中国共产党局部执政始于瑞金时期，其标志是1931年11月成立的中华苏维埃共和国临时中央政府。从此，“党开辟了人民政权的道路，因此也就学会了治国安民的艺术”[1]。延安时期中国共产党局部执政，是江西时期局部执政的继续，但又具有鲜明的历史特点。中共中央把陕甘宁边区作为局部执政的“试验区”和“示范区”，不断探索新民主主义共和国执政的各项制度。1940年1月毛泽东《新民主主义论》的发表，1941年5月《陕甘宁边区施政纲领》的颁布，标志着中共新民主主义的政治、经济、文化制度初步形成。在中共中央的领导和指导下，陕甘宁边区积累了“三三制”政权建设、实行党的一元化领导等成功的执政经验，为尔后在全国建立新民主主义共和国奠定了政治、组织、干部基础。
从“工农共和国”到“人民共和国” 土地革命战争时期，《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定：“中华苏维埃政权所建设的，是工人和农民的民主专政国家。苏维埃政权是属于工人、农民、红军战士及一切劳苦民众的，在苏维埃政权下，所有工人、农民、红色战士及一切劳苦民众都有权选派代表掌握政权的管理，只有军阀、官僚、地主豪绅、资本家、富农、僧侣及一切剥削人的人和反革命分子，是没有选举代表参加政权和政治上自由的权利的。”[2]中华苏维埃政权的建立，是中国共产党在革命根据地局部执政的初创，是中共领导人民大众建立新的政权的最初尝试，为以后中共领导政权建设积累了宝贵经验。《宪法大纲》规定了苏维埃时期执政的阶级基础和社会基础，但从参加政权的社会基础看，不但明显排除了民族资产阶级，而且将民族资产阶级与军阀、官僚、地主豪绅等并列，成为苏维埃共和国专政的对象，剥夺了其“选举代表参加政权和政治上自由的权利”，包括的阶级、阶层过于狭窄，缺乏统一战线性，尤其随着九一八事变后中日之间民族矛盾的上升，这种情形显然与已经变化的形势不相适应。
中共中央和中央红军到达陕北以后，由于日本侵略的加紧，中国时局发生了重大变化。华北事变使中日民族矛盾迅速激化，中国各阶级、阶层、政党之间的相互关系发生了变化，工人、农民、民族资产阶级、富农、地主，甚至一些地方实力派也表现出抗战热情，建立抗日民族统一战线成为全国人民的迫切要求。为了适应这种需要，中共中央和毛泽东审时度势，及时指出工农民主政权包含的范围应该扩大，民族资产阶级应划入人民的范围之中。与此同时，共产国际根据中国时局的变化，也建议中共中央把“扩大苏维埃运动和加强红军的战斗力”同“开展人民反帝运动”结合起来，要在“武装人民反对帝国主义奴役者，首先反对日本帝国主义及其仆从”的口号下进行。[3]这些为中共中央由“工农共和国”向“人民共和国”转变提供了现实基础。
面对上述形势，中共中央政治局于1935年12月在陕北瓦窑堡召开扩大会议，接受了共产国际的建议，积极酝酿政治路线和策略的转变。会议决定：“为了使民族统一战线得到更加广大的与强有力的基础，苏维埃工农共和国及其中央政府宣告，把自己改变为苏维埃人民共和国。把自己的政策，即苏维埃工农共和国的政策的许多部分，改变到更加适合反对日本帝国主义变中国为殖民地的情况。这些政策的改变，首先就是在更充分的表明苏维埃自己不但是代表工人农民的，而且是代表中华民族的。”[4]接着，毛泽东在《论反对日本帝国主义的策略》的报告中，对“苏维埃人民共和国”的内涵、特点、施政纲领作了具体阐述，指出：苏维埃“人民共和国是代表反帝国主义反封建势力的各阶层人民的利益的”，它“以工农为主体，同时容纳其他反帝国主义反封建势力的阶级”。它不再是过去的“工人、农民和城市小资产阶级联盟”，而“要加上一切其他阶级中愿意参加民族革命的分子”。但是“帝国主义的走狗豪绅买办阶级”不能放在人民之列，不能参加“人民共和国”。[5]“苏维埃人民共和国”的基本纲领，第一是保护工农基本群众的利益；第二是给一切拥护反帝反封建纲领的人说话做事的权利，要给他们选举权和被选举权；第三是不废除非帝国主义的、非封建主义的私有财产，并不没收民族资产阶级的工商业，而且还要鼓励这些工商业的发展。
瓦窑堡会议把“工农共和国”改变为“人民共和国”，比过去的阶级基础更为广泛，更有民主性，容纳了抗日的小资产阶级、民族资产阶级和知识分子，以及一切愿意参加抗日的个人、团体、政治派别、地方实力派，有利于壮大抗日力量，建立抗日民族统一战线，有利于扩大局部执政的社会基础。随后，中共中央在以政府名义对外发布的文告中，一律用“中华苏维埃人民共和国”的称谓。在西北苏区的地方政权建设，也开始按照人民共和国的政纲施政。
从“人民共和国”到“民主共和国” 瓦窑堡会议后，全国抗日救亡运动进一步高涨，国民党蒋介石集团面对亡国灭种的危机以及维护自身统治地位的需要，也有了转向抗日的可能，国共两党的关系也发生微妙的变化。但是，瓦窑堡会议提出“党的策略路线，是在发动、团聚与组织全中国全民族一切革命力量去反对当前主要的敌人：日本帝国主义与卖国贼头子蒋介石”[6]，把“人民共和国”和“抗日反蒋”并提，并没有改变与国民党的对立，使人民共和国具有明显政治斗争的性质，“人民共和国”的口号与形势的发展不相适应。同时，共产国际对中共的策略路线也提出新的要求，1936年7月21日，共产国际执委会讨论中国局势和中国共产党统一战线问题，建议中共以“建立全国统一的民主共和国”来代替原来的“建立苏维埃人民共和国”的口号。8月15日，在共产国际执委会给中共中央的指示信中，建议中共“建立统一民主共和国”。[7]
1936年8月25日，中共中央根据共产国际的指示和时局的变化，发表了《中国共产党致中国国民党书》，表示中国共产党、中国苏维埃政府与中国红军郑重宣言：“我们赞助建立全中国统一的民主共和国，赞助召集由普选权选举出来的国会，拥护全国人民和抗日军队的抗日救国代表大会，拥护全国统一的国防政府。”并明确宣布：“在全中国统一的民主共和国建立之时，苏维埃区域即可成为全中国统一的民主共和国的一个组成部分，苏区人民的代表将参加全中国的国会，并在苏区实行与全中国一样的民主制度。”[8]9月15日，张闻天在中共中央政治局会议的报告中进一步提出，“根据目前的形势部分的口号应有修改”，将“抗日反蒋”改为“实现联合国民党抗日”，将“反蒋战争”改为“我们要联合蒋介石抗日”，赞成建立“民主共和国”，宣布苏维埃愿成为它组成的一部分。[9]毛泽东在发言中就建立“民主共和国”问题指出：根据共产国际指示，建立“民主共和国”是当前的任务。“民主共和国”是资产阶级性质的，但不是国民党所说的西方现代国家，它是有资产阶级参加的工人农民的国家。一旦“民主共和国”建立起来，我们应该参加，但要保持共产党政治上的独立性。“民主共和国”一定要在群众运动、红军和苏维埃不断扩大的条件下，才能建立起来。[10]根据中央政治局会议精神，中共中央于9月17日作出《关于抗日救亡运动的新形势与民主共和国的决议》，认为“民主共和国”是一个比苏维埃体制更适宜的选择，它不仅“是团结一切抗日力量来保障中国领土完整和预防中国人民遭受亡国灭种的惨祸的最好方法”，而且“也是从广大人民的民主要求产生出来的最适当的统一战线的口号，是较之一部分领土上的苏维埃制度在地域上更普及的民主，较之全中国主要地区上国民党的一党专政大大进步的政治制度，因此更能保障抗日战争的普遍发动与彻底胜利”。决议宣布：“中国共产党宣布积极赞助民主共和国运动。并且宣布民主共和国在全中国建立，依据普选权的国会实行召集之时，苏维埃区域即将成为他的一个组成部分，苏区人民将选派代表参加国会，并将在苏区内完成同样的民主制度。”[11]9月23日，毛泽东在接受美国记者斯诺采访时，就“人民共和国”改变为“民主共和国”的原因指出：第一是日本的严重侵略性；第二是中国的民众和许多爱国的官员渴望国共两党为抗日救国而重新合作；第三是国民党内的许多分子也赞成和共产党重新联合。为了实现这一联合，一定要建立一个民主共和政治制度和国防民主政府。这个政府的主要任务是：第一，抵抗外敌侵略；第二，给予民众以民主权利；第三，发展国民经济。[12]
1937年5月，毛泽东在中国共产党全国代表会议上对“民主共和国”的基本问题作出了详细阐述：关于民主共和国的意识形态，就是“重新整顿三民主义的精神”，“对外争取独立解放的民族主义、对内实现民主自由的民权主义和增进人民幸福的民生主义”。[13]关于民主共和国的成分，“包括无产阶级、农民、城市小资产阶级、资产阶级及一切国内同意民族和民主革命的分子，它是这些阶级的民族和民主革命的联盟”[14]，并且由无产阶级及其政党作为政治领导力量。关于民主共和国的性质和前途，它的性质是工农、小资产阶级和资产阶级联盟的资产阶级民主主义性质的国家。它的前途可能走向资本主义，也可能走向社会主义，中国共产党应该力争后一种前途。毛泽东还指出：在“民主共和国”的口号之下，中国必须立即实行两方面的民主改革：第一是“将政治制度上国民党一党派一阶级的反动独裁政体，改变为各党派各阶级合作的民主政体”[15]；第二是“人民的言论、集会、结社自由。没有这种自由，就不能实现政治制度的民主改革，就不能动员人民进入抗战，取得保卫祖国和收复失地的胜利”[16]。至此，中共中央和毛泽东从理论上完成了由“人民共和国”到“民主共和国”的转变。
从“民主共和国”到“新三民主义共和国” 抗日战争全面爆发后，随着第二次国共合作的实现，国民政府同意将中华苏维埃政府改组为陕甘宁边区政府，中共不仅在战争状态下拥有相对稳定的根据地，而且在中国政治舞台上获得了合法存在的身份，“共产党不但要在抗日问题上与国民党合作，而且要在实现三民主义建立新中国上同国民党合作”[17]。从此，中共“民主共和国”的政权形式也开始向“新三民主义共和国”转变。
“新三民主义共和国”是什么属性的国家？1938年2月，毛泽东在回答美国合众社记者提问时指出：“我们所主张的民主共和国，便是全国所有不愿当亡国奴的人民，用无限制的普选方法选举代表组织代议机关这样一种制度的国家。这种国家就是民权主义的国家，大体上是孙中山先生早已主张了的，中国建国的方针应该向此方向前进。”[18]7月2日，毛泽东在与世界学联代表团柯乐满等人谈话时，对上述思想有了进一步发展，指出：抗战胜利后，中国共产党的主要任务，“是建立一个自由平等的民主国家。在这个国家内，有一个独立的民主的政府，有一个代表人民的国会，有一个适合人民要求的宪法”。毛泽东还从陕甘宁边区局部执政的初步实践出发，论及中国共产党所要建立的国家政权形式，指出“这样的国家，还不是社会主义的国家，这样的政府，也不是苏维埃政府，乃是实行彻底的民主制度与不破坏私有财产原则下的国家与政府。这就是中国的现代国家，中国很需要这样一个国家”[19]。这样的国家，是介于半殖民地半封建的旧中国与未来社会主义新中国之间的一个发展阶段。
1938年10月，毛泽东在中共扩大的六届六中全会上作题为《论新阶段》的政治报告中，对上述思想做了新的拓展和丰富，认为抗日民族统一战线以三民主义为政治基础，不但是合作抗日的基础，而且是合作建国的基础，指出：“所谓抗战建国，照共产党的意思，究将建立一个什么国呢？”“一句话答复：建立一个三民主义共和国。”“所谓民主共和国就是三民主义共和国，它的性质是三民主义的”。[20]其“民族主义将引导这个合作到争取全面解放，其民权主义将引导这个合作到彻底的建立民主国家，其民生主义则更可能引导这个合作到很长的时期”[21]。“我们坚决地反对帝国主义，这是符合于民族主义的；我们实行了人民代表会议的政治制度，这是符合于民权主义的；我们又实行了耕者有其田的土地制度，这是符合于民生主义的。”[22]
毛泽东在报告中对“新三民主义共和国”的内涵做了全面阐述，认为“按照孙中山先生的说法。就是一个‘求国际地位平等，求政治地位平等，求经济地位平等’的国家”[23]。第一，“这个国家是一个民族主义的国家。它是一个独立国，它不受任何外国干涉，同时也不去干涉任何外国……而是以平等精神同一切尊重中国独立的友邦和平往来，共存互惠。对国内各民族，给予平等权利，而在自愿原则下相互团结，建立统一的政府”[24]。第二，“这个国家是一个民权主义的国家。国内人民，政治地位一律平等；各级官吏是民选的；政治制度是民主集中制；设立人民代表会议的国会与地方议会；凡十八岁以上的公民，除犯罪者外，不分阶级、男女、民族、信仰与文化程度，都有选举权与被选举权。国家给予人民以言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由，并在政治上物质上保证之”[25]。第三，“这个国家是一个民生主义的国家，它不否认私有财产制，但须使工人有工作，并改良劳动条件；农民有土地，并废除苛捐杂税重租重利；学生有书读，并保证贫苦者入学；其他各界都有事做，能够充分发挥其天才。一句话，使人人有衣穿，有饭吃，有书读，有事做”[26]。毛泽东重申这样的国家“就是真正三民主义的中华民国”[27]。就是一个“独立、自由、幸福的三民主义新中华民国”[28]。号召全国各党各派各阶级人民共同为实现“驱逐日寇与建设三民主义新中国的根本目的”而奋斗。
“新三民主义共和国”是中国共产党在抗日民族统一战线形成的特定历史条件下提出的一种过渡性建国方案，它既符合全国人民要求抗日民主的愿望，又适应抗日民族统一战线的特点，并可能为各抗日党派共同接受的民主建国方案。有利于团结爱国抗战的国民党人士和广大民众，巩固和发展统一战线，推动国民党进步，促进抗战胜利。由于国民党当局的反对，“新三民主义共和国”的方案最终未能实现，但为后来中共“新民主主义共和国”理论的提出奠定了基础。
抗日战争进入相持阶段后，国共两党关系发生了逆转，蒋介石调整了对内政策，由联共抗日转变为积极反共，不仅军事上进攻陕甘宁边区和其他抗日根据地，也在思想上歪曲孙中山的新三民主义和三大政策，攻击中共的马列主义和共产主义，宣称要以国民党来“管理一切”实行“以党治国”、“以党建国”，“国内现存一切党派都必然消融于三民主义之下”，[29]企图以此取消共产党的存在。国民党的反共宣传，在全国造成极为恶劣的影响，诚如毛泽东所言：“近来的妥协空气，反共声浪，忽又甚嚣尘上，又把全国人民打入闷葫芦里了。”[30]使广大群众对抗战前途和中国的未来十分担忧，中国共产党必须坚定地捍卫马克思主义和三民主义的革命原则，阐明自己对三民主义、共产主义与中国革命的基本观点，为局部执政的实践提供坚实的理论依据。
