还有些地方不彻底，有些地方的农民并没有起来要求，经过我们发动才有了这个运动。这个运动一年多是轰轰烈烈的，有了很多经验。”“根据群众运动的实践经验来校正我们的五四指示是否正确，并且制定一个新的指示交给人民，这个时机现在已经成熟了。”[6]朱德、董必武也在开幕式上讲了话。会议听取各地关于土改情况的汇报，研究讨论各地提出的问题和解决的办法。在土地会议召开期间，中共中央指示：“在实行土地改革过程中如何改造党政及群众组织与工作甚为重要，望会议中加以讨论。”[7]这样，在土地改革中怎样解决党内不纯的问题逐渐成为会议关注点。通过一段时间的工作，刘少奇进一步了解各解放区的土改情况，特别注意研究各地农民最迫切的要求是什么，认为当时实现农民这些要求的主要障碍是党组织和干部中存在的严重问题。8月4日，在向中共中央的报告中，刘少奇主张：“全党确定经过贫农组及农会发扬民主，以完成土改并改造党政民各组织及干部的方针。一切党的组织和干部，必须完全忠实和正确实行此方针，并很好完成任务。如有党的组织和干部不能有效执行此方针者，即由上级组织派遣工作团直接执行此方针。”[8]8月13日，中共中央批示：“完全同意你的意见，将四日报告所述方针提到全国土地会议上去讨论。我们认为你所提的原则是正确的。”[9]按照中共中央的指示精神，刘少奇在8月20日、21日，连续两天在会议上作了长篇报告，指出全国土地会议的中心是要彻底进行土地改革，要实行土地改革，就一定要建立一个能够彻底实行土地改革的组织，党要建立能够彻底实行土地改革的党。
第二阶段，从8月底到9月13日，主要讨论土地改革政策，制定《中国土地法大纲》。7月下旬，中共中央在陕北靖边县小河村召开扩大会议。毛泽东在会议上提出：“土地政策今天可以而且需要比《五四指示》更进一步，因为农民群众的要求更进了一步。平分是原则，但按照情况可以有某些伸缩。”[10]9月1日，新华社发表了《学习晋绥日报的自我批评》的社论，传达了这个精神。9月5日，刘少奇致电中共中央，报告了会议的议程，并用一系列数字分析后认为彻底平分土地利多害少，请示中央彻底平分土地的原则问题，决定普遍实行彻底平分，由全国土地会议通过一个公开的土地法大纲。9月6日。中共中央复电中共中央工作委员会，指出：“平分土地利益极多，办法简单，群众拥护，外界亦很难找出理由反对此种公平办法。中农大多数获得利益，少数分出部分土地，但同时得了其他利益（政治及一般经济利益）可以补偿。因此土地会议应该采取彻底平分土地的方针，将农村中全部土地、山林、水利，平地以乡为单位，山地以村为单位，除少数重要反动分子本身外，不分男女老少，在数量上（抽多补少）、质量上（抽肥补瘦）平均分配。”[11]中共中央确定平分土地原则后，刘少奇亲自参与赶写《中国土地法大纲》。9月11日草稿交大会讨论，听取代表的意见。9月13日，会议正式通过《中国土地法大纲（草案）》。经中共中央批准后，《中国土地法大纲》于10月10日颁布实施。
《中国土地法大纲》规定：“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”；“废除一切地主的土地所有权”；“废除一切祠堂、庙宇、寺院、学校、机关及团体的土地所有权”；“废除一切乡村中在土地制度改革以前的债务”。《中国土地法大纲》规定了彻底平分土地的基本原则，即：“乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地，并归各人所有。”《中国土地法大纲》还规定：“乡村农民大会及其选出的委员会，乡村无地少地的农民所组成的贫农团大会及其选出的委员会，区、县、省等级农民代表大会及其选出的委员会为改革土地制度的合法执行机关”[12]。
历时近两个月的全国土地会议和会议通过的《中国土地法大纲》，为在全国消灭封建土地制度提供了一个蓝本，指引亿万农民摆脱了封建土地制度的压迫，为全国解放战争的胜利提供了广泛的群众基础和物质力量。
《中国土地法大纲》颁布后，各解放区党的组织和民主政府先后召开干部会议，传达土地会议精神，讨论如何贯彻《中国土地法大纲》，并结合本地区的具体情况，制定出实施土地法大纲的具体步骤和政策。