1939年5月17日，中共中央在《关于宣传教育工作的指示》中，要求全党：“力争以革命的言行相符的真正三民主义去对抗曲解的与言不顾行的假三民主义，以真正三民主义的姿态，去反对假三民主义者，即顽固分子。”[31]6月10日，毛泽东在《反投降提纲》中指出：半年来代表国民党写文章的人，“发表了许多不但反对共产主义而且也是反对真三民主义的‘纷歧错杂的思想’，亦即假三民主义或中间三民主义的思想，应该加以严正的批驳”。“他们所谓只有三民主义与国民党为适合国情，乃是最不适合国情的假三民主义与假国民党，而共产主义与共产党乃是完全适合国情的。”[32]在和国民党的论争中，中共领导人张闻天、毛泽东、王稼祥等及理论工作者吴黎平、陈伯达、艾思奇等相继发表文章，回答了当前时局中一系列重大的理论和实践问题，尤其毛泽东在1939年1940年之交发表的《中国革命和中国共产党》《新民主主义论》等文章，在中国首次创造性地提出了新民主主义革命和新民主主义共和国的理论，不仅回答了中国革命是什么样的革命，在中国如何进行革命的问题，而且回答了中国现阶段民主革命和革命胜利后建立什么样的社会制度、建立什么样的国家等根本问题。
毛泽东对新民主主义革命理论的系统阐述 1939年12月，毛泽东在撰写的《中国革命和中国共产党》一文中，第一次提出“新民主主义”的概念，并做了系统阐述。首先，毛泽东把资产阶级民主革命区别为旧民主主义革命和新民主主义革命，而现阶段中国革命的性质是新民主主义革命，“新民主主义的革命，就是在无产阶级领导之下的人民大众的反帝反封建的革命”[33]，其前途是社会主义。其次，新民主主义革命“不造成资产阶级专政，而造成各革命阶级在无产阶级领导之下的统一战线的专政”[34]。再次，中国共产党领导的整个中国革命运动，包括民主主义革命和社会主义革命，“民主主义革命是社会主义革命的必要准备，社会主义革命是民主主义革命的必然趋势”，“只有认清民主主义革命和社会主义革命的区别，同时又认清二者的联系，才能正确地领导中国革命”。[35]最后，中国现阶段革命要造成的民主共和国，“是一个工人、农民和其他小资产阶级在其中占一定地位起一定作用的民主共和国”，“是一个工人、农民、城市小资产阶级和其他一切反帝反封建分子的革命联盟的民主共和国。这种共和国的彻底完成，只有在无产阶级领导之下才有可能”。[36]毛泽东第一次在近代中国历史上竖起了“新民主主义”旗帜，是中国历史上的一件大事，指明了一条适合中国国情的夺取民主革命胜利、建立新中国的正确道路。
毛泽东对新民主主义共和国理论的全面论述 1940年1月，毛泽东在陕甘宁边区文化协会第一次代表大会上作了题为《新民主主义的政治与新民主主义的文化》的长篇演讲，毛泽东开宗明义提出“中国向何处去”的问题，明确回答“我们要建立一个新中国”[37]。中国共产党成立以来，“不但为中国的政治革命和经济革命而奋斗，而且为中国的文化革命而奋斗；一切这些的目的，在于建设一个中华民族的新社会和新国家”[38]。“这个新社会和新国家中，不但有新政治、新经济，而且有新文化。这就是说，我们不但要把一个政治上受压迫，经济上受剥削的中国，变成一个政治上自由和经济上繁荣的中国，而且要把一个被旧文化统治因而愚昧落后的中国，变成一个被新文化统治因而文明先进的中国。”[39]进而毛泽东对新民主主义共和国的性质、形式、组织原则以及政治、经济、文化、对外关系做了全面论述。
第一，关于新民主主义共和国的性质。新民主主义共和国，“一方面和旧形式的、欧美式的、资产阶级专政的、资本主义的共和国相区别，那是旧民主主义的共和国，那种共和国已经过时了；另一方面，也和苏联式的、无产阶级专政的、社会主义的共和国相区别”[40]。“现在所要建立的中华民主共和国，只能是在无产阶级领导下的一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国，这就是新民主主义的共和国。”[41]
第二，关于建立新民主主义共和国的依据。一是资产阶级共和国方案行不通；二是无产阶级专政走不通。毛泽东指出，在中国事情非常明白，谁能领导人民推翻帝国主义和封建势力，谁就能取得人民的信仰。历史已经证明：中国资产阶级是不能尽此责任的，这个责任就不能不落在无产阶级的肩上了。他说：“中国无产阶级、农民、知识分子和其他小资产阶级，乃是决定国家命运的基本势力”，“他们必然要成为中华民主共和国的国家构成和政权构成的基本部分，而无产阶级则是领导的力量”。[42]
第三，关于新民主主义共和国的国体和政体。国体，就是社会各阶级在国家中的地位。政体，就是政权构成的形式，可以采取人民代表大会制度，实行真正普遍平等的选举，并由各级代表大会选举各级政府，这种制度即是民主集中制。只有民主集中制的政府，才能充分地发挥一切革命人民的意志，也才能最有力量地去反对革命的敌人。毛泽东总结说：“国体——各革命阶级联合专政。政体——民主集中制。这就是新民主主义的政治，这就是新民主主义的共和国。”[43]
第四，关于新民主主义共和国的经济基础。大银行、大工业、大商业，归新民主主义共和国所有。在无产阶级领导下的新民主主义共和国的国营经济，是社会主义性质的和整个国民经济的领导力量。但是，因为中国经济还十分落后的缘故，这个共和国并不没收其他资本主义的私有财产，并不禁止“不能操纵国民生计”的资本主义生产的发展。在农村，没收地主的土地，分配给无地和少地的农民，实行“耕者有其田”，容许富农经济的存在。在“耕者有其田”的基础上所发展起来的各种合作经济，也具有社会主义的因素。[44]
第五，关于新民主主义共和国的文化。“所谓新民主主义的文化，就是人民大众反帝反封建的文化”[45]。这种新民主主义的文化是“民族的科学的大众的文化”[46]。毛泽东还指出：“在现时，毫无疑义，应该扩大共产主义思想的宣传，加紧马克思列宁主义的学习……但是我们既应把对于共产主义的思想体系和社会制度的宣传，同对于新民主主义的行动纲领的实践区别开来；又应把作为观察问题、研究学问、处理工作、训练干部的共产主义的理论和方法，同作为整个国民文化的新民主主义的方针区别开来。”[47]
毛泽东基于对新民主主义共和国的自信，他坚定地指出：“新民主主义的政治、新民主主义的经济和新民主主义的文化相结合，这就是新民主主义共和国，这就是名副其实的中华民国，这就是我们要造成的新中国。”[48]毛泽东信心满怀地向中国人民呐喊呼吁“新中国站在每个人民的面前，我们应该迎接它。新中国航船的桅顶已经冒出地平线了，我们应该拍掌欢迎它。举起你的双手吧，新中国是我们的”[49]。
毛泽东提出的“一定历史时期的形式，因而是过渡的形式，但是不可移易的必要的形式”[50]的新民主主义共和国，具有相对独立的国家形态，已经不是战时建国的性质，而是成为“无产阶级领导的各个革命阶级的联合专政”。这个独创的、崭新的建国理论，体现了中国共产党在局部执政历史条件下，从中国独特国情出发，建立民族的、富强的、民主的、文明的国家的目标，是一件前人没有做过的事情，是马克思主义中国化进程中的伟大理论成果。毛泽东后来回忆说：“在抗日战争前夜和抗日战争时期，我写了一些论文，例如《中国革命战争的战略问题》《论持久战》《新民主主义论》《〈共产党人〉发刊词》，替中央起草过一些关于政策、策略的文件，都是革命经验的总结。那些论文和文件，只有在那个时候才能产生，在以前不可能，因为没有经过大风大浪，没有经过两次胜利和两次失败的比较，还没有充分的经验，还不能充分认识中国革命的规律。”他说，只有经过两次胜利和两次失败，在抗日战争时期，“中国民主革命这个必然王国才被我们认识，我们才有了自由”[51]。
抗日战争时期，陕甘宁边区是中共中央的所在地，是敌后抗日根据地和全国人民抗日斗争的政治指导中心，也是实行民主政治的模范抗日民主根据地。陕甘宁边区政府成立后，中共中央十分重视边区的地位和各项建设。1937年5月，边区政权更名改制伊始，中共全国代表会议就明确提出，要把陕甘宁边区“造成抗日和民主的模范区”，并提出六项任务：“（一）文化教育工作的加强；（二）群众生活的改善；（三）群众组织的改造；（四）新的民主制度的建立；（五）同一切汉奸卖国贼的破坏捣乱、阴谋、暗算做坚决斗争，以肃清心腹之患；（六）善于利用同外面的各种关系，进行统一战线的工作，以扩大特区的影响。”[52]1938年10月，中共扩大的六届六中全会赋予陕甘宁边区的任务是，“进行切实的抗战动员，民主政治的建设，文化教育工作的普及，增进国防与民生的经济建设，肃清土匪汉奸，发扬艰苦奋斗的工作作风，在全国起模范的与推动的作用”[53]。
1938年7月2日，毛泽东在延安接见世界学联代表团时，对陕甘宁边区在中国的意义与作用做了全面的阐述。第一，“边区是一个什么性质的地方呢？一句话说完，是一个民主的抗日根据地。”“边区人民，只要在抗日原则下，都有他们言论、出版、集会、结社之自由，不论是工人、农民、商人、学生、知识分子、妇女、儿童，以及宗教团体、自由职业者的团体，都有这种自由。共产党与边区政府从而积极地扶植他们，帮助他们，使他们更普遍地发展下去。这里仅仅限制汉奸的活动，对于汉奸，是不给任何自由的。”第二，边区“把抗日战争与民主制度结合起来，都能收得很大的效果。在这个制度之下，无论哪一种职业的人，无论从事什么活动，都能发挥他们的天才，有什么才干的人都可以表现出来”，“这里是实行了民主制度的区域，这就是边区的特点。”第三，“边区已成了直接抗战的区域，这里留了八路军的一部分，还有地方武装部队。这些军队，其内部官长与士兵的关系，其对外与人民的关系，也都有一种民主的精神，能够官兵打成一片，军民打成一片，使在抗日战争中表现不能被战胜的力量。”第四，“边区的作用，就在做出一个榜样给全国人民看，使他们懂得这种制度是最于抗日救国有利的，是抗日救国唯一正确的道路，这就是边区在全国的意义与作用。”毛泽东还告诉世界学联代表团的成员说：“这里的民主制度与抗日精神是很好的，值得供全国人民仿效与参考。”[54]
根据中共中央赋予的任务和提出的建设方针，陕甘宁边区在初期的执政实践中，取得了初步成就。1938年7月7日，边区政府主席林伯渠在武汉《新华日报》发表题为《陕甘宁边区政府一年来的政况》的文章，指出：“陕甘宁边区政府及其所辖之县、区、乡各级政府，在中国算是首先试行真正普选的民主制度政府，也可以说是首先依照孙中山先生手定的宪政政制建立地方自治的模范区。今天边区政府之一切行政措施及建设事业，所以被全国人民目为抗日的模范区域之一。”文章分别从“人民获得了民主自由权利”、“热烈的抗战动员”、“相当地改善了人民的生活”、“实施抗战教育”、“人民有了自卫力量”、“优待抗日军人家属”、“组训青年和妇女积极参加抗战工作”等方面，介绍了边区建设的成就。文章针对国内少数顽固分子对边区污蔑的言行，予以批驳，并呼吁国民党政府和全国人民，“对边区政府应给以鼓励，并希望能以边区现行政制为榜样，次第推行全国”。[55]
陕甘宁边区确立议会民主制以后，即在边区开展了广泛的民主选举，并分别召开了乡、区、县三级的代表会和议会，选举产生了各级政府，在乡、区、县三级落实了议会民主制。陕甘宁边区政府成立，进行了边区议员的选举，并议定1938年1月召开的陕甘宁边区一届一次参议会，选举产生边区政府。但由于抗战紧张的战局和人事变动等原因，不得不一再延期，直到边区政府成立一年多后才召开。
1938年4月，国民政府公布《国民参政会组织条例》，并在7月召开了国民参政会一届一次会议，中共参政员陈绍禹（王明）、秦邦宪（博古）、林祖涵（林伯渠）、吴玉章、董必武、邓颖超出席了会议。会议作出了在各省、市召开参议会的决定。9月26日，国民政府公布了《省参议会组织条例》，明令各省、市召开临时参议会。陕甘宁边区政府作为国民政府的地方政府，决定参照《省参议会组织条例》，召开陕甘宁边区参议会。11月25日，边区政府向各分区和县、区、乡政府发出改边区议会为边区参议会的训令，指出：“遵照国民政府本年九月二十六日命令及同时颁布之省参议会临时组织条例，决定改陕甘宁边区议会为陕甘宁边区参议会，明年一月十五日召集之第一届议会，即定名为参议会，所有原选之边区议员，均为边区参议员……仰各政府，循此方针，领导所属人民紧张一切工作，为建立三民主义共和国而奋斗前进。”[56]11月30日，边区政府主席林伯渠向国民政府各院部会、各军事长官、中国国民党中央、中国共产党中央以及各省市政府、各报馆、各文化救亡团体暨全国同胞发出改边区议会为边区参议会的通电。至此，边区议会正式改为边区参议会，边区各县议会也相应改为参议会，并按照边区政府统一部署，着手筹备边区第一届参议会的召开。因战争和人员工作调动，原选出有的边区议员不能参加会议，遂以县为单位复选出197名边区参议员，并从11月8日起开展宣传周活动。1939年1月12日，中共中央政治局开会讨论建立陕甘宁边区参议会问题。毛泽东在发言中指出：六中全会后边区工作要有一个推动，要从边区议会做起，使边区能应付困难环境，造成对外有好的影响，因此边区议会要开。议会名称用参议会好。边区问题解决必须坚持下列原则：（一）边区事情由我们办；（二）保证民主制度。[57]
1939年1月17日至2月4日，陕甘宁边区参议会宣告成立，并在延安举行第一届会议。出席大会的参议员146人（经边区选举产生的197名参议员中的136人，经边区政府聘请的12名参议员中的10人），其中有共产党员、也有国民党党员和无党派人士；有工农小资产阶级的代表，也有商人地主富农的代表。中共中央领导人毛泽东、张闻天、陈云、王稼祥等出席开幕式。会议的主要议程是：第一，边区政府主席林伯渠向大会作政府工作报告；第二，讨论并通过《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》和边区其他单项法规性文件；第三，选举事项。
边区政府主席林伯渠致开幕词，指出：“边区在中共领导下，号召建立抗日民族统一战线，得到了中国国民党的同意，建立了统一战线，为抗战建国而奋斗。边区在中共领导下，已有着光荣的成绩，在全中国范围内起了模范作用，并给全世界人士以极大的兴奋。”“边区根据‘抗战高于一切’、‘一切服从于民族自卫战争’的原则，把一切力量献给抗战，帮助了八路军及许多友军，组织了广大的民众武装，坚决地为抗战的胜利而奋斗到底。它实行了普选的民主制度，保障了人民的民主权利，动员了人民参加政府工作，建立了各级民意机关，因此奠定了三民主义民主共和国一部分的基础。在边区又实行了优待抗日军人家属，保护了人民已得的利益，开垦荒地增加了战时的生产，扶植了新兴的手工业和商业，废除了一切苛捐杂税，提高了工人的工资，推行了切合抗战需要的国防教育，这一切都能够使得边区人民的生活得到适当的改善，因而增加了抗战的力量。”这些成绩，“是和边区全体群众和工作人员的努力不可分离的，并且表明了边区是能够在抗战中起推动作用，能够从艰苦奋斗中建立巩固的抗日根据地”。[58]
会议期间，毛泽东1月17日、1月18日、2月4日先后在大会讲话。他就陕甘宁边区取得的成就和未来的建设指出：第一，边区是全中国的一个部分，但这里有些新的东西，如民权主义，别的地方很少，民生主义，别的地方根本没有，这就是边区和其他地方的不同之处。第二，现在全国坚持抗战，开参政会等等，在实行着三民主义，我们边区的参议会也是其一。抗战一定要有民权主义与民生主义。孙中山先生的三民主义，民族、民权、民生是相互配合的，没有民权主义、民生主义，就不能实行民族主义，抗战就不会胜利。第三，边区的进步，主要的表现在民主，而这民主又是苏维埃在现阶段的发展物，现在各阶级，工农商学兵各界都可参加参议会。他提出“陕甘宁边区要成为抗战的堡垒，民主的模范”。[59]
1月18日，会议选举高岗为边区参议会议长，张邦英为副议长，随即由议长高岗主持会议，边区政府主席林伯渠作政府工作报告。主要内容是：（一）保卫与巩固陕甘宁边区是全边区和全国人民的共同任务；（二）两年来边区政府在保卫边区和全中国的抗战中所做的工作；（三）抗战新阶段中陕甘宁边区政府的任务。提出“今后边区工作的总方针，就是团结边区全体人民，坚持巩固和扩大抗日民族统一战线，坚持持久抗战，保卫边区，保卫西北，保卫全中国，为争取抗战最后胜利，实现三民主义新中国而奋斗”。目前的具体任务是：“第一，加紧抗战动员。第二，巩固精诚团结。第三，贯彻民主精神。第四，扩大生产运动。第五，加强国防文化教育。第六，实行正确的干部政策。”[60]
会议期间，经过充分的讨论，先后通过《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》《陕甘宁边区政府组织条例》《陕甘宁边区各级参议会组织条例》《陕甘宁边区选举条例》《陕甘宁边区高等法院组织条例》《陕甘宁边区土地条例》《陕甘宁边区婚姻条例》等法规性文件，以及边区政府工作报告的决议，边区政府各厅、处及高等法院工作报告的决议。会议还对边区政府各部门人员编制数额作了具体规定：秘书处68人，民政厅29人，财政厅61人，教育厅68人，建设厅128人，高等法院29人，保安处128人。会议还对各县机构的设置做了规定：一科主管民政工作；二科主管财政工作；三科主管教育工作；四科主管经济工作；保安科主管治安工作。
2月3日，大会采取无记名投票的方式，选举边区参议会常驻议员和边区政府委员。参议会常驻议员9名：高岗、张邦英、毛齐华、崔田夫、陈伯达、周长安、路志亮（女）、王观澜、高述先。边区政府委员15名：林伯渠、雷经天、周兴、王世泰、高自立、周扬、曹力如、刘景范、阎红彦、霍维德、马锡五、王兆相、贺晋年、李子厚、乔钟灵。选举林伯渠任主席，高自立任副主席，雷经天任法院院长。2月6日，新当选的边区政府委员举行宣誓就职仪式，并召开第一次政府委员会，推举林伯渠、高自立、曹力如、雷经天、刘景范、王世泰、周扬等7人为边区政府常务委员。决定高自立为边区政府副主席兼民政厅厅长；曹力如兼边区政府秘书长及审计处处长；张慕尧代理财政厅厅长，艾楚南为副厅长；周扬兼教育厅厅长；刘景范兼建设厅厅长，朱开铨为副厅长；高岗任边区保安司令部司令，王世泰兼副司令，周兴兼保安司令部副司令及边区保安处处长。
大会向国民参政会、国民政府主席林森、军事委员会委员长蒋介石、各战区司令长官及全体将士和八路军新四军分别发了专电。还发表了《告边区同胞书》，指出：陕甘宁“边区是国内和平的坚持者，是抗日民族统一战线的发起者与推动者，是民主政治的先进地区，是实施抗战建国纲领、实行三民主义的模范”。“边区参议会是我们战斗的旗帜”，“边区参议会的一切决定是我们战斗的方针”。号召“全边区同胞团结在参议会和边区政府的周围”，“让日寇在边区参议会的面前发抖”。[61]
边区一届一次参议会闭幕不久，边区教育厅厅长周扬发表专论，总结了本届参议会的特点：第一，它是包括各党派各阶级的真正边区全体人民的代表机关；第二，它是根据普遍、平等、直接、不记名的原则选举出来的；第三，它不仅是陕甘宁边区全体人民的民意代表机关，而且是全边区人民管理自己政治的最高权力机关。[62]
1939年4月4日，陕甘宁边区政府公布了边区一届一次参议会通过的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，“本着拥护团结、坚持抗战、争取最后战胜日寇的方针，本着三民主义与抗战建国纲领的原则，根据陕甘宁边区的环境与条件”，分为“民族主义”“民权主义”“民生主义”三个部分，计28条。
“民族主义”共6条，具体内容为：“一、坚持巩固与扩大抗日民族统一战线，团结全边区人民与党派，动员一切人力、物力、财力、智力，为保卫边区、保卫西北、保卫中国，收复一切失地而战。二、高度的发扬边区人民的民族自尊心与自信心，反对一切悲观失望、妥协投降的倾向。三、厉行锄奸工作，提高边区人民的警觉性，彻底消灭汉奸、敌探、土匪的活动，以巩固抗日后方。四、实现蒙、回民族在政治上、经济上与汉族的平等权利，依据民族平等的原则，联合蒙、回民族共同抗日。五、尊重蒙、回民族之信仰、宗教、文化、风俗、习惯，并扶助其文化的发展。六、在不损害边区主权的原则下，保护一切同情中国抗战国家的人民、工商业者、教民，在边区生产、经营与文化事业方面的活动。”
“民权主义”共11条，具体内容为：“七、发扬民主政治，采用直接、普遍、不记名的选举制，健全民主集中制的政治机构，增强人民之自治能力。八、保障人民言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙与通信之自由，扶助人民抗日团体与民众武装之发展，提高人民抗战的积极性。九、充实抗日地方武装力量，发展与健全人民抗日自卫军、抗日少先队，加紧其政治、军事、文化上的教育与训练。十、以政治工作与组织力量的配合，实行兵役与参战的动员。十一、发扬艰苦作风，厉行廉洁政治，肃清贪污腐化，铲除鸦片赌博。十二、实行男女平等，提高妇女在政治上、经济上、社会上的地位，实行自愿的婚姻制度，禁止买卖婚姻与童养媳。十三、建立便利人民的司法制度，保障人民有检举与告发任何工作人员的罪行之自由。十四、建立工作检查制度，发扬自我批评，以增进工作的效率。十五、实行普及免费的儿童教育，以民族精神与生活知识教育儿童，造成中华民国的优秀后代。十六、发展民众教育，消灭文盲，提高边区成年人民之民族意识与政治文化水平。十七、实行干部教育，培养抗战人才。”
“民生主义”共11条，具体内容为：“十八、确定私人财产所有权，保护边区人民土地改革所得之利益。十九、开垦荒地，兴修水利，改良耕种，增加农业生产，组织春耕秋收运动。二十、发展手工业及其他可能开办之工业，奖励商人投资，提高工业生产。二十一、实行统一累进税，废除苛捐杂税。二十二、保护商人自由营业，发展边区商业。二十三、厉行有效的开源节流办法，在各机关学校、部队中，提倡生产运动与节约运动，增加收入，减少开支，以解决战时财政经济之困难。二十四、确定八小时工作制度，改善劳动待遇，保护工人利益，同时提高劳动热忱，增加生产效能。二十五、优待抗日军人与工作人员之家属，使抗战军人安心作战，工作人员安心工作。二十六、废止高利贷，政府举办低利借款，奖励合作社之发展。二十七、保育儿童，禁止对于儿童的虐待。二十八、抚恤老弱孤寡，救济难民灾民，不使流连（离）失所。”[63]
《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》是延安时期中共局部执政的基本方略之一，它坚持了国共两党团结抗战的原则，充分体现了争取全民族抗战最后胜利的民族主义，增强人民民主及自治能力的民权主义，发展经济、改善民生、以利抗战的民生主义，是抗日战争初期中共为之奋斗的“新三民主义共和国”在边区的具体实施，在当时历史条件下具有“宪法”的性质，是“边区一切工作之准绳”。
陕甘宁边区一届一次参议会闭幕和《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》颁布后，边区政府为了向全国特别是国统区人民介绍边区的情况，由延安解放社出版了毛泽东办公室秘书长李六如和秘书和培元共同撰写的《陕甘宁边区实录》，毛泽东十分重视，题写书名并题词：“边区是民主的抗日根据地，是实施三民主义最彻底的地方。”
1939年11月13日至12月17日，中共陕甘宁边区第二次代表大会在安塞召开，出席大会的地方代表有庆阳、关中、三边、伊克昭盟、神府、绥德、洛川、宁夏、安塞、延安县、志丹、靖边、延安市、延川、延长、固临、甘泉、安定和边校及边区党政群代表共101人，地方武装代表14人，中央及留守兵团代表34人，工厂代表4人，共计153人，再加边区党委执委会成员23人，总计176人。大会根据中共扩大的六届六中全会的决议精神，确定今后的任务是，使边区更加发扬抗日与民主的先进作用，成为最巩固的抗日根据地与最坚强的抗战堡垒。
在开幕式上，边区党委书记高岗向大会致了开幕词，宣布了这次代表大会是总结第一次代表大会以来的工作，提出了“如何把边区更提高一步，把边区更加巩固起来”的任务。11月14日，毛泽东在大会发表讲话，指出：中国缺少两样东西，一是独立，一是民主。而要独立又必须首先要民主，离开民主就不能独立。陕甘宁边区应该成为全国的一个民主的样本。毛泽东阐述了六个方面：（一）民主抗日根据地；（二）关于帝国主义战争；（三）实行孙中山主张的民主政治；（四）取消民主制度还是取消封建制度；（五）关于投降反共舆论问题；（六）边区任务：一是提高自己，一是帮助别人。主要的是如何发展经济，提高文化，妨奸锄奸，统一战线，军事工作，党的工作，学习马列主义。毛泽东对边区党委所取得的成绩加以充分的赞扬肯定，又向边区党委提出新的更大的要求，特别指出边区正处在日本侵略者与反共分子的包围中，正处在中国抗日民族统一战线发生投降、分裂与倒退的危险关头，必须以更大的努力，进一步巩固边区，使边区继续坚持抗战，坚持团结，坚持进步的斗争，发挥更大的模范作用。
11月15日，高岗向大会作了《抗战新阶段中陕甘宁边区的任务》的工作报告。郑重宣布：中共中央在陕甘宁边区第一次代表大会交给我们的“使边区成为抗日的、民主的模范根据地”的任务，由于党、政、军、民的努力，同时也由于中外许多先进团体和先进人士对我们的帮助，我们已经完成和实现了这个任务。但是，决不能以此自满，而要为完成中共中央向边区提出的新任务继续奋斗。
这次大会进行了1个月零5天，中共中央及边区各部负责人张闻天、王稼祥、陈云、吴玉章、李富春、李维汉等先后讲话。萧劲光、张邦英分别向大会作《军事报告》和《关于组织工作的报告》。大会发布《告全体党员书》《告边区民众书》《致中共中央贺电》《斯大林同志六十寿辰电》《致八路军、新四军电》等文电，并作出《大会的总决议》《关于拥护和扩大八路军的决议》《关于发展边区经济改善人民生活的决议》《关于边区征收农业税与商业税的决议》《关于发展边区教育提高边区文化的决议》《关于开展卫生保健工作的决议》《关于深入乡村工作的决议》《关于审查党的成分的决议》《关于党内干部教育问题的决议》等决议。
大会选举边区党委候选人，分别是李维汉、萧劲光、高自立、马明方、张邦英、李卓然、王观澜、周兴、莫文骅、王世泰、崔田夫、张秀山、刘景范、唐洪澄、王维舟、王震、曹力如、习仲勋、马文瑞、黄罗斌、张仲良、霍维德、白治民、黄静波、李合邦、贺晋年、阎红彦、王兆相、马锡五、李子厚、徐明清、管瑞才、白向银、张达志、高岗。高岗继续担任书记，王观澜为副书记，秘书长为崔曙光（后为欧阳钦）；组织部部长为陈正人，副部长为张邦英（后为崔田夫）；宣传部部长为王若飞，副部长为王观澜、李卓然；统战部部长由王观澜兼任。
陕甘宁边区一届一次参议会前后，根据中共中央抗日民族统一战线政策，陕甘宁边区在民主选举的基础上，成立了各级议会和民主政府。陕甘宁边区政权分边区、县、乡三级，由议会、政府和法院组成。
边区参议会、边区政府 边区参议会是边区的最高权力机关，其职权是：选举或罢免边区政府的主席、副主席、委员及高等法院院长；监察及弹劾边区各级政府的政务人员；批准关于民政、财政、经济建设、文化教育、地方军事等项计划；通过和审查边区政府的预决算；决定征收、废除或增减地方捐税，发行地方公债；审议和决定议员的各项提案及其他兴革事宜。议长、副议长和其他常驻议员也由参议会选举产生。由常驻议员组成的常驻议员会，在参议会闭会期间，监督政府执行参议会的决议案，听取工作报告，提出询问和建议，出席政府委员会议和召集临时参议会。首任边区参议会议长高岗，副议长张邦英。
边区政府由边区参议会选举产生，由政府主席、副主席、委员组成政府委员会，是参议会闭会期间的最高行政机关。首任边区政府主席林伯渠，副主席高自立。
分区行政督察专员公署是边区政府的派出机关，设专员、副专员。主要职责是按照边区政府的命令和指示，指导和监督所辖各县政务及边区政府驻分区的附属机关。边区政府下设五个分区行政督察专员公署，一个直属市。以成立时间先后，分区行政督察专员公署分别是：
县参议会、县政府 县参议会是县的最高权力机关，其性质、职权在本县范围内同边区参议会大体一致。县参议会选举县长、副县长和县政府委员及县法院院长。县政府委员会在县参议会闭会期间负责政务实施。县政府下设秘书、民政、财务、建设、教育等科、室及司法处、保安大队等机构。县政府的派出代表机关是区公署，协助县政府指导所属各乡的政权工作。以下是1937年8月至1941年10月期间，选举（或任命）产生的各县（市）参议会议长、政府县长分别是：
乡参议会、乡政府 乡参议会是乡的最高权力机关，不设议长和常驻议员，只在每次开会时推选三人组成主席团（乡长为当然成员）主持会议。乡一级实行议行合一的民主制度，乡参议会选举乡长、乡政府委员组成乡政府委员会，执行全乡政务，并对上级政府和乡参议会负责并报告工作。其下设行政村，行政村辖若干自然村。
边区各级法院 各级法院是边区的司法机关，边区设高等法院，分区设高等法院分庭，县设县法院。高等法院和县法院院长由边区和县参议会选举产生。边区高等法院成立于1937年7月，首任院长谢觉哉（雷经天代理）。后来，各分区高等法院设立分庭，分别为：关中分区分庭，首任庭长张仲良；三边分区分庭，首任庭长罗成德；绥德分区分庭，首任庭长乔松山；陇东分区分庭，首任庭长马锡五。以上各分庭庭长，除绥德分庭庭长乔松山以外，均由各分区行政督察专员兼任。延属分区不设高等法院分庭，直接由边区高等法院受理法律事项。