在陕甘宁边区 1947年11月，中共中央西北局在绥德义合镇召开陕甘宁边区高级干部会议，传达和讨论全国土地会议精神，研究如何完成土地改革问题。中共中央西北局书记习仲勋在会议上总结了西北局在过去解决土地问题中存在的问题，提出要充分发扬民主，对过去的工作进行评价和自我批评，以达到搞通思想和整顿组织的目的。会议结束后，陕甘宁边区党政领导机关联合发出坚决实行土地法大纲的布告：（一）“要依土地法大纲的方针，不论老区新区，一齐动手，彻底平分一切土地，坚决干净消灭地主阶级和一切封建势力。如有敢于进行任何公开的隐蔽的反抗、破坏以至反革命活动，即应受到人民法庭的审判及处分。”（二）“乡村贫农团、乡村农民大会及其选出来的委员会、各县农会临时委员会或农民代表大会，为组织领导进行土地改革的合法执行机关，不受现时县区乡村政府的任何限制。各乡政府和全体干部都要接受全体农民的审查、批评、鉴定，以至罢免改造。”（三）“过去土改中的斗争果实，在很多地方都轮不到贫雇农手里，而干部和自私自利分子占了便宜。这些贪污与窃取的斗争果实，要一律退出来交给贫农团或农会”。[13]从1947年12月至1948年4月，边区各地将地主、富农所占的较多较好的土地抽出来，补给地少和土地质量较差的农民。同时，没收了漏划地主的土地，以及以多报少的黑地、公地和庙地分配给无地的农民。492个乡将近60万人口的地区，调剂了土地90万亩，将封建地主阶级的土地所有制改变为农民个体所有制。
在晋冀鲁豫解放区 10月2日至12月26日，中共晋冀鲁豫中央局召开全区土地会议。晋冀鲁豫军区副政治委员薄一波传达了全国工作会议精神，会议经过讨论，揭发了晋冀鲁豫解放区土地改革中各种错误思想，找出了土地改革不彻底的原因，会议开展了查阶级、查思想运动，开展思想斗争。在此基础上，制定了结合本区实际的《实施中国土地法大纲补充办法》（草案），建议边区政府采纳为法令。12月28日，晋冀鲁豫边区政府在公布全部接受《中国土地法大纲》作为边区土地法的同时，还颁布了《实施中国土地法大纲补充办法》（草案），并颁发布告：“本府所属各级政府，以前发布的一切法令规章，凡与《中国土地法大纲》和本府补充办法抵触者，一律废止。”“不论任何个人，团体或机关，凡违反、破坏、反抗《中国土地法大纲》和本府补充条例，而作阻挠农民运动、破坏土地改革、侵犯人民民主权利的活动，或在执行《中国土地法大纲》中，利用职权营私舞弊、阳奉阴违、包庇地主、富农，反对雇农、贫农、乡村工人，以及贱买、侵占、窃取斗争果实者，一律交人民法庭依法严惩，用暴力实行反抗及破坏者，决严予镇压消灭之”。[14]1948年1月10日，中共晋冀鲁豫中央局发表了《告全体党员书》，号召全区党员坚决执行《中国土地法大纲》，遇事与农民商量，好好的与农民研究彻底平分土地的办法，领导农民实现土地法大纲，达到农民彻底翻身。
在晋察冀解放区 1947年10月3日至11月9日，中共晋察冀中央局召开扩大会议和边区土地会议扩大会。晋察冀军区司令员兼政治委员聂荣臻、中共中央工委成员彭真先后在会上作报告。会议总结了一年多土地改革的情况，揭发并批评了党内地主富农思想和主观主义、官僚主义、命令主义等错误倾向，确定了在边区贯彻土地法大纲的计划和具体政策。11月10日，边区农会召开临时代表会议，发表了《告农民书》，号召边区农民团结起来，“打倒地主阶级，彻底平分土地，自己解放自己，自己做主人”[15]。26日，边区行政委员会发布公告，接受《中国土地法大纲》为边区土地法，并立即实施。27日，中共晋察冀中央局、晋察冀边区行政委员会和晋察冀军区联合发布布告，规定对违反土地法者给予严厉制裁，保障边区农民彻底翻身。
在华中解放区 1947年11月10日，中共华中工委发出《关于执行彻底平分土地的指示》，表示坚决拥护和执行土地法大纲，并强调要结合各地的具体情况，把握以下几个问题：（一）切实满足贫雇农要求和团结农村中的大多数，但必须以满足贫雇农依靠贫雇农为主要着眼点。（二）以乡或者村为单位，不分男女老幼平均分配，采取在数量上抽多补少，在质量上抽肥补瘦。（三）在土改比较彻底的地区，如贫雇农不要求重分，应以不变为原则，个别的可作适当的调整；在小农经济发达，中农多的地区，可在照顾贫雇农需要和团结中农两大原则下，按照中间不动两头平或者彻底平分的方针灵活进行。1948年2月至4月，华中工委召开土地会议，认真总结近两年的土改工作的基本经验，纠正了侵犯中农利益的错误倾向。到1948年秋冬，华中的老解放区约有3100多个乡、1000万人口先后消灭了封建土地所有制。
在东北解放区 1947年11月3日，中共中央东北局在哈尔滨召开北满省委书记联席会议，研究如何贯彻《中国土地法大纲》问题。会后，中共中央东北局于12月1日发布《告农民书》，提出农村一切财富是农民创造的，一切土地是农民开垦的，农民分得土地及果实是理所应当的，是土地还家。号召农民一齐动手，来一个彻底消灭封建，彻底平分土地。东北行政委员会于11月25日召开常务会议，讨论土地法大纲在东北解放区实行问题。会议认为，一年来，东北解放区土改著有成绩，基本上摧毁了封建统治，改变了农村面貌。但是在1946年颁布的施政纲领中关于土地政策尚不彻底，致使封建、半封建的剥削制度尚未彻底摧毁。为彻底解决土地问题，会议决定以《中国土地法大纲》为解决土地改革的法令。同时，东北行政委员会还制定了实行中国土地法大纲的补充办法，与《中国土地法大纲》一并实行。1948年2月，中共中央发出《关于东北土改打击面问题给东北局的指示》，指出了东北土改存在打击面过宽的严重危险，必须立即加以纠正。同月，东北局发出《关于领导土地改革应掌握划分阶级等三个问题的指示》，要求各地重新划分阶级，缩小打击面，迅速纠正错误。
随着解放区土改运动的高潮兴起，许多地方发生了扩大打击面的“左”的偏向。主要表现为：有的因划分阶级成分没有统一的标准和明确的政策界限，把部分劳动阶级（主要是中农）错误定为地主或者富农；有的地区出现一种“贫雇农打江山坐江山”的错误口号，把贫雇农在土改中应有的带头作用和骨干作用歪曲成贫雇农包办一切，抛弃和排斥中农、富农；有的地区在平分土地过程中，侵犯工商业的现象相当严重，特别是没收地主、富农兼营的工商业；有的地区对地主、富农不加区别，对大中小地主不加区分，对地主中的恶霸和非恶霸不加区分，甚至对抗日时期与共产党合作过的开明绅士，用同样的方式进行斗争，不给生活出路，甚至一度发生了“扫地出门”和乱打乱杀的现象。这些偏向，严重妨碍了土地改革运动的健康发展，影响了农业生产的正常进行和社会秩序的稳定。
这些“左”的偏向发生，有党的政策不完善的原因，也有更深刻的社会历史原因。在异常艰苦的战争环境里，一旦土改运动把农民发动起来，在小农经济基础上形成的农民的平均主义思想与要求很容易形成一股浪潮，冲击党的土改政策。而许多干部缺乏进行大规模土改的经验，又经受了整党中反右倾的批判，不敢坚持党的正确政策的领导，放任或者附和农民自发的平均主义要求，因而造成“左”的偏向。[16]
土地改革运动中“左”的偏向的发生，引起中共中央和毛泽东的极大关注。毛泽东及时指出：土地改革是黄河主流，是一个伟大的潮流，一直到大海是成功的。但仅讲到这里还不够，主流向东流时，卷起三个浪花，即侵犯中农利益，破坏工商业，把党外人士一脚踢开。不把这三个浪花反掉，它会成为逆流。[17]为此，中共中央立即进行调查研究，采取措施加以纠正。从1947年十二月会议开始，中共中央通过领导人讲话和发布文件，对土地改革的政策和策略作了许多更加完善的规定和说明。1947年12月，中共中央重新发布党在土地革命战争时期的两个文件：《怎样划分阶级》和《关于土地斗争中的一些问题的决定》。1948年1月，任弼时在西北野战军前委扩大会议上作了《土地改革中的几个问题》的讲话，中共中央随即发表了这个讲话。在听取中共中央西北局书记习仲勋写的《关于土改中一些问题的报告》、中共中央中原局书记邓小平写的《关于新区工作问题的报告》后，毛泽东立即将这两个报告转发各地，并于2月3日致电刘少奇应坚持《在不同地区实施土地法的不同策略》，指示土地法的实施，应当分三种地区，采取不同的策略。2月22日，周恩来为中共中央起草了《老区半老区的土地改革与整党工作》的指示等。1948年二三月，《人民日报》先后介绍了晋察冀平山县、陕甘宁绥德县黄家川、山西崞县的土地改革经验。由于中共中央制定了一系列具体政策，因而有效克服了各地土地改革运动中发生的“左”的错误，到1948年春，“左”的偏向基本得到纠正。
人民解放军发动战略进攻后，新解放区的面积急剧扩大。但是，由于新解放区环境和群众觉悟与老解放区不同，《中国土地法大纲》又没有分别新区和老区的不同情况，提出适应不同情况的具体政策以及实行土地改革的具体步骤和办法，一些新解放区出现了对土地改革操之过急的现象，结果事与愿违，使工作受到损失。因此，在新解放区如何进行土地改革成为一个亟待解决的问题。中共中央在总结老区、半老区土地改革经验的基础上，根据新解放区的具体情况，对新解放区土地改革的方针政策，作出了具体的规定。