抗日战争爆发后，陕甘宁边区和抗日根据地也先后建立了抗日民族统一战线性质的抗日民主政权。但是，由于经验不足，各级参议会和政府机构中，共产党员“清一色”的现象相当普遍，如边区第一届参议会议员共146人，其中共产党员占137人，党外人士仅有8人；这届参议会选举的常驻议员9人，边区政府委员15人，全都是共产党员。县、乡级参议会和政府的情况大体如此，民主党派和其他抗日分子的政治地位没有得到很好的体现，显然同抗日民族统一战线的原则不相适应。晋察冀边区建立抗日民主政权的经验和延安县中区五乡组建征粮委员会的经验，为党制定“三三制”政策，建设“三三制”政权提供了借鉴。
晋察冀边区是共产党在华北敌后建立的第一个抗日民主政权，1938年1月，晋察冀边区军民代表大会在选举边区临时行政委员会时，为贯彻抗日民族统一战线政策，明确提出边区政府成员组成成分应照顾各阶级利益的政策，既有国民党的代表，也有共产党的代表，还有牺盟会的代表和其他进步人士的代表，尝试在较广泛的区域内建立各抗日阶级合作的联合抗日民主政权。大会以无记名投票的方式，选举产生宋劭文、聂荣臻、胡仁奎、刘奠基、李杰庸、娄凝先、张苏、孙志远、吕正操为行政委员会委员，组成晋察冀边区政府。这些委员中，聂荣臻是共产党员，仅占十分之一，其他人员都是山西、河北的国民党省、县官员和国民党军军官，其中国民党员占十分之三。
1940年初，延安县中区五乡在完成征购救国公粮的工作中，改进与创造了征粮工作的方式方法，采用民选方法，在每十二三户居民中公选一个代表，组成征粮委员会。公选组成的征粮委员会人员共27人，其中共产党员只有李国章等9人，其余高俊银、马生银、王天福等18人均为非党人士。虽然在人员构成上共产党员并没有占绝大多数，但在征粮工作中却发挥了积极的组织作用，保障了征粮工作的顺利开展任务的完成。整个征粮工作中，征粮委员会在延安县委和延安工作团的领导和帮助下，充分发扬民主，在群众中进行了广泛的宣传动员，使群众充分认清了征粮工作对于抗战的伟大作用，增强了交粮的积极性和主动性。同时，征粮委员会对于征粮数额和比例进行了精确地调查和统计，保障了征粮工作的合理与公平，五乡提前并超额完成了征粮计划，群众认为公粮出得公平合理，也进而做到了自觉自愿。中共陕甘宁边区中央局及时总结了该乡的经验，并号召在边区各地推广运用。
晋察冀边区抗日民主政权建设的经验、延安县中区五乡组建征粮委员会的经验，受到中共中央、毛泽东的高度重视。在深入总结这些经验的基础上，中共中央、毛泽东对“三三制”的政策作出了一系列总结论述。
1940年3月6日，中共中央颁布了《抗日根据地的政权问题》的指示，指出：“在抗日时期，我们所建立的政权性质，是民族统一战线的。这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对付汉奸和反动派的民主专政。它是和地主资产阶级的反革命专政有区别的，也和土地革命时期的工农民主专政有区别。”“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”这是调节各抗日阶级政治利益的统一战线的政权政策，简称“三三制”政策。
1940年3月11日，毛泽东在党的高级干部会议上作了题为《目前抗日统一战线中的策略问题》的报告，进一步阐明了“三三制”政策的阶级含义，指出：“在政权的人员分配上，应该是：共产党员占三分之一，他们代表无产阶级和贫农；左派进步分子占三分之一，他们代表小资产阶级；中间分子及其他分子占三分之一，他们代表中等资产阶级和开明绅士。只有汉奸和反共分子才没有资格参加这种政权”。“在抗日统一战线政权中，对于共产党员以外的人员，应该不问他们有无党派关系及属于何种党派。在抗日统一战线政权统治的区域，只要是不反对共产党并和共产党合作的党派，不问他们是国民党，还是别的党，应该允许他们有合法存在的权利。”[64]
1940年7月5日，毛泽东为纪念抗日战争3周年给《新中华报》撰写的《团结到底》一文中指出：“在政权问题上，我们主张统一战线政权，既不赞成别的党派的一党专政，也不主张共产党的一党专政，而主张各党、各派、各界、各军的联合专政，这即是统一战线政权。”“在敌人后方消灭敌伪政权建立抗日民主政权之时，应该采取我党中央所决定的‘三三制’，不论政府人员中或民意机关中，共产党员只占三分之一，而使其他主张抗日民主的党派和无党派人士占三分之二。无论何人，只要不投降不反共，均可参加政府工作。任何党派，只要是不投降不反共的，应使其在抗日政权下面有存在和活动之权。”[65]在这篇文章里，毛泽东再次强调建立“三三制”政权的三个基本观点：第一，共产党既反对国民党的“一党专政”，也不主张共产党“一党专政”，而是主张各党、各派、各界、各军的“联合专政”。第二，任何个人，任何党派只要不投降不反共，就允许其有存在和活动的权力。第三，“三三制”政权的人员配置，不仅在民意机关要实行，在政府机关工作人员也要实行。
1940年12月25日，毛泽东又在为中共中央起草的党内指示《论政策》中强调指出：“不论政府机关和民意机关，均要吸引那些不积极反共的小资产阶级、民族资产阶级和开明绅士的代表参加；必须容许不反共的国民党员参加。在民意机关中也可以容许少数右派分子参加。切忌我党包办一切。我们只破坏买办大资产阶级和大地主阶级的专政，并不代之以共产党的一党专政。”[66]“三三制”政权的范围进一步扩大，内容更加丰富。
毛泽东提出“三三制”政权思想后，周恩来、刘少奇、邓小平等也发表文章和讲话，对这一思想作了论述和补充。周恩来指出：“‘三三制’有两个特点：一个就是共产党不一定要在数量上占多数，而争取其他民主人士与我们合作。任何一个大党不应该以绝对多数去压倒人家，而要容纳各方，以自己的主张取得胜利。第二个特点就是要各方协商，一致协议，取得共同纲领，以作为施政方针。这两个特点是毛泽东同志‘三三制’的思想。”[67]邓小平指出：“三三制政权的实质是民主问题。党在领导政权工作时，必须贯彻民主的精神。否则，即使你努力保证了党员不超过三分之一，也还是表现着对‘三三制’的怠工。”[68]
“三三制”建政原则提出后，中共中央要求各地更好地贯彻执行这一原则，坚决纠正一部分共产党员的关门主义和宗派主义的倾向，克服不善于同党外人士合作共事的缺点，从政治上团结各抗日阶级、阶层。中央强调：我们所要的是活泼的、有组织、有能力的、适应战争环境的、受群众拥护的政权机关。任何一个大党，不应以绝对多数去压倒人家，而要容纳多方。同时指出，在政府中，共产党员只要三分之一，并在质量上具有优势的条件，就可以保证党的领导权。[69]“三三制”建政原则受到了广泛的拥护，延安《解放日报》发表社论指出：“这是中国历史上应该大书特书的一件大事，这在世界政治史上也是完全最新的一页。我们为这一页新的历史，而感到荣耀和兴奋。”[70]
陕甘宁边区第二次民主选举 1940年12月，边区政府委员会召开会议，确定1941年的中心工作之一是贯彻“三三制”建政原则，健全边区的民主制度，要求4月以前，延安及各直属县进行乡（市）参议会的选举；6月以前，完成绥德、陇东新区各县、乡级选举，并成立乡参议会。同时，年内召开边区第二届参议会和各县第二届参议会。会议责成民政厅负责进行选举的各项准备工作。
在边区第二次民主选举运动之前，中共陕甘宁边区中央局结合前一年在陇东和绥德两个分区试点的经验，于1941年1月30日发出《关于彻底实行“三三制”的选举运动给各级党委的指示》，指出：“边区自乡村起可以彻底地实行‘三三制’。”“三三制”不仅在民意机关要实行，在政府机关也要实行，要“仔细的有步骤的大胆的选举非党进步人士到政府机关为行政人员”；除了组织要贯彻“三三制”原则，在社会立法和各种政策上也要符合“三三制”原则。“三三制”政权必须有合乎“三三制”的各种社会立法和政策。指示要求各级党组织，加强对选举运动的领导，要在党内外进行“三三制”政策的宣传教育，要防止“不放手做”（既不实行“三三制”，不敢选举非党人士）与“放弃领导”（即把选举交给非党员去办）等的错误偏向。[71]与此同时，边区政府还向各分区和县发出了《为改选及选举各级参议会的指示信》，强调民主政治“选举第一”，“未经过选举的地区，各级政府都是临时的，必须有老百姓选举，才能叫正式政府”，[72]指示还就选举的有关问题作了明确的规定。2月7日，边区政府颁布了《陕甘宁边区各级选举委员会组织规程》，同时成立边区选举委员会，乔钟灵为主任，张邦英、高朗山、高长久、白玺、吕振球、李景林、周长安、莫文骅等为委员。
边区的第二次民主选举，不仅延续了第一次民主选举时许多的成功做法，而且有许多新的举措和新变化。
第一，向广大干部和群众深入宣传“三三制”政策。为了真正体现“三三制”原则，充分体现人民的民主权利，中共中央、边区政府非常重视各地的民主选举，要求把搞好基层民主选举当做一项重要的群众工作，在选举前和选举中进行充分的群众宣传和动员。当时，许多干部思想不通，担心实行“三三制”“会削弱共产党的领导”，担心会失去“流血牺牲闹革命，打土豪、分田地建立的政权”[73]。针对这种情况，边区政府组织编写了《实行“三三制”选举运动宣传大纲》，边区领导人撰写文章，宣传“三三制”政策；边区政府还发行《选举通讯》，用以指导各县、区、乡的选举工作，使干部群众了解和掌握《陕甘宁边区各级参议会选举条例》和“三三制”建政原则的基本内容。同时边区和各县举办选举训练班，培养选举工作干部，通过这些骨干将选举精神传向群众。3月，乡级选举在各县陆续开展。5月22日，边区政府在总结各县选举工作中的初步经验后，发出第二次指示信，再次强调各级政府必须重视选举工作，要把选举工作放在首位，要大力做好乡市选举运动，因为乡市选举工作是民主政治的基础。要求乡、县、市长要在选举前一个星期或两个星期，深入各村去给老百姓报告政府工作。为使群众对选举对象做到提前心中有数，指示信要求候选人名单要在选举前一个星期或10天公布，召集群众会讨论、批评。6月，边区各县的乡、市选举进入高潮。7月，边区各县的乡级选举陆续完成。全边区80％以上的选民参加了投票选举，共选出乡、市参议员29460名。
第二，先期进行了选举的试点工作，以取得实践经验，指导选举工作的全面开展。根据边区政府有关指示精神，边区选举委员会派出工作组，在延安裴庄乡进行选举试点。试点工作从2月初开始，至3月10日乡参议会召开结束。全乡共有选民731人（其中妇女选民324人），参加投票选举的有574人，占选民总数的78.5％。共选举出乡参议会议员25人，候补议员7人。25名议员中，有绅士1人、地主2人、富农6人、中农13人、贫农3人，其中共产党员9人，占三分之一稍多。加上当选的7名候补议员，共产党员则占四分之一稍多。乡参议会选出了乡政府委员7名。裴庄乡的选举试点工作，符合“三三制”建政原则的要求。除延安裴庄乡的选举工作试点，各分区、各县都有自己的选举工作试点。
第三，严格按照“三三制”原则。在县及边区参议员的选举中，为了使群众对“三三制”原则真正达到理解和拥护，以确保非党人士的当选，1941年7月24日，西北局就边区参议员候选人问题发出通知，强调指出：“对于我们党所提出的必须当选的候选人，应向群众详细解释其履历，使为群众了解与拥护，达到百分之百的当选。”各县根据这一通知精神，在群众中进行深入的宣传教育，对于部分非党人士的当选起到了一定的作用。如延安县共5万多人口，选出乡级代表1191人，其中工农成分1091人，地主士绅120人，共产党员500人，非共产党员746人。参政的成分包括抗日的各阶级、各阶层和各行业的代表，有工人、农民、手工业者、知识分子、商人、地主、富农、少数民族、民主人士、宗教界人士等。为了使边区参议员中党派成分能够接近“三三制”原则的要求，边区政府决定根据选举条例的规定聘请一部分非党的边区参议员。西北中央局为此于10月15日发出《关于边区政府聘请非党人士为边区参议员的通知》，通知指出，为了补救许多非党人士候选人未能当选的缺点，边区政府已决定聘请落选的非党候选人为边区参议会正式参议员。之后不久，边区政府向各县下达了聘请非党候选人为边区参议会正式参议员的名单，由各县政府负责人会同选举委员会负责人，正式聘请了46名边区参议员（其中有个别共产党员），使边区参议员的党派成分有所改善。但是，有的县参议员中共产党员的比例超过了三分之一，如延川县99名县参议员，共产党员有45名，占45.5％；而在新区的则比较少，如米脂县276名县参议员中，共产党员只有73名，占26％，不足三分之一。
第四，在候选人的提名上更为民主。从1941年6月开始，边区和县两级开始为参议员的选举进行准备，各县在提出县参议员候选人名单的同时，根据边区选举委员会确定的边区参议员名额，提出边区参议员候选人，边区政府和中共西北中央局对提供的名单进行了认真的审核和补充，并提出确定候选人名单的几个原则，即：第一，“根据党的统一战线政策与‘三三制’原则的精神来确定候选人名单”；第二，“对于我们党所提出的必须当选的候选人，应向群众详细解释其履历，使为群众了解与拥护，达到百分之百的当选。不仅要保证共产党员的当选，并且要保证非党人士的当选”；第三，各县可根据上述原则，“在不增加共产党名额的情形下，酌量变动，以达到符合地方实际情况的需要。”遵照西北局的上述指导原则和各县自己的实际情况，各县先后就候选人名单作了调整，既体现了党的政策，又表达了人民的意愿，也符合边区的实际情况。有的选区还实行候选人的竞选演说，主要看候选人是否对抗日工作“矢忠矢勤”，是否真心实意地为人民服务，是否生活作风上犯过错误。选民对候选人的审查更严格，投票更谨慎。当时流行的《选举小调》，用歌声表达了选民的心声：“民主政治要实行，选举为了老百姓，咱们选举什么人？办事又好又公平，还不耍私情”；“清清的天，白白的云，大家选举要留神。选举票上看清楚，看清好人和坏人。选上好人大家好，选上坏人都糟糕”。在经过反复讨论后，选民才投上自己庄严的一票。在极端紧张的抗日战争环境下，人民群众之所以对共产党领导的选举有如此高涨的热情，是和选举真正地体现选举人的意志密不可分的，选民完全有自由决定自己的选举对象，选举结果和选民利益有着切实的联系。那时贪污腐化、欺压群众、工作不能胜任的干部在边区是难以站住脚的。
第五，群众参与选举的政治热情空前高涨。据统计，参加选举的选民一般达到选民总数的75％—80％，绥德、清涧、延川等县达到90％以上，各地出现了盛况空前、热闹非凡的选举景象：在选举之日，各选举点像赶庙会、过年过节一样，有的婆姨抱着娃娃，兜揣馍馍参加选举的；有大闺女、新媳妇穿上新装，搭伙结队去参加选举的；有许多足不出户的小脚老太骑着毛驴，翻山越岭参加选举的；许多村子几乎是男女老少一齐出动，地主、富农也积极参加，一些地主绅商，看到红榜（有选举权和被选举权的居民名单）上有自己的名字，满脸笑容，表现出意外和兴奋的心情。有的说：“从前以为革命不要咱们这号人了，今天咱们也能管政权”；“迩刻事情真不同了，咱们也有权利，也能干事，同别人平等了”；“迩刻真正实行了‘三三制’了，咱的名字也能上红榜，土地革命时咱可没权”。[74]