1948年2月3日，毛泽东致电刘少奇，指出土地法的实施应当分三种地区，采取不同策略：“（一）在日本投降以前的老解放区，土地大体已经分配，只须作些调整，中心工作是按照平山经验，用党内外结合的方法整理党的队伍，解决党同群众间的矛盾。（二）日本投降至一九四七年八月大反攻前解放的地区，土地问题已初步解决。这种地区完全适用土地法，普遍地彻底地分配土地。必须组织贫农团，确定贫农团在农会和政权中的领导地位。（三）一九四七年八月大反攻后新解放的地区，实行土地法应当分为两个阶段。第一阶段，中立富农，专门打击地主，先分大地主的浮财，分大中地主的土地，照顾小地主，然后进到分配地主阶级土地。第二阶段，将富农出租和多余的土地及其一部分财产予以分配。新区土改第一阶段，大约须有两年时间；第二阶段，须有一年时间。太急了，必办不好。老区和半老区的土地改革和整党，也须有三年时间（从今年一月算起），太急了，也办不好。”[18]
2月15日，中共中央在《新解放区土地改革要点》中指出：“新区进行土地改革‘不要性急，应依环境、群众觉悟程度和领导干部强弱决定土地改革进行的速度。不要企图在几个月内完成土地改革，而应准备在两三年内完成全区的土地改革’。新区土地改革应分为两个阶段，准备在两三年内完成。总的打击面，一般不能超过户数百分之八，人口百分之十。分别巩固区和游击区。在巩固区逐步进行土地改革。在游击区只作宣传工作和荫蔽的组织工作，分发若干浮财，不要公开成立群众团体，不要进行土地改革，以防敌人摧残群众。反动分子必须镇压，但是必须严禁乱杀，杀人愈少愈好。严格注意保护工商业。”[19]
2月17日，毛泽东转发邓小平《关于新区土地改革问题的报告》，并在批语中写道：“（一）小平所述大别山经验极可宝贵，望各地各军采纳应用。（二）分阶段分地区极为必要。在第一阶段将打击面缩小至只打击大中地主及国民党反动分子时，并不是说富农、小地主中的保甲长、恶霸、反动分子为农民所要求打击者也不要打击，我们只要注意对富农、小地主的多数暂时不去惊动就无危险了。（三）确定先组织贫农团，树立贫雇农威信，几个月后再组织农民协会，团结全体农民，并严防地富及坏人混入。”[20]
4月1日，毛泽东《在晋绥干部会议上的讲话》中，对新区土地改革如何分地区、分阶段进行作了更加明确的阐述，指出：“在新区，还必须分地区，分阶段。分地区，是说应当集中力量在那些可以巩固地占领的区域进行适当的合乎当地群众要求的土地改革工作；而在那些暂时尚难巩固地占领的区域，则不要忙于进行土地改革，而只做一些可以做的按照当前情况有利于群众的工作，以待情况的变化。分阶段，是说在人民解放军刚才占领的区域，应当提出和实行中立富农和中立中小地主的策略，将打击面缩小到只消灭国民党的反动武装和打击豪绅恶霸分子。应当集中一切力量去完成这个任务，作为新区工作的第一个阶段。然后，依据群众的觉悟程度和组织程度被提高了的情况，逐步地发展到消灭全部封建制度的阶段。在新区，分浮财和分土地，均必须在环境比较安定和绝大多数群众充分发动之后，否则就是冒险的，靠不住的，有害无益的。在新区，必须充分地利用抗日时期的经验。”[21]
5月24日，毛泽东就新解放区农村工作的策略问题致电邓小平，指示新解放区在解放后的相当时期内，只实行减租减息和酌量调剂种子口粮的社会政策和合理负担的财政政策，而不立即实行分浮财、分土地的社会改革政策，把主要打击对象限于政治上坚决反对我党我军的重要反革命分子，以利集中一切力量消灭国民党反动派。电报强调指出：“这一个减租减息阶段是任何新解放地区所不能缺少的，缺少了这个阶段，我们就要犯错误。”[22]
5月25日，中共中央发出《一九四八年的土地改革工作和整党工作》的指示，指出，新解放区土地改革必须具备的三个条件：“第一，当地一切敌人武装力量已经全部消灭，环境已经安定，而非动荡不定的游击区域。第二，当地基本群众（雇农、贫农、中农）的绝对大多数已经有了分配土地的要求，而不只是少数人有此要求。第三，党的工作干部在数量上和质量上，确能掌握当地的土地改革工作，而非听任群众的自发活动。如果某一地区，在上述三个条件中，有任何一个条件不具备，即不应当将该地区列入一九四八年进行土地改革的范围。”[23]根据中共中央上述的一系列指示，各解放区从本地区的具体情况出发，制定了符合本地区的具体政策。
在中原解放区 到1948年夏，人民解放军控制的区域约2000万人口，游击区约1000万人口。在控制区和游击区的3000万人口中，基本实行分田的约400万人口，其余大部分地区只分了浮财。鉴于前一阶段由于对新区的情况和特点认识不足，犯了急性病，结果脱离了群众，在对敌斗争与根据地建设等方面，造成了许多困难。1948年6月6日，中共中央中原局根据中共中央的指示精神，发出《关于执行中共中央土改和整党工作指示的指示》，中原解放区各地随即停止了土地改革，开展了减租减息运动。9月9日，中共中央中原局发出《关于发动群众贯彻减租减息政策的指示》，对实行减租减息纲领有关政策和策略作了说明。10月8日，中共中央中原局下发经中共中央审阅并修改过的《减租减息纲领》，对减租减息的若干政策作出了明确的规定，也为其后的土地制度改革创造了条件。
在华北解放区 1948年夏，已有3000万人口的区域消灭了封建剥削，除边沿地区外，还有400万人口的地区需要继续完成土地调剂。对于新解放区、接敌区及游击区，中共中央华北局决定要经过一个阶段的军事斗争，当敌人和土匪被彻底肃清，并在实行减租减息后进行平分土地。为了使新区土地改革顺利进行，中共中央华北局规定：没收地主阶级土地及其财产，征收旧式富农多余的土地及财产，分配给无地和少地农民；实行“中间不动两头平”的平分政策，废除以人口除土地的绝对平分办法；正确划分阶级，划清敌我界限，团结农村广大群众，孤立乡村封建势力；组织以贫农为骨干的农民代表会议及农会，为土改的执行机关；对于地主、富农加以区别，严禁乱打、乱扣、乱杀。
在华东解放区 到1948年夏，山东解放区约有2000万人口的老区、半老区，61万人口的新恢复区，100万人口的新解放区及200万人口的游击区和接敌区。老区、半老区基本实现了平分土地。新解放区由于缺少干部，难以开展大规模的土地改革运动。因此，中共中央华东局于1948年7月12日决定，对老区、半老区、新收复区，不再发动大规模的土地改革，对于新解放区实行减租减息，对于接敌区和游击区，一律不进行土改，应视情况进行双减或仅作反对国民党捐税、征粮、抽丁的斗争。
在陕甘宁边区 由于新解放区（主要是黄龙、西府地区）群众组织尚很薄弱和有的干部能力欠缺等原因，有的地方在土地改革中发生包办代替和“左”的偏向。中共中央西北局于1948年7月中旬召开干部会议，对新区的工作方针和政策提出如下意见：新区工作的中心任务，是集中力量加强领导战争并发动群众进行合理负担与减租减息等社会改革；在新区执行政策，必须十分细心，十分谨慎，一切均从调查研究着手，按实际情况办事，反对盲目的搬用成规。
在东北解放区 新解放区约占全区的10%，边沿区不到全区的5%，仅长春、沈阳、锦州等城市及北宁路两侧狭小地区。南满、辽吉、吉林等地新区，在冬季攻势时，曾由北满基本区抽调大批干部，组织新区工作队，以轰开一片的办法，进行过短时期的平分土地工作。但分得粗糙，打击面很宽，组织和干部不纯，分地有不公、假分现象。鉴于上述的情况，中共中央东北局在1948年3月决定，新区暂时停止土地改革，全部转入生产。11月东北全境解放时，东北新解放区有人口700万左右，土地3000余万亩。这时新区广大群众，由于受老区土地改革的影响，特别是在人民解放战争的影响下，纷纷要求进行土地改革，以求彻底翻身。11月9日，东北局发出《关于新区土改的指示》，东北新解放区全面开展了土地改革运动。
在中国共产党的土地改革政策指导下，到1949年上半年，东北解放区完成了土地改革，华北、西北以及华东的山东、苏北的老区、半老区，除了一些零散地区外，基本上完成了土地改革，消灭了地主阶级和封建剥削制度。在拥有2.7亿人口，面积约230万平方公里的解放区内，约有1.6亿人口（其中农业人口约1.25亿）的地区完成了土地改革，大约有1亿农民分得3.75亿亩土地。[24]
习仲勋参加完小河村会议后，即根据中共中央决定离开前线，回中共中央西北局主持工作。此后，他以极大的精力投入到陕甘宁边区土地改革的工作中，制定了适合边区实际的土改方针政策，及时纠正了个别地区存在的极左偏向，使边区土地改革运动得以健康开展。