陕甘宁边区各级“三三制”政权建立 1940年，边区首先在新接收的绥德、陇东分区和富县，建立了“三三制”的分区和县级参议会及政府。这些地区大部分是结束“双重政权”之后统一于边区，国民党在这些地区的影响还比较严重。因此，边区政府于4月4日作出《关于新区行政工作之决定》，要求“各县应组织县乡两级参议会与政府委员会……各级参议会与政府委员，必须包括有各阶级、各抗日党派与无党派之成分，一符合各阶级、各党派、无党派之统一战线原则”；“无论任何一政党之党员，所占议员或委员之总数量不得超过三分之一”；候选人“必须是各阶级至公正有威望、有能力之人士为候选人”。[75]5月21日，边区政府委员会讨论绥德新区政权建设工作，要求“政府的组织由各阶层平等地产生，各阶层应共同负责，共同主持政府工作”[76]。边区政府从地方士绅、各抗日党派、救亡团体即当地政府驻军中，以“推选”和“聘请”的方式，分别选派75人组成这两个分区的临时参议会。其中绥德分区临时参议会75名参议员中，共产党员17人，国民党员9人，其余均为无党无派的各界代表；陇东分区75名参议员中，中共代表5人，国民党代表5人，其余均为无党无派的各界代表。其后，又组织县、乡两级选举筹备委员会，准备民主普选县、区、乡政府。绥德、陇东创造的经验，受到边区参议会和政府的肯定，被称为“新民主主义政治的实验区”[77]。
1941年，在第二次民主选举的基础上，边区乡、县、边区三级（区和分区是县和边区政府的派出机关，不实行三三制）先后建立了“三三制”的参议会及政府。
乡级政权是最基层组织，边区政府强调“乡市选举工作是民主政治的基础”，“选举工作有无成绩，主要看乡市选举能否深入”。[78]因此，在乡参议会和政府选举中，“三三制”得到了落实。“据延川、安塞、清涧、吴堡、曲子、华池、新宁、新正、赤水、淳耀、同宜耀等11个县的乡议员统计：在8096名乡议员中，共产党员2456名，占30.34％；国民党员140名，占17.3％；无党派人士5491名，占67.82％，哥老会分子9名，占0.11％。就阶级成分而论，10县（安塞未统计在内）的7143名乡议员中，工人38名，占0.53％；雇农292名，占4.09％；佃农133名，占1.86％；贫农4799名，占67.19％；中农1528名，占21.39％；富农278名，占3.89％；地主45名，占0.63％；商人12名，占0.17％；绅士18名，占0.25％。在乡政府委员中，据安塞、吴堡、华池、新宁、新正、赤水、淳耀、同宜耀等8个县的统计，在1373名乡政府委员中，共产党员561名，占40.86％；国民党员45名，占3.28％；无党派人士767名，占55.86％。就阶级成分而论，6县（安塞、新宁未统计在内），工人6名，占0.61％；雇农50名，占5.13％；佃农33名，占3.39％；贫农627名，占64.37％；中农220名，占22.59％；富农29名，占2.98％；地主5名，占5.1％；商人2名，占0.21％；绅士2名，占0.21％。”[79]
县（市）政权是边区政权的中间环节，受边区政府的领导、县参议会的监督，起着承上启下的作用。“三三制的形式主要是在县以上政权表现出来”[80]。1942年，边区建制为29个县（市），一个办事处，其中绝大部分县（市）实现了“三三制”，尚有少数县（市）政权中共产党员超过三分之一，随后边区参议会、政府以“聘请”等方式予以纠正。以下是边区第二届参议会召开前后实施“三三制”选举产生的各县（市）参议会议长、政府县长名录分别是：
边区政权 边区政权总理全边区的政务，一切兴革大事及政策均由边区政权决定。边区政权的“三三制”既为中央所重视，也为全国各界所关注。从边区参议会和边区政府的组成上，完全达到了“三三制”的基本要求。边区第二届参议会议员共219人，其中共产党员123人，国民党员24人，救国会1人，居住边区的东方民族（日、朝、印度、荷印）及蒙、回、藏民族代表10人，其他人士61人。议员由直接民选的83人，由政府聘请者36人。地主绅士与其他人士在参议会中约占全体议员人数的五分之二。常驻议员9人，其中共产党员3人，党外人士6人。边区政府委员由边区参议会选举产生，选举的政府委员18人，其中共产党员6人。在参议会和政府中，党外进步人士担任重要领导职务的有12人，如李鼎铭、贺连城、霍子乐、安文钦等。据统计，在边区“三三制”政权下，党外进步人士担任边区政府副主席、厅长、县长、科长及乡长以上各级行政领导共3592人。[81]
尤其值得提及的是，在陕甘宁边区“三三制”政权建设中，边区领导人林伯渠、谢觉哉、高岗、习仲勋等，殚精竭虑，尽职尽责，付出了艰辛努力。林伯渠作为边区政府主席，不仅操持了繁重的政务和事务，还从理论上论述了“三三制”政权的“政体”问题。1941年2月，林伯渠在边区政府召开的专员县长联席会议上，着重论述了“三三制”政权的问题：“我们总的政策，是统一战线的政策，这个政策的基本内容就是要照顾到各阶级各党派的利益。必须坚定的把握住这一点，才能不因时局的变化而迷失方向。”他还认为，“政体问题就是民主集中制问题，就是政权组织多元化还是一元化的问题”，参议会和政府都应是人民的权力机关。[82]他对陇东分区、延属分区各县政府委员会和各部门中，共产党员所占的比例太大，不符合“三三制”要求的情况提出意见，责成他们用共产党员退出增聘非党人士的办法，进行了调整。谢觉哉先后任边区政府党团书记、边区政府秘书长，在边区二届一次参议会上，被选为边区参议会副议长。为建设“三三制”政权，他撰写了《三三制的理论与实际》等文章，对“三三制”的理论与边区的实践、统一战线与“三三制”的关系、参议会和政府的关系、做了精辟的论述。他与民主人士李鼎铭、安文钦、李丹生等真诚相处，共同参政。高岗连任边区参议会三届议长，充分发扬民主集中制的原则，对边区参议会的重大路线、方针和政策问题，先在党委内进行讨论，取得一致意见，再交参议会或参议会常驻会及政府委员会讨论。对实行“三三制”中存在的不同认识，他深入延川等地调查研究，消释党员干部的疑虑，提高思想认识，强调在政府工作中要发挥党外人士的作用，不要把他们当客人，当做陪衬，使他们有职有权。1942年春，他带领边区政府李鼎铭、柳湜等到米脂、绥德进行了两个月的调查研究，和党外人士一起解决基层问题，有时让他们直接解决具体问题，赢得党内外人士的一致好评。习仲勋出任绥德地委书记时，正值边区贯彻“三三制”建政原则。在他的领导下，1944年冬，绥德分区6县先后都进行了选举，共选出议员846名。著名绅士霍祝三任绥德县县长，知名人士姬伯雄被选为米脂县县长。原国民党军官刘杰三连任三届边区参议员，一大批开明绅士、知识分子等进入政府机关任职。
陕甘宁边区“三三制”政权建设的成就 陕甘宁边区“三三制”政权的建立，是中国共产党局部执政实践的伟大探索，也是共产党人成功实践的结晶。1942年6月，西北局初步总结边区“三三制”政权建设的成就时指出：一是从政策的实践中消释了社会各阶级的怀疑，扩大了共产党的影响。二是团结部分抗日分子参加中共领导的民意机关和行政机关，大部分能为抗日积极工作。三是“三三制”启发了广大人士参政热情，教育共产党的干部。四是边区“三三制”政权建设为华北、华中、山东和华南抗日根据地实行“三三制”作出了表率，树立了榜样。1945年12月，延安《解放日报》在题为《三三制：一党专政的天敌》的报道中称：陕甘宁边区的“县长、科长及乡长、乡文书以上的各级行政人员，也有很多是非共产党员，统计起来，共有3580人；参加经济、文化工作的，有2210人不是共产党员”。毛泽东也称赞说：在陕甘宁边区“人民普选的参议会与‘三三制’的民主政权，是团结各个阶级共同抗日的最好的政治形式。战后更需要贯彻这种精神，团结各个阶级的人民，共同建设民主共和的新中国”[83]。
晋察冀边区 1940年6月，根据中共中央关于实施新民主主义宪政和建立“三三制”抗日民主政权的指示，晋察冀边区党委作出《关于进一步在边区实现新民主主义政治和促进全国实施真正民主宪政的决定》，决定进行全边区大规模的民主选举运动。8月，在中共中央北方局公布的《晋察冀边区目前施政纲领》中，对边区建设“三三制”政权提出要求，指出：“边区人民，只要不投降、不反共，均可参加政府工作。”[84]这年秋冬，全边区举行普选运动，到1942年底基本完成。据统计，边区有选举权的公民70％以上参加了选举，边区的中心区域达90％以上，如平山县第十五区高达99％，灵寿县第七区达到97％。在选举的民主政权中，除共产党员外，其他进步分子和中间人士大大增加。1943年1月15日至21日，边区第一届参议会在阜平县城南庄举行，到会的参议员288人。其中，中共党务工作者占14.2％，国民党党务工作者占3.8％，政府工作人员代表占13.5％，军界代表占6.6％，民运领袖代表占12.8％，商人和宗教界领袖代表各占1.4％，少数民族代表占3.1％，妇女代表占5.6％，地主士绅代表占17.4％，学者名流代表占18.8％。党政军代表比1938年1月边区军政民代表大会时大为减少，而代表中间势力和上层分子的地主士绅代表和对抗战建设有贡献的专家学者、名流的代表大大增加，此两项占36.1％。[85]会议选举成仿吾为议长，于力为副议长，成仿吾、于力、杨耕田、阎立宣、郭飞天等七人组成驻会参议员办事处；其中共产党员2人，不足三分之一，国民党和其他无党派人士占三分之二以上。会议新选举边区行政委员会，宋劭文任主任委员，胡仁奎任副主任委员，委员由聂荣臻、宋劭文、吕正操、张苏、王承周、刘奠基、胡仁奎、刘皑风、王九茎等9人组成，其中共产党员3人，国民党员2人，无党派人士4人。选举结果受到与会各界代表的热烈拥护和赞扬，对共产党实行“三三制”表示“十二万分的敬佩”，这次会议标志着晋察冀边区民主建设已进入一个新的发展阶段。此时，边区辖有13个专署，98个县，650个区，1.53万多个行政村，共约2000万人口。
晋冀鲁豫边区 1940年8月，冀南、太行、太岳联合办事处成立时，就提出“彻底实现民主政治，建立廉洁政府”的施政目标。1941年3月，邓小平代表中共中央北方局提出，建议按照“三三制”的原则，在晋冀豫边区的辖区内，民主普选参议员，召开临时参议会，成立边区临时参议会和边区政府。从1941年4月开始，太行区平定、昔阳等6县逐步开展了村选运动。1941年7月7日至8月15日，晋冀豫边区临时参议会在辽县（今左权县）桐峪村召开，参加会议的各界参议员133名，其中共产党员有邓小平、李大章、李雪峰、滕代远、申伯纯、何云、王悦尘、王必帜、杨珏等46人，占总数的三分之一强。会议期间，因鲁西区划归边区建制，大会向北方局建议，将晋冀豫边区临时参议会改名为晋冀鲁豫边区临时参议会，同时成立晋冀鲁豫边区政府。7月30日，大会按照“三三制”的原则，选举产生了晋冀鲁豫边区临时参议会正、副议长及委员。选举申伯纯为议长，宋维周、邢肇棠为副议长。李大章、邓小平、李之乾、高沐鸿、谢好礼、邵红叶、陈光、王悦尘、齐谷生、赵明囿、石璜、马绍唐、蒋毅、申济舟等人为委员。7月31日，选举产生了边区政府主席、副主席及委员，杨秀峰为主席，薄一波、戎伍胜为副主席，杨秀峰、薄一波、戎伍胜、孙文淑、李一清、游仪声、宋任穷、晁哲甫、刘岱峰、王振华、牛琮、孟夫唐、董启毅、罗青、刘季兴等15人为委员。当时，延安《解放日报》为晋冀鲁豫边区临时参议会的召开发表社论《敌后民主政治的伟大贡献》，指出：“晋冀鲁豫边区幅员之大，人口之多，在华北各抗日根据地中，堪称第一。”1945年3月，晋冀鲁豫边区参议会分别在太行、太岳、冀鲁豫三区举行。三地会议一致选举申伯纯为边区参议会参议长，邢肇棠、晁哲甫为副参议长。选举杨秀峰为边区政府主席，薄一波、戎伍胜为副主席。此时，晋冀鲁豫边区下设太行、太岳、冀南、冀鲁豫4个行署，22个专署，154个县，东起津浦路，西至同浦路，南抵陇海路；北接石德、正太线，包括山西、河北、山东、河南省的部分地区。全区面积12万多平方公里，人口2551万。
晋绥边区 在贯彻“三三制”建政原则前后，晋西北先后召开了三次行政会议：1940年2月1日，晋西北第一次行政会议在山西兴县召开，通过了晋西北六大施政纲领，成立了晋西北行政公署，主任续范亭，副主任武新宇、牛荫冠。下辖4个专员公署，38个县。同年8月，大青山地区成立了晋西北行署驻绥远办事处，下辖三个专署和一个游击区。1940年9月11日，晋西北行署召开第二次行政会议，中共晋西区委书记林枫在会上提出“健全村政权的问题”，随后从行署到区逐级召开了选举准备会议，成立了由政、民机关共同组织的村选指导委员会。经过1941年、1942年两年的努力，晋西北绝大部分村都经过民主选举产生了村级政权，为“三三制”的民主政权打下了良好基础。与村选同时，各地又进行了晋西北临时参议会参议员的选举，为边区参议会的成立创造了条件。1941年8月22日，晋西北行署召开第三次行政会议，林枫代表中共晋西区委提出召开晋西北临时参议会的提议，受到全体与会人员一致赞同。会后，遂由各党派、各界组成晋西北临时参议会筹备委员会。1942年10月24日，晋西北（晋绥）临时参议会在神府县胡家庄召开，到会正式参议员145人，其中共产党员47人，占参议员总数的32.4％。其他各界参议员中，士绅名流占13.8％，抗日军人占6.2％，中小学教员占2.74％，学生占1.38％，文化界人士占2.74％，妇女占6.9％，工人占3.44％，少数民族占0.6％，国际友人占0.69％，农民占48.31％，区以上行政干部占9.64。[86]在会议选举时，共产党员49人当选，超过应占比例的三分之一，为此共产党退出两个名额，实为47名参议员，不足三分之一。会议选举产生了边区参议会正、副议长和驻会委员，林枫为议长，刘少白、牛荫冠为副议长。选举产生了新一届晋西北行政公署正、副主任和行政委员会委员，续范亭为主任，武新宇为副主任，贺龙、刘佑卿、张文昂、白如冰、杜心源、王达成、张韶芳、张隽轩、刘菊初等19人为行政委员。在这些当选人中，既有坚持抗日与民主，追随孙中山奔走革命的同盟会员的续范亭，也有造福地方的名绅刘少白、牛荫冠、张隽轩等，还有坚持国共合作的山西战地动员委员会负责人武新宇等。1943年11月，晋西北行政公署正式改名为晋绥边区行政公署，晋西北和绥远地区的行政领导实现统一。到抗战胜利时，晋绥边区已发展为南北长千里，东西宽300里，面积达33.1万平方公里，人口322万的广大解放区。