1947年11月1日，中共中央西北局为贯彻和落实《中国土地法大纲》，在绥德县义合镇召开陕甘宁边区干部会议，习仲勋主持会议并作总结报告。他说，义合会议是在边区战争进行了8个月，许多重大方针问题需要解决，以便动员全边区力量争取战争胜利的情况下召开的。由于8个月战争中暴露了边区党和政府、军队组织上、工作上许多严重问题，必须加以揭发、批判和纠正；全国土地会议制定了土地法大纲并已颁布，边区需要依据这个土地法大纲，彻底完成土地改革和进行整党工作。他还说：此次会议收获主要是：决定彻底完成土地改革工作和进行整党工作；初步整顿了党的领导队伍，使得干部阶级观点提高了，对敌斗争意志增强了；官僚主义、自由主义打掉了许多；对党的政策、对党的统一领导，进一步重视了，使各项工作回到党的正确路线上，并随时改正各种错误，循正确道路前进。但是，义合会议在贯彻全国土地会议精神的同时，一些很不正常的情绪也逐渐露头。会议没有把老区（占三分之二）和新区（占三分之一）的不同情况区分开来，没有划清一般地主和恶霸地主的界限，没有对中农、工商业和“三三制”等政策解释清楚，在反对右时防“左”不够，致使会议开展批评和自我批评时，变成过激行为的批判斗争，批斗和伤害了许多领导干部。
义合会议结束后，陕甘宁边区各分区、各县召开会议，依照会议精神积极开展了大规模土地改革和以整党为中心的各项工作。但是，在土地改革和整党工作中一些“左”的偏向在一些地方蔓延开来，在个别地方发展到严重程度。习仲勋在会后的一份调查报告中写道：“土改一到农村，就发生极左偏向。凡是动起来的地区，多去强调‘贫雇农路线’，反对所谓‘中农路线’，都是少数群众（不是真正的基本群众）起来乱斗、乱扣、乱打，乱没收财物，乱‘扫地出门’。最严重的是佳县，有好几个村庄，连贫农、中农的东西都一律没收。干部家属幸免于斗者很少……有的烈士家属也被扫地出门。佳县乱搞不到五天，竟一塌糊涂。我看一有‘左’的偏向，不到半月，就可把一切破坏得精光。”[25]习仲勋对边区一些地区土地改革中出现的“左”的偏向并呈蔓延滋长的趋势是始料未及的。当一些同志汇报工作时，他总是强调在运动中要防“左”纠偏，并再三叮咛工作重要讲政策、讲纪律，切莫头脑发热。当他得知边区第二届参议会副议长安文钦也被“扫地出门”，便严肃批评了这种错误做法，指示要坚决纠正。
1947年12月，习仲勋参加了在米脂县杨家沟召开的中共中央扩大会议，并介绍了陕甘宁边区的土改情况，还向毛泽东汇报陕甘宁边区战争、生产和群众生活情况，并如实谈了自己对边区土地改革中存在的问题和形势发展的看法。会议期间，边区政府副主席李鼎铭在义合镇逝世，习仲勋基于土改中出现冲击党外人士问题，即与林伯渠向毛泽东建议，李鼎铭追悼会要有党外人士参加，特别要请安文钦以边区参议会副议长身份致悼词。毛泽东当即表示赞成。
中央扩大会议结束后，习仲勋返回绥德义合镇西北局驻地，立即带工作组到绥德、米脂县传达中央十二月会议精神，检查和指导边区的土改工作。1948年1月2日，习仲勋在绥德召集分区党、政、军、土改工作团员干部会议，传达了毛泽东关于《目前形势和我们的任务》的报告。会后，习仲勋多次召集土改工作团同志详细研究、逐条领会毛泽东报告的精神；听取各工作团的汇报，阅读各种资料，具体分析土改运动出现的问题。1月4日，习仲勋就检查绥德分区各县土改工作出现的问题，致信中共中央西北局并转中共中央，主要内容有：（一）毛泽东报告发表后，获得了党内外热烈拥护，大大地安定了人心，把一切工作都推上了轨道。（二）苏维埃时期的老区，有许多问题与抗战时期情况是不同的，老区和新区的土改政策和办法应有区别。（三）绥德分区领导上虽有明确决定，但是，在群众发动起来的地方，一般的都是过“左”。这种“左”的情绪，不是群众原来就有的，而是干部带去的。（四）在选贫农团、农会领导土改的成员中，要由能代表多数群众利益，并为全村、全乡群众所拥护的人来担任，工作团不能包办代替和搞其他形式主义。（五）许多地方是搞群众自发运动，这种为数不多的、盲目的、而为各种动机不纯分子所鼓动起来的群众斗争，如果任其发展下去，必将造成许多脱离群众的恶果。对此，必须派得力干部参加进去，改造和掌握领导，使自发运动变为群众的自觉运动。[26]毛泽东看到习仲勋这封如实反映农村实际又颇具独到见解的信后，于1月9日致电中共中央西北局及贺龙、习仲勋，指出：“同意习仲勋关于老区土改工作的意见。望照这些意见密切指导各分区及各县的土改工作，务使边区土改工作循正轨进行，少犯错误。”[27]
1月5日，习仲勋到子洲县检查工作。七八日两天，连续同延属地委负责同志谈话。9日，又约三边分区同志了解土改运动进展情况，同时参加了子洲县召开的土改检讨会，总结工作中的经验教训，提出解决问题的办法。习仲勋在子洲县停留了9天，通过与各地领导座谈和从群众中调查访问，一些地方的真实情况反映到他那里。1月14日晚，习仲勋经过近半个月调查研究后回到义合镇薛家渠驻地，十五六日连续两天主持召开西北局会议，17日又召开边区干部大会，进一步传达毛泽东《目前形势和我们的任务》的报告。边区干部会议后，习仲勋又召开了绥德延家川、义合两区土改工作团会议，同与会干部一起总结检讨工作，统一思想认识，明确方针政策。
1月19日，习仲勋就陕甘宁边区近期的工作特别是防止和克服土地改革中“左”的偏向问题，再次致电毛泽东，提出边区土改中值得注意的九个问题：（一）土地革命时期形成的老解放区，那里的农民实际上已大都不是贫农，而是中农；边区的劳动英雄，还是勤苦劳动，热爱边区的，但因有余粮而往往被当成斗争对象，这与劳动致富方针不符，对党对人民是莫大损失。拟规定，凡劳动英雄与干部家庭在处理前必须经过超一级的批准。（二）在土地革命时期形成的老解放区，中农占优势，在抗日战争中经过减租减息的地区，也发生了基本变化，这次所斗争过的地、富，实际上其中三分之二都已自己连续劳动在七年以上。应按现在的情形妥善对待，既不脱离群众，又不多树敌人。（三）老区有些乡村贫雇农很少。有的贫雇农是好吃懒做，抽赌浪荡致贫的，如由这些人领导土改，就等于把领导权交给坏人。在老区就要不怕中农当道，真正的、基本的好群众在中农阶层及一部分贫农中。（四）不要再算老账，不管重大或轻微的旧账，都一概不究既往，否则会引起社会上极大动荡，对我不利。（五）只要不是死心塌地的投敌分子，均采取感化争取政策。（六）对恶霸应有明确的定义，不能扩大化，特别不能株连其家人亲属。（七）老区土地应以调剂为主。（八）边区土改要首先解决好人民生计，要同生产救灾结合起来。（九）救灾中要形成一人一户、一村一乡地去解决问题的新作风。[28]20日，毛泽东将习仲勋的电报转发全国各解放区，并在转发电报上批示：“完全同意习仲勋同志这些意见。华北、华中各老解放区有同样情形者，务须密切注意改正‘左’的错误。凡犯有‘左’的错误的地方，只要领导机关处理得法，几个星期即可纠正过来，不要拖延很久才去纠正。同时注意不要使下面因为纠正‘左’而误解为不动。”[29]
习仲勋的报告引起毛泽东对全国不同地区土地改革的更多思考。毛泽东于2月6日致电习仲勋等，就在老解放区半老解放区及新解放区实行土地法的内容、步骤及农会的组织形式应有所不同问题，征求他们的意见。习仲勋2月8日复电毛泽东，就分三类地区进行土改问题向中央提出了自己的意见。他首先对三类不同地区的概念作了界定，即：“日本投降以前解放的地方为老解放区；日本投降以后至全国大反攻时两年内所占地方为半老解放区；大反攻以后所占地方为新解放区。此种分法，非常切合实际。因而在实行土改的内容与步骤上应有所不同。”他进而建议：由于陕甘宁边区中农占有土地多，如果平分，必然会动摇农民对土地所有权的信心，挫伤他们的生产积极性，故不宜平分土地；老解放区不能搞贫农团领导一切，因为贫农团内有由于地坏、地远、人口多而致贫的，有遇灾祸生活下降的，也有不务正业（吃喝嫖赌）而变坏变穷的。这种贫农团一组织起来，就必然向中农身上打主意，“左”的偏向也就由此而来；要把发扬民主与土改生产相结合，反对干部强迫命令作风；解决中农负担过重的问题。习仲勋的意见再次受到中共中央的重视。毛泽东亲笔修改校订了习仲勋发来的电报稿，并批示：转发晋绥、中工委、邯郸局、华东局、华东工委、东北局。[30]
习仲勋在领导陕甘宁边区的土地改革工作中，十分注意总结和推广典型经验，以此指导全面工作。绥德县义合区黄家川村工作组，从老区实际出发，采取抽肥补瘦、填平补齐的方式来调剂土地，既满足了贫雇农的要求，又巩固地团结了中农，促进了生产发展。习仲勋即以中共中央西北局名义，将黄家川的经验总结上报中央并转发各分区，中共中央肯定了黄家川经验的普遍意义。3月12日，毛泽东将黄家川经验同晋察冀平山县、晋绥区崞县经验三个典型在全国推广。
[1]中共中央文献研究室编：《刘少奇年谱》下卷，中央文献出版社1996年版，第62—63页。