山东抗日民主根据地 1940年7月26日，山东省国大代表复选大会、山东省民众总动员委员会成立大会、山东省工农青妇文化各界总会成立大会、山东省各界救国联合会成立大会，在沂水县青驼寺开幕。大会历时一个月，民主选举产生了山东省临时参议会，范明枢任参议长，马保三、刘民生为副议长；选举产生了山东省战时工作推行委员会，黎玉为首席组长（后改为主任委员），李澄之为副首席组长（后改为副主任委员），由23名委员组成，下设政治、军事、财政经济、教育、民众动员5个组，统一了山东抗日民主根据地的行政领导。11月11日，山东省战时工作推行委员会为实施中共中央“三三制”建政原则，要求各地贯彻民主，全部改选村、乡政权，并以是否真正执行“三三制”原则，作为各级政权民主化程度的标准。为此，在县以下各级成立改选委员会，加强对村、乡长的改选工作。改选委员会由政府同党政军民的代表参加。村、乡长人选要以工、农、革命知识分子为主，在行政委员会中应有士绅名宿和其他抗日党派人士参加。经过一年的努力，山东解放区108个县中，通过民选产生的县长82个，占76％；232个区民主政权中，民选区长为186个，占80％以上；民选乡长达三分之二，民选村长达二分之一。在82个县级民主政权中，成立了47个县参议会。但是，各地在执行“三三制”中存在不平衡现象，中共山东分局要求各级政权机关和参议会组织必须实现真实的民选，在各级政权中必须切实贯彻“三三制”的原则，坚决纠正选举中的简单化、包办、强制和限制的办法。1943年8月，山东省临时参议会一届二次议员大会在莒南县召开，大会通过了《山东省战时施政纲领》，对原施政纲领进行了修改，增加了在民主政权建设中“实行‘三三制’，欢迎各党派、各阶层的拥护抗战及赞成民主的人士参加政权”的内容。还规定：“发扬民主精神，健全各级参议会和各级行政机关”，“彻底完成村政权的民主改造”，“树立民主集中制的领导”。并决定将山东省战时工作推行委员会改称山东省战时行动委员会，是“山东全省行政之统一领导机关，对山东省临时参议会负责”，黎玉任主任委员。下设民政、财政、教育、公安、工商管理等机构。大会选举时，超过“三三制”原则要求的共产党员参议员17人、候补参议员8人辞职，同时补选了缺额的党外民主人士。1945年8月12日，鉴于抗日战争胜利在即，山东省出席延安解放区人民代表会议的38位代表，一致向山东省临时参议会和政委会建议，将山东省战时行政委员会改为山东省政府。两会联席会议在莒南县召开，一致通过接受这个建议，推选黎玉为山东省政府主席，郭子化为副主席，前政委会委员均为省政府委员，改处为厅，是为抗战时期中共建立的唯一的省政府。8月13日，山东省政府发布布告，宣布山东省政府正式成立。此时，山东省政府下辖5个行政主任公署、22个专员公署、127个县政府，人口2420多万，面积达12.5万多平方公里。
华中抗日民主根据地 根据中共中央的指示精神，华中各抗日根据地在中原局（后为华中局）的领导下，尤其在刘少奇、陈毅的直接指导下，逐步在苏中、苏北、淮南、淮北、苏南、鄂豫边、浙东等根据地建立了“三三制”政权。
苏中抗日根据地 1940年11月15日，苏北临时参议会（苏中根据地开始时称苏北根据地）在海安召开，江都、高邮等14个县的388名代表出席会议。会议通过施政纲领，选举苏北名绅韩国钧为苏北临时参政会名誉议长，黄逸峰为议长，朱克靖、朱履先为副议长，并将早先成立的通（南通）如（皋）靖（江）泰（州）临时行政委员会改为苏北临时行政委员会，选举管文蔚为主任。会后，苏中根据地按照“三三制”原则，在1941年、1942年对县以上政权进行改造和改选，半数以上的县及30个左右的区成立了参议会。
鄂豫边抗日根据地 1940年3月，豫鄂边区宪政促进总会成立，陶铸任主席。这是过渡时期的边区政权领导机关，负责指导基层政权建设。至9月，豫鄂边区军政联合办事处成立，许子威任主任，共建立12个县级政权。1941年4月，成立鄂豫边行政公署，许子威任主任。1944年6月设立鄂豫皖临时参议会，郑位三为议长，陈少敏、涂云庵为副议长。1944年10月，豫鄂边区改为鄂豫皖湘赣边区，行署主任许子威，副主任杨经曲。抗战胜利时，鄂豫边抗日根据地辖39个县级政权，面积约9万多平方公里，人口1000余万。
苏北抗日根据地 1940年10月10日，八路军黄克诚部自鲁南南下盐城，新四军陈毅部北上进抵东台，两军在白驹镇胜利会师，使鲁南和苏北的抗日根据地连成一片。随后，按照“三三制”原则，召开各县参议会，选举议长。1941年1月1日，盐城县参议会成立，宋泽夫为参议长；2月16日，阜宁县召开第一届参议会，选举计雨亭为参议长。9月1日，盐阜区行政公署成立（1942年改称苏北行政公署），行署主任曹荻秋；10月召开首届临时参议员大会，选举黄克诚为参议长。1942年5月，淮海区第二届参议会召开，选举金明为参议长，选举李一氓为行政委员会主任。
淮南抗日根据地 淮南抗日根据地由原皖东抗日根据地发展而来，以津浦路为界，分路西和路东地区。1941年1月中旬，津浦路东召开第一届临时参议会，到会参议员131人，其中士绅50名。会议选举邓子恢、方毅为津浦路东各县联防办事处主任、副主任，选举邓子恢和党外人士朱雨江、赵坚分任参议长和副参议长。翌年2月，津浦路东各县联防办事处改为淮南苏皖边区行政公署，方毅任主任，汪道涵任副主任。同年9月18日，津浦路西召开第一届临时参议会，选举魏文伯为参议长，党外人士梅子明、刘子谷为副参议长，推举童汉章为津浦路西各县联防办事处主任，魏文伯为副主任。
苏南抗日根据地 皖南事变后，谭震林、吴仲超等着手组织江南行政委员会，于1941年4月正式成立，何克希任主任。1943年3月，中共苏皖区党委在溧水县召开苏南各县县长联席会议，选举成立了苏南行政公署，江渭清、邓振询分任正副主任。在此前后，各县、区贯彻“三三制”原则，分别成立了县、区参政会、参议会等。
淮北抗日根据地 1941年10月，淮北苏皖边区行政公署成立，宣布施政纲领，实行抗日民主政权中的“三三制”原则，选举刘瑞龙任行政公署主任。据1943年12月统计，边区行政公署下属14个县，90个区，700多个乡。其中有8个县进行县选，成立了各县参议会和行政委员会。其中7个县参议会共计议员458名。至抗日战争胜利时，根据地辖3个专员公署和28个县级政权，面积4万余平方公里，人口600余万。
浙东抗日根据地 由于抗日战争频繁变化的形势，浙东根据地建立较晚，直到1945年1月召开了浙东敌后各界临时人民代表会议，并根据“三三制”原则，选举产生了浙东行政委员会，以连柏生、吴山民、何克希、郭静唐等为委员。产生了浙东参议会，谭启龙为议长，郭静唐、何燮侯为副议长。会后成立了浙东行政公署，以连柏生为主任，吴山民为副主任（后又增补王仲良为副主任）。为了健全各级政权机构，浙东行政公署对各县、区的行政组织机构进行了充实和调整，还分别任命了14个县的县长（或办事处主任）。
据统计，到1944年春，华中抗日民主根据地有7个行政公署，1个浙东军政民联合办事处，20个以上的专员公署，147个县政府。
华南抗日民主根据地 华南地区东江和琼崖根据地建立抗日民主政权较晚。1944年9月，成立了广（州）九（龙）路西专员公署，谭天度为专员。在海南岛区，1941年成立了琼崖东北区抗日民主政府，冯白驹任主席。到1944年春，琼崖根据地的琼山、文昌、安定、乐会、万宁、琼东、临高、澄迈等8个县建立了县、区、乡的民主政府，将琼崖东北区抗日民主政府改为抗日民主公署。
首先，实行“三三制”原则，保障了各阶级、阶层人民的权利。中共中央和陕甘宁边区政府十分强调切实保证各阶级、阶层人民平等的政治权利，在选举中，共产党实行约束自己而不是强迫群众选举自己的制度，人们可以自由竞选，公开发表自己的“政纲”，让广大选民选举出最忠实于国家、民族和人民的人，选举出最有治理国家和建设边区才能的人。在实施各项政策中，尤为重视保证地主阶级的利益和权利，“地主阶级只要他是抗日的，不反对民主政治的，他就有参加‘三三制’民主政权的权利”。林伯渠曾就此对绥德县县长说：“过去我们搞土地革命，分他们的地，打倒他们，都是对的。而现在我们要发展抗日民主统一战线，联合一切抗日的阶级阶层共同抗日，选举他们当参议员，也是对的。因为这是形势发展的需要，况且他们是拥护党的抗日政策的。这些人在地主阶级中影响大，出来工作，能起到我们所不能起的作用。”[87]
其次，实行“三三制”原则，开启了共产党员与党外人士合作共事的先例，调动了党外人士参政议政的积极性和主动性。中共中央发出关于《抗日根据地的政权问题》的指示中指出：“对于共产党以外的人员，不问他们是否有党派关系和属于何种党派，只要是抗日的并且是愿意和共产党合作的，我们便应以合作的态度对待他们。”[88]各地选出的参议员和政府委员中，包括了各界人士，具有广泛的代表性。在和党外人士的合作共事时，首先尊重他们，使他们在政府中有职有权，同时对他们的生活，也尽可能的给予关照，使其满意。但又坚持党的原则立场，开展必要的批评。陕甘宁边区在“三三制”政权建设中，从政治上团结了各抗日阶级和阶层，调动了积极因素，党内外广大干部精诚团结，心情舒畅，尽职尽责地为抗日救国、建设边区而辛勤工作。1941年米脂县著名开明绅士李鼎铭在当选边区政府副主席的就职演说中说：共产党很愿意大公无私做到精诚团结，非党人士应互相信任、互相亲爱，看成一家人，通力合作，干这抗战建国的事。他在任职期间，从不以“外人”自居，而是以“主人”的态度处事，尽心尽力，操劳着边区政府的各项政务。他提出政权建设、经济建设等方面的许多建议，均被采纳，其中“精兵简政”的建议在各根据地普遍推行后，起了重大的作用。
再次，实行“三三制”原则，避免了抗日民主政权中共产党员太多甚至出现一党包办的现象。董必武曾就此指出：“这个制度的目的是什么呢？就是反对一党包办，反对一党专政，而和各党派、无党派的各阶级人士，更好地团结合作。”[89]谢觉哉也指出：“三三制是共产党约束自己的一个制度，人民不选或少选共产党员，共产党无权要求他选或多选。但当选的共产党员若超过三分之一，共产党就得辞去一些。为什么要这样？因要革命须要有坚强领导的党，而处于优势的领导的党，很容易走到把持包办。把持包办，不但广大人民不满意，于当政的党本身，也很不利。党得不到群众的拥护，其党必归于失败。”[90]由此可见，实行“三三制”原则，并非不要或者削弱共产党的领导，而是要各级民主政权接受党的领导，贯彻执行党提出的施政纲领和方针政策。也要求共产党员以党的政策和自己的模范行为，说服和引导党外人士，使他们愿意接受党的主张，从而跟着共产党走。
1940年，随着新民主主义理论的提出，中共中央、毛泽东在这样的指导思想下，着力把陕甘宁边区作为一个局部执政的“试验区”和“示范区”。在这年3月初召开的边区党政联席会议上，毛泽东自豪地说：“边区的方向，就是新民主主义的方向。现在全国要办新民主主义，有没有一个样子呢？我讲已经有了。陕甘宁边区就是模范。”[91]1941年5月，毛泽东更加明确地指出：现在陕甘宁边区和华北、华中各抗日根据地的社会已经是新民主主义的，“各根据地的模型推广到全国，那时全国就成了新民主主义的共和国”[92]。1942年的一天，毛泽东约李维汉谈边区建设等问题，毛泽东特别要求“陕甘宁边区在执行党的政策中带个头，自觉承担试验、推广、完善政策的任务”[93]。时任中共中央书记处书记、秘书长的任弼时说：“陕甘宁边区对于华北、华中各抗日根据地来说，是处于一种领袖的地位，即根据地的领袖地位。这个区域里的一切重要设施，对于其他根据地有一种先导的模范的作用，要为其他根据地所效法。”[94]从华北敌后抗日根据地回到延安的彭德怀这样评价：陕甘宁边区“给全国，给敌后做了很多事情，把革命的三民主义，也是新民主主义在陕甘宁边区认真实现了，对全国来说有很大的启示作用”[95]。
在建设新民主主义共和国的“试验区”和“示范区”中，中共中央、毛泽东不仅指导边区政府制定新民主主义政治、经济、文化的基本原则，而且根据边区的环境和条件加以具体化。边区中央局副书记、陕甘宁边区政府秘书长和政府党团书记谢觉哉在日记中写道：“毛主席粗枝大叶的新民主主义论，在边区就要把它细针密缕起来。”“这不是一件易事，要求中央更加注意边区，要求在边区工作的同志更加努力”。[96]为此，中央和毛泽东对边区的情况进行了详细的调查研究，并在新民主主义理论的指导下，提出进一步建设边区的各项具体政策和施政方针。1940年12月25日，中共中央向党内发布《关于时局与政策的指示》，重申了党在边区和根据地的政权组织政策、劳动政策、土地政策、税收政策、锄奸政策、保护人民权利的政策、经济政策、文化教育政策和军事政策。关于政权组织，必须坚决地执行“三三制”，共产党员在政权机关中只占三分之一，吸引广大的非党人员参加政权。关于土地政策，一方面应该规定地主实行减租减息，方能发动基本农民群众的抗日积极性，但也不要减得太多；一方面要规定农民交租交息，土地所有权和财产所有权仍属于地主。关于税收政策，不论工人农民，均须负担国家赋税，不应该将负担完全放在地主资本家身上。关于锄奸政策，应该坚决地镇压那些坚决的汉奸分子和坚决的反共分子。关于人民权利，应规定一切不反对抗日的地主资本家和工人农民有同等的人权、财权、选举权和言论、集会、结社、思想、信仰的自由权。关于经济政策，积极发展工业农业和商品的流通，吸引愿来的外地资本家到抗日根据地开办实业，奖励民营企业。关于文化教育政策，应以提高和普及人民大众的抗日的知识技能和民族自尊心为中心。关于军事政策，尽量扩大八路军新四军，对于国民党军应继续采取人不犯我我不犯人的政策，尽量地发展交朋友的工作。
经过多年的努力，陕甘宁边区新民主主义建设发展到一个新阶段，成为全国最进步的地方。“这里一没有贪官污吏，二没有土豪劣绅，三没有赌博，四没有娼妓，五没有小老婆，六没有叫化子，七没有结党营私之徒，八没有萎靡不振之气，九没有人吃磨擦饭，十没有人发国难财”[97]。
1941年5月1日，中共陕甘宁边区中央局颁布了经中共中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》，（简称“五一施政纲领”，以下称《施政纲领》）。这个纲领的大部分内容都是毛泽东审阅初稿时重新改写的，共有21条，对边区的政治、经济、文化、教育、法律、知识分子等方面的政策作出具体规定，全面地体现了中共团结抗日的基本路线和边区建设新民主主义社会的基本方针，为边区的建设和发展勾画出一个美好的蓝图。
1941年1月，边区中央局决定并成立了《陕甘宁边区施政纲领》起草委员会，依据中共中央关于“三三制”政权的精神，起草边区的施政纲领。3月，起草委员会提出施政纲领的初稿，并经边区中央局和边区政府召开会议，讨论并修改以后，以草案的方式，上报中共中央。4月，中共中央政治局讨论并原则批准了这个施政纲领。毛泽东对施政纲领的条文作了具体的修改。
关于制定《施政纲领》的原因，中共中央在4月27日发出的《关于发布〈陕甘宁边区施政纲领〉的指示》中指出：“此纲领之发布，适当国内外形势发生激烈变化，国民党施行黑暗统治，全国人民彷徨无主之际，实具有严重政治意义。”[98]4月28日，毛泽东就发表《施政纲领》致信任弼时并转边区中央局，要求“请在边区刊物上发表，并印多张广为散布于边境内外。支部书记以上，班长以上，乡主席以上之干部，须使之人手一张”，并张贴于通衢。[99]4月30日，中共陕甘宁边区中央局作出《关于发布新的施政纲领的决定》，强调“无论在选举前或选举后，一切为本党同志的领导之机关、部队、团体、学校，须照此纲领坚决实施之，党员违反此纲领之任何条文，予以纪律之制裁”[100]。1941年5月1日，《施政纲领》在《新中华报》上正式公布。随后，边区的其他刊物也陆续发表，有的印成通俗解释的小册子发到机关、部队、团体、学校以及每一个乡村。1941年11月边区二届一次参议会上，一致通过该纲领为边区施政纲领。
《施政纲领》开宗明义地指出，在边区制定这个纲领的目的，完全是“为着进一步巩固边区，发展抗日的政治经济文化建设，以达坚持长期抗战增进人民福利之目的”；制定这个纲领是根据孙中山的三民主义、总理遗嘱和中共中央的抗日民族统一战线原则；如果我们共产党员当选为政府人员时，就要坚持按照这个纲领来做事，促使这个纲领的实现。这是施政纲领的总纲，是提出纲领全部内容的基础和出发点。
《施政纲领》明确规定了中国共产党团结抗战的总方针和对各方面工作的政策措施。指出“团结、抗战、进步”是中国共产党坚持的三者缺一不可的一贯的总方针。第一、第二条明文确定，“团结边区内部各社会阶级，各抗日党派，发挥一切人力、物力、财力、智力，为保卫边区、保卫西北、保卫中国、驱逐日本帝国主义而战。”“坚持与边区境外友党、友军及全国人民的团结，反对投降、分裂、倒退的行为。”
关于军事政策和优待抗属政策。第三条规定：“提高边区武装部队的战斗力，保障其物质供给，改善兵役制度及其它后方勤务的动员制度，增进军队与人民的亲密团结。同时加强抗日自卫队、少先队的组织与训练，健全其领导系统。”第四条规定：“加强优待抗日军人家属的工作，彻底实施优抗条例，务使八路军及一切友军在边区的家属得到物质上的保障与精神上的安慰。”
关于“三三制”政策与保障人民权利的政策。即第五、第六两条规定：本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员占三分之一，保证机关之职员中有三分之二为党外人士充任。保证一切抗日人民之自由权，除司法系统及公安机关依法执行其职务外，任何机关、部队、团体不得对任何人加以逮捕、审问或处罚，而人民则有无论用何种方式控告任何公务人员非法行为之权利。
关于司法政策。第七条规定：坚决废止肉刑，重证据不重口供。对于汉奸分子、叛徒分子、反共分子等，除绝对坚决不愿悔改者外，不问其过去行为如何，一律实行宽大政策，争取感化转变，给以政治上和生活上之出路，不得加以杀害、侮辱、强迫自首或强迫其写悔过书。
关于廉洁政策。第八条规定：“厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪。同时实行俸以养廉原则，保障一切公务人员及其家属必需的物质生活及充分的文化娱乐生活。”
关于农业政策。第九条规定：发展农业生产，实行春耕秋收的群众动员，解决贫苦农民耕牛、农具、肥料、种子的困难，奖励外来移民。
关于土地、工商和劳动政策。第十、第十一、第十二条规定：“在土地已经分配区域，保证一切取得土地的农民之私有土地制。在土地未经分配区域（例如绥德、富县、庆阳），保证地主的土地所有权及债主的债权，唯须减低佃农租额及债务利息，佃农则向地主缴纳一定的租额，债务人须向债主缴纳一定的利息，政府对租佃关系及债务关系加以合理的调整。”“……奖励私人企业，保护私有财产，欢迎外地投资，实行自由贸易……”“调节劳资关系，实行十小时工作制，增强劳动生产率，适当的改善工人生活”。
关于税收金融政策。第十三条规定：居民中除极贫者应予免税外，均须按照财产等第或所得多寡，实行程度不同的累进税制，使大多数人民均能负担抗日经费。同时健全财政机构，调节金融关系，维护法币，巩固边币，以利经济之发展与财政之充裕。
关于文化政策。第十四、第十五条规定：推行消灭文盲，推广新文字教育，健全正规学制，普及国防教育，改善小学教员生活，实施成年补习教育，加强干部教育，推广通俗书报，奖励自由研究，尊重知识分子，提倡科学知识与文艺活动，欢迎科学艺术人才，保护流亡学生与失业青年，允许在学校学生以民主自治权利，实施公务人员的两小时学习制。增进医药设备，欢迎医务人才，以达减轻人民疾病之目的。
关于妇女政策。第十六条规定：“依据男女平等原则，从政治经济文化上提高妇女在社会上的地位，发挥妇女在经济上的积极性，保护女工、产妇、儿童，坚持自愿的一夫一妻婚姻制。”
关于民族政策。第十七条规定：“依据民族平等原则，实行蒙、回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙、回民族的自治区。尊重蒙、回民族的宗教信仰与风俗习惯。”
关于华侨、游民、敌伪军、外国人政策。即第十八、第十九、第二十、第二十一条规定：欢迎海外华侨来边区求学，参加抗日工作，或兴办实业，给社会游民以耕种土地，取得职业与参加教育的机会，对会道门组织实行争取、团结与教育的政策。对于在战斗中被俘之敌伪军官兵，一律实行宽大政策，一律不得加以杀害、侮辱、强迫自首或强迫其写悔过书。在尊重中国主权与遵守政府法令的原则下，允许任何外国人到边区游历，参加抗日工作，或在边区进行实业、文化与宗教的活动。[101]
《陕甘宁边区施政纲领》是延安时期中国共产党局部执政方略和政策的实际运用，不仅在陕甘宁边区建设史上具有开创性，而且在中共局部执政史上具有十分重要的地位，也对中共全国政权的建立产生了深远影响。它发布后很快成为其他根据地施政的范本，从而在广泛的区域得到推行。
在全边区普遍、广泛、民主选举的基础上，1941年11月6日至21日，陕甘宁边区第二届参议会第一次大会在延安新建的参议会大礼堂召开。这是边区民主建政的空前盛会，出席大会的有正式参议员201人，候补参议员18人，共219人。出席开幕典礼的有边区政府领导成员及各厅负责人，十八集团军总司令朱德，晋西北、晋察冀、晋冀豫、胶东、鲁西、华中、苏北等各敌后抗日根据地代表，以及国民政府军事委员会驻十八集团军高级联络参谋陈宏谟、周励武、郭亚生等。
大会由上届边区参议会议长高岗主持。在预备会议上，选举了本届参议会正副议长和大会主席团，高岗当选为议长，谢觉哉、李鼎铭当选为副议长。同时，会议选举产生了大会主席团。林伯渠、萧劲光、徐特立、白茜、那素滴勒盖（蒙古族）、安文钦、范文澜、柳湜、张邦英、任绍亭、李丹生、马国潘、刘培基、靳体元、贺连城、杨本荣、高岗、谢觉哉、李鼎铭等19人当选为大会主席团委员。本次参议会的任务是：第一，检讨政府工作；第二，确定今后的大政方针；第三，改选政府和参议会的领导机构。
11月6日，毛泽东在参议会开幕典礼上作了重要演说（后来公开发表时题为《在陕甘宁边区参议会上的演说》），主要内容有：第一，指明参议会的目的就是要团结全国一切抗日力量打倒日本帝国主义，建设新民主主义的即革命的三民主义的中国。陕甘宁边区所实行的是革命的三民主义。第二，革命的三民主义中的民族主义，就是要打倒日本帝国主义，其民权主义和民生主义，就是要为全国一切抗日的人民谋利益，而不是只为一部分人谋利益。全国人民都要有人身自由的权利，参与政治的权利和保护财产的权利。全国人民都要有说话的机会，都要有衣穿，有饭吃，有事做，有书读，总之是要各得其所。第三，中共提出的各项政策，顾及一切抗日的阶级，是真正适合目前中国国情的政策，我们叫做新民主主义的政策。我们不但在陕甘宁边区实行，不但在敌后各抗日根据地实行，并且在全国也实行起来。第四，批评了党内存在的不善于同党外人士合作的关门主义和宗派主义，指出共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图。应该受人民的监督，而决不应该违背人民的意旨。第五，强调共产党同党外人士实行民主合作的原则，指出：“我们不是一个自以为是的小宗派，我们一定要学会打开大门和党外人士实行民主合作的方法，我们一定要学会善于同别人商量问题。”[102]毛泽东这篇演说是抗日民主政权建设思想的重要文献，也为这次边区参议会指明了工作方针。
11月8日、9日，边区政府主席林伯渠作了题为《陕甘宁边区政府三年来的工作概况》的政府工作报告，主要内容有：（一）三年来边区的环境与内部发生的变化；（二）我们如何执行上届参议会的施政纲领；（三）当前的中心工作与方针。林伯渠指出：边区工作所取得的成就，充分证明了新民主主义“是完全适合于中国今天的国情和抗战的需要的”，“新民主主义的共和国，已经在陕甘宁边区安放下第一块基石”，“它给予我们以光明的方向，也给予了我们以伟大的力量，边区应该向着这个光明的前途继续前进，全中国也应该迅速向着这个光明的方向前进”。[103]为此，他提出边区政府当前的中心工作与方针：一切为了战争，广泛开展群众游击战争；坚持团结边区内部各阶层、各抗日党派和各民族，更加密切党政军民的关系；发展生产，繁荣贸易，大量运盐和稳定金融；健全民主机构，发扬民主作风，提高人民参政热忱；不但保障人民的民权，而且更完备保障人民的财权；普及国民教育，消灭文盲，提高人民的民族精神与生活知识；提高工作效率，改善工作作风和方式。[104]
参议员们认真审议和讨论了这个报告，并一致通过了《关于政府工作报告的总决议》。《总决议》认为，边区“政府三年来忠实执行了一届参议会的决议与施政纲领，保卫了边区，坚持了全国团结与抗战，并发展了边区政治、军事、经济与文化建设事业，使边区在极端困难的条件下，获得了进一步的巩固与发展”。《总决议》也指出了边区工作中存在的缺点，如“各级的民主制度和保障人民人权财权的工作与秩序还不够正规化”，“税收制度还不够健全”，某些干部的“工作方式上的强迫命令自流主义与自由主义”等等，责成政府今后切实加以纠正。
大会还听取了第一届参议会副议长张邦英的常驻会工作报告、八路军后方留守兵团萧劲光的军事工作报告、财政厅厅长南汉宸的财政工作报告、建设厅厅长高自立的经济建设报告，以及谢觉哉关于民主建设报告。
大会通过并接受了中共西北中央局提出的《五一施政纲领》。高岗代表中共西北中央局向大会作了《关于五一施政纲领的解释》的报告，大会作出了《通过施政纲领决议》。《决议》指出：会议“一致认为该纲领不但适合于边区的需要，而且符合于中国的国情，是唯一正确的边区施政方针，也是团结抗战以救中国的良策。因此，本会全部接受，作为政府今后的施政纲领，并责成政府督导全边区人民切实执行之”。1942年1月1日，陕甘宁边区政府眀令将《五一施政纲领》作为陕甘宁边区政府“今后的施政纲领”公布实行。因此，《五一施政纲领》成为中国共产党同各党、各派、各军、各界人士共同的政治纲领，它不仅是边区建设“三三制”政权的政治基础，也是边区政府和人民共同遵循的行动指南。
大会还作出了《通过一九四二年度概算决议》《关于税收问题的决议》，并通过了《陕甘宁边区政府保障人权财权条例》《陕甘宁边区土地租佃条例》《陕甘宁边区各级参议会组织条例》《陕甘宁边区各级参议会选举条例》《陕甘宁边区各乡市政府组织条例》《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》《陕甘宁边区县政府组织暂行条例》等。大会还通过各项提案380余件。有名的“精兵简政”就是李鼎铭等在这次会议上的提案，受到与会者的高度重视。
会议按照“三三制”原则和《五一施政纲领》的规定选出了边区参议会常驻议员和边区政府委员。在选举常驻议员时，原候选人名单51人中，共产党员人数超过了三分之一，于是王世泰、萧劲光等6位共产党候选人主动要求退出。经过选举，高岗、安文钦、谢觉哉、李丹生、乔松山、任绍亭、王锡成、刘培基、崔田夫9人当选为常驻议员，其中共产党员3人，占三分之一。同样，在选举政府委员时，原候选人39人中，共产党员的人数也超过了比例，谢觉哉、王维舟、马锡五、马文瑞等12位共产党候选人也申请退出。选举的结果，共产党员的人数多出1人，徐特立主动请求退出，由党外人士白焕文依次递补。最后，林伯渠当选为政府主席，副主席为李鼎铭（开明绅士），在18名政府委员中，共产党员6人，占三分之一，完全符合“三三制”原则。
大会最后通过宣言和《致国民政府林主席蒋委员长电》《致中共中央委员会电》《致各党派人士电》《致八路军新四军电》等。毛泽东在大会闭幕式上发表讲话，评价这次参议会有两大成功之处：“第一，暴露了我们很多东西，好的东西和坏的东西；第二，这是个很大的学习，使共产党员向党外人士学习。”他强调：“党就是要集中人民的意见，加以系统化，坚持下去。哪一天不去集中人民意见，不听取人民意见，即无意见，便要腐化，便要没有前途。”他最后指出，今后要切实做到上下一致，言行一致。“党外人士有批评的自由，有写信、登报的权利；讲的不对也要讲，否则就不叫自由。”[105]
陕甘宁边区二届一次参议会召开后，边区更加成为一切抗战的人们所向往的地方。1942年5月4日至8月初，由晋绥边区著名爱国士绅牛友兰为团长，武润生、刘少白为副团长为晋西北士绅赴延参观团一行16人，怀着热切企盼的心情，参观访问了延安和陕甘宁边区38个机关、学校和部队等，受到毛泽东、林伯渠、李鼎铭、谢觉哉、贺龙、关向应、林枫、续范亭、王若飞、杨尚昆等接见。7月9日，毛泽东看望参观团成员，并和他们进行长达五小时的畅谈，对士绅们所提国内团结抗战、“三三制”、整风及根据地政策等问题，一一详答，尤其对士绅们所提到的最为关切的抗战胜利后国内团结的问题，坚定地回答说：“中国共产党不仅在抗战中坚持团结抗日，在战后也是要坚持团结建国的。”他以陕甘宁边区为例，说明人民普选的参议会与“三三制”的民主政权，是团结各个阶级共同抗日最好的政治形式，战后更需要贯彻这种精神，团结各个阶级的人民，共同建设民主共和的新中国。毛泽东还阐明了减租减息及交租交息政策在抗日根据地实施之重要性，指出这是对于农民和地主都有好处的政策。