[2]中共中央文献研究室编：《刘少奇年谱》下卷，中央文献出版社1996年版，第63页。
[3]中共中央文献研究室编：《刘少奇传》上卷，中央文献出版社2008年版，第515页。
[4]中共中央文献研究室编：《刘少奇传》上卷，中央文献出版社2008年版，第520页。
[5]中共中央文献研究室编：《刘少奇传》上卷，中央文献出版社2008年版，第522页。
[6]中共中央文献研究室编：《刘少奇传》上卷，中央文献出版社2008年版，第524页。
[7]中共中央文献研究室编：《刘少奇传》上卷，中央文献出版社2008年版，第526页。
[8]中共中央文献研究室编：《刘少奇传》上卷，中央文献出版社2008年版，第527页。
[9]中共中央文献研究室编：《刘少奇传》上卷，中央文献出版社2008年版，第527页。
[10]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1893—1949）》（修订本）下卷，中央文献出版社2013年版，第207—208页。
[11]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1893—1949）》（修订本）下卷，中央文献出版社2013年版，第228页。
[12]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第24册，中央文献出版社2011年版，第417页。
[13]1947年12月17日《东北日报》。
[14]1948年1月8日《东北日报》。
[15]1947年11月28日《晋察冀日报》。
[16]中共中央党史研究室著：《中国共产党历史》第1卷（下册），中共党史出版社2010年版，第688页。
[17]李新、陈铁健：《中国新民主革命通史》第12卷，上海人民出版社2001年版，第149页。
[18]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1893—1949）》（修订本）下卷，中央文献出版社2013年版，第276页。
[19]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1893—1949）》（修订本）下卷，中央文献出版社2013年版，第280页。
[20]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1893—1949）》（修订本）下卷，中央文献出版社2013年版，第282—283页。
[21]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第25册，中央文献出版社2011年版，第251页。
[22]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1893—1949）》（修订本）下卷，中央文献出版社2013年版，第312页。
[23]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第25册，中央文献出版社2011年版，第316页。
[24]李新、陈铁健：《中国新民主革命通史》第12卷，上海人民出版社2001年版，第185页。
[25]《习仲勋传》编委会：《习仲勋传》上卷，中央文献出版社2013年版，第537—538页。
[26]《习仲勋传》编委会：《习仲勋传》上卷，中央文献出版社2013年版，第545—546页。
[27]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1893—1949）》（修订本）下卷，中央文献出版社2013年版，第264—265页。
[28]《习仲勋传》编委会：《习仲勋传》上卷，中央文献出版社2013年版，第549—550页。
[29]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1893—1949）》（修订本）下卷，中央文献出版社2013年版，第270页。
[30]《习仲勋传》编委会：《习仲勋传》上卷，中央文献出版社2013年版，第551—553页。