在延安和边区的所闻所见，使士绅们眼界大开，疑团尽消，深受教育。当参观团临行返晋时，各位士绅发出肺腑之语：“我们进一步认识了共产党的伟大力量。共产党里人才济济，中国有此力量，共产党有此自信，中国是不会亡的，共产党是有前途的。”对陕甘宁边区各项建设事业的发展钦佩备至，认为像这样地瘠民贫、人口稀少的地方，在被封锁的情形之下，无论在农业、工业方面，还是在文化教育方面，能够有今天的发展，实在是一件奇迹。牛友兰用8个字称赞延安：“事在人为，有志竟成。”他还撰文称“延安成为抗日建国的根据地，也是创建新中国的试验场。共产党领袖毛主席，仿佛是场内的一位伟大的工程师，我们这次参观，就好像新到的工徒，在那试验场走了一回，看了一下，颇有收获。两个月中，我们耳所听的，目所见的，口所谈的，大都不出新政治、新经济、新文化三个方面的建设。我们的参观，虽是走马看花，可是那里抗日建国的精神，我是永生不会忘却的”。士绅们深感陕甘宁边区颇值得晋西北党政当局和地方人士学习，表示一定要把陕甘宁边区的建设精神搬到晋西北去。
陕甘宁边区第二届参议会一次大会后，边区的政治、经济、军事、文化、社会建设建设取得了显著成就，1944年7月，中共中央、西北局和边区政府开始筹备召开边区第二届第二次参议会。7月5日，毛泽东为会议起草了《召开陕甘宁边区第二届参议会第二次大会的决定》，指出：“多年以来全体人民在政府领导下，与贫穷现象斗争，这种现象或者已经消灭，或者已经减轻，人民的生活已有很大改善，丰衣足食的新现象已日渐推广。”[106]《决定》要求二届二次参议会要“反映各方意见，给团结与民主以更充实的内容，使各界人民，男女老少，一齐动员，增加力量。且要以边区的模范推动全国人民一齐努力，从速终止一切分裂与反民主的现象”[107]。《决定》还提出，为了抗战与备荒的需要，必须增加生产，“号召人民于两年至三年内普遍做到每户至少有一年余粮”。“在与愚昧斗争的事业上，年来虽有进步，但文盲还未消灭，要用一切有效方法，使男女老少在数年内至少都能认到一千字。在与疾病斗争的事业上，更须作极大努力，方能克服‘财旺人不旺’的现象，应在数年内做到每乡至少有一个医生，每区至少有一个药店。总之，应使现在已经蓬勃发展或已开始发展的经济运动、文化运动、卫生运动，更加向前大踏步发展。”[108]
根据中共中央和毛泽东的指示，陕甘宁边区第二届参议会常驻委员会和边区政府委员会召开联席会议于7月18日作出决定，年内召开边区参议会第二届二次大会，主要讨论团结与民主、边区经济、军事、文化建设问题及下届参议员改选问题。9月30日，边区政府主席林伯渠在西北局干部会议上就《关于陕甘宁边区参议会的筹备问题》作了报告，分析了召开二届二次参议会的重大意义和具体方针。
12月4日至19日，边区参议会第二届二次会议在延安边区参议会大礼堂召开。出席大会的参议员199人，朱德、陈毅、晋察冀边区参议会议长成仿吾、晋冀鲁豫行政委员会主席杨秀峰、晋冀鲁豫边区参议会副议长、国民党员邢肇棠等出席了开幕式。12月5日，延安《解放日报》发表社论指出：陕甘宁边区是各民主根据地的首席地区，全边区150万人民的代表，将在这次参议会上检阅三年来边区实行民主政治的成果，并讨论以后如何发扬这些成果，把边区建设得更好，和全国同胞一起，完成抗战建国的大业。
12月5日，林伯渠在大会上作了题为《边区民主政治的新阶段》的工作报告，总结了三年来边区民主建设的巨大成就，深刻指出边区发展的根本原因是由于民主政治在军事、经济、文化各方面发挥了巨大作用，不仅发动了广大工农兵群众的积极性，也发动了富有者的积极性。他说：要使正确的理想变成实际，使正确的政策变成人民的实践，就需要艰苦耐心的实际工作，需要循循善诱的教育工作，需要十分具体和十分细致的工作方法。这方面，我们还不够。新阶段的任务是，要“更进一步地团结全边区各界人民，建设出一个很好的地方，协同整个中国解放区，为全中国人民作出榜样，并和全国一齐努力，达到驱逐日本侵略者与建设新中国的目的”[109]。
会议着重讨论了当前抗战时局、要求国民党取消一党专政，成立民主联合政府，以及边区民主政治建设问题。周恩来、董必武、彭德怀、陈云、萧劲光、南汉宸先后在大会上作了《关于时局和国共两党谈判问题》《大后方近况》《华北敌后军民英勇抗战》《关于财经问题》《关于边区军事建设》《关于边区财政状况》的发言。边区参议员房文礼、高崇珊、高愉庭、马济川、李六如等发言，一致拥护中国共产党关于成立民主联合政府的主张，要求国民党实行民主政治，成立民主联合政府和联合统帅部。有的参议员还提出成立“中国人民解放委员会”或“解放区联合委员会”，以加强各解放区之间的团结和敌后的抗战，同时支持大后方的人民民主运动。
12月15日，毛泽东出席大会并发表题为《一九四五年的任务》的演讲，指出：1945年我们唯一的任务是配合同盟国打倒日本侵略者。但是，只有“用人民的力量，促成由国民党、共产党、其他抗日党派及无党派人士，在民主基础上召集国是会议，组织联合政府，才能统一中国一切抗日力量，反对日本侵略者的进攻，并配合同盟国，驱逐日本侵略者出中国”[110]。在目前，“单是谈判是不能成功的，希望全国人民一致起来，大声疾呼，要求国民党当局改变现行政策，以便迅速建立民主的联合政府。这是全国人民的总任务，中国人民不论在大后方，在沦陷区，在解放区，都要为此目标而奋斗”[111]。毛泽东还指出：解放区已经成了抗日救国的重心，并提出解放区1945年的15项具体任务：一是扩大解放区；二是随时准备反扫荡；三是整训现有的自卫军与民兵；四是整顿正规军与游击队；五是补充军队需要和人员；六是加强我军内部的团结；七是加强拥政爱民与拥军优抗两项工作；八是加强与各党派及无党派民主人士的合作，巩固统一战线；九是在新区实行减租；十是扩大生产运动；十一是注意文教工作；十二是选举战斗英雄与劳动模范；十三是提高干部工作能力；十四是提倡民主作风，反对独断专行；十五是促使联合政府成立。
大会通过了《陕甘宁边区各级参议会选举条例》《陕甘宁边区地权条例》《陕甘宁边区土地租佃条例》等。根据毛泽东在大会上的演讲精神，大会一致通过要求国民党当局撤离封锁陕甘宁边区的军队，调赴抗日前线，以及向大后方人民号召在全国成立民主联合政府而奋斗的通电。
这次大会参议员畅所欲言，坦率批评政府工作中的缺点并提出改进办法，为协调抗日阶级、阶层之间的关系，进一步增强团结，促进边区的民主政治建设进程。正如陈毅在大会开幕典礼上讲话所言：“激荡全中国的民主运动的浪潮，其发源地就是陕甘宁边区。”[112]
延安时期，随着中国共产党局部执政区域的扩大，执政方略的提出，执政体制的形成，执政能力的提升，也对执政方式进行了探索。抗日民主政权是由中共建立和领导的，如何处理党政关系，直接关系到能否实行正确的执政方式，亦即既坚持中共一元化领导，又不是党政合一，而是实行党政分开，使党的领导作用和根据地政权的作用都得到充分发挥，有效地促进根据地建设。
中共中央提出一元化领导是在1942年9月。从当时的客观形势来看，抗日战争处于相持阶段，敌后抗战也处在最困难的时期，“日寇‘扫荡’的残酷，封锁线与据点的增强，上下级联系的困难，抗战的地区性与游击性的增大，要求各系统上下级隶属关系更加灵活，每一地区（军区、分区）活动的独立性，以及活动各方面的领导统一性更加扩大与增强，要求各地区的各种组织，更加密切的配合，不给敌人以任何可利用的间隙”[113]。从主观上来说，“各抗日根据地党的领导，一般的是统一的，党政军民（民众团体）各组织间的关系，基本上是团结的，因而支持了几年来艰苦斗争的局面，配合了全国的抗战”[114]。但是，抗日根据地的党政军民（民众团体）各组织间的关系还不适合抗战形势的需要，即“由于主观主义、宗派主义的遗毒，由于对某些政治观点与组织关系还缺乏明确的了解与恰当的解决，党政军民关系中（实际上是党政军民系统中党员干部的关系），在某些地区，还存在着一些不协调的现象。例如：统一精神不足，步伐不齐，各自为政，军队尊重地方党、地方政权的精神不够，党政不分，政权中党员干部对于党的领导闹独立性，党员包办民众团体，本位主义，门户之见等等。这些不协调的现象，妨害抗日根据地的坚持与建设，妨害我党进一步的布尔什维克化。根据地的建设与民主制度的实行，要求每个根据地的领导一元化”[115]。
中共中央对这些问题十分重视，先后从不同的方面，制定了一系列措施，予以解决。1941年2月和5月，中共中央先后发出《关于发表有全国意义的通电、宣言与对内指示的规定》《关于统一各根据地内对外宣传的指示》，以及《关于出版〈解放日报〉的通知》，这些文件对统一各根据地对中央政策的宣传工作起到了较好的作用。再如，针对当时的游击战争环境和各根据地分散隔离存在的状况，1941年2月中共中央以中央革命军事委员会的名义颁布了《军政委员会条例》[116]，这是在明确实行一元化领导前对军事组织体制的调整。又如，针对当时党内的思想状况，特别是党内存在的宗派主义、分散主义、山头主义、本位主义等问题，1941年7月1日，中共中央作出了《关于增强党性的决定》，决定分别从政治、组织和思想方面详细分析了当时党内存在的不良倾向和危害，提出：“应当在党内开展反对‘分散主义’、‘独立主义’、‘个人主义’的斗争”，并规定：“要严格遵守个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央的基本原则。无论是普通党员和干部党员，都必须如此。”[117]这个决定主要是强调通过加强思想教育，增强党性，以达到“统一意志、统一行动和统一纪律”，“成为有组织的整体”的目的，尚未提出组织领导体制的问题。[118]但是，正如后来延安《解放日报》社论《党的领导必须一元化》中指出的：“思想统一是组织统一的先决条件。”[119]这个决定及其整风运动，对后来确立一元化领导起到了重要的思想保证作用。
1942年整风运动中，广大干部特别是党的高级干部统一思想，对过去党内存在的前述不良现象也开始有了较深刻的认识。同时，为了适应残酷的战争环境，解决抗日根据地党政军民关系中的不协调现象，加强党的集中统一领导，同年9月1日，中共中央政治局作出《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》（简称《九一决定》）[120]，主要内容是：
第一，强调“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，他应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会（中央局、分局、区党委、地委），因此，确定中央代表机关（中央局、分局）及各级党委（区党委、地委）为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导，取消过去各地党政军委员会（党政军委员会的设立，在根据地创立时期是必要的正确的）”。《九一决定》对各级党委的性质与成分提出改变，它不应当仅仅是领导地方工作的党委，而应当是该地区的党政军民的统一的领导机关，其成分必须包括党务、政府、军队中主要负责的党员干部。各级党委的工作应当是照顾各方面，讨论与检查党政军民各方面的工作。《九一决定》认为，在这种状况下，要建设根据地，实行民主制度，就要“每个根据地的领导一元化”。
第二，规定中央代表机关及区党委地委的决议、决定或指示，下级党委及同级政府党团，军队军政委员会，军队政治部及民众团体党团及党员，均须无条件的执行。但政府、军队、民众团体的系统与上下级隶属关系仍旧存在。上级政府的决定、命令、法令，上级军事领导的命令、训令，上级民众团体的决定，不仅下级政府、军队、民众团体必须无条件执行，下级党委也必须无条件执行，不得假借无上级党委指示而违抗或搁置，下级党委对上级政府、军队、民众团体之决定如有不同意见，可报告上级党委。在遵照各组织上级的决议解决具体问题党委内部发生争论时，以少数服从多数的原则解决之。政府、军队、民众团体负责人即使不同意多数意见，亦必须执行同级党委的决定，但可将自己的意见报告上级有关机关。
第三，规定了各级党委的产生办法。“中央局与中央分局为中央代表机关，由中央指定之。区党委、地委，由军队与地方的党组织的统一的代表大会选出，经上级批准之。区党委、地委，应包含地方党的组织，军队党的干部与政府党团的负责人。主力军是否参加县委，由各地按具体情况决定之。县委（无主力军参加之县委）及区委，只包含地方党，地方军及政府的党的负责人。各级党委书记，应选择能掌握党政军民各方面工作的同志担任之。因此，党委书记不仅须懂得党务，还必须懂得战争和政权工作。”
第四，确定了主力军与地方党政关系的原则。指出：主力军是党领导下的武装部队，是建设根据地与支持斗争的有力柱石。主力军应以巩固和坚持各所在根据地为其第一等任务。主力军固有全国性，但同时具有地方性。主力军必须执行各级党委的决议、决定与各级政府的法令。主力军对于驻扎所在地的下级党委与下级政府（如县、区、乡）的决定，亦必须执行。如有不同意处，可报告上级党委与上级政府。并应当经常的彼此联系，彼此帮助。主力军的军事措施，如军事行动布置及戒严令等等，地方党政民机关必须遵照实行。主力军应当负有保护党政民机关的责任，凡因军队之疏忽与漠不关心因而使党政民机关受到不应有的损失时，军队负责人应当受到处分。
第五，规定了党委与政权系统工作的关系。指出：“政权系统（参议会及政府）是权力机关，他们的法令带有强制的性质。”“党委包办政权系统工作、党政不分的现象与政权系统中党员干部不遵守党委决定、违反党纪的行为，都必须纠正。为了实行三三制，党对政权系统的领导，应该是原则的、政策的、大政方针的领导，而不是事事干涉，代替包办。下级党委无权改变或不执行上级参议会及政府的决定与法令，党的机关及党员应该成为执行参议会及政府法令的模范。党应当进行政治工作以提高参议会及政府的威信，党的干部与党员违反参议会及政府法令时，党的组织应给以严厉的处分。党对参议会及政府工作的领导，只能经过自己的党员和党团，党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关。党团必须服从同级党委；但党团的工作作风必须刷新，不是强制党外人士服从，而是经过自己的说服与政治工作。在党团万一没有说服参议会及政府的大多数因而党团意见未被参议会及政府通过时，必须少数服从多数，不得违反民主集中制的原则。但是假如党团同志因为自己的意见与同级党委有分歧因而不坚决执行党委的决定，这是党团同志违反党纪的行为，应当受到指斥与处分。党必须派遣得力的干部到参议会及政府中工作，一切忽视政权工作，把干部堆在党的机关中的现象，必须纠正。在实行三三制时，党员在政权系统中的数量减少，但在政权系统中工作的党员质量必须大大提高。在政权系统中工作的党员和干部，必须服从党委与党团的决议、决定与纪律，不得利用自己的地位自由行动。在这里，应特别提出，党对三三制政权之领导的实现、有赖于政权系统中党员干部之言论行动的一致及其对党的决定的绝对服从，所以严整政权系统中党员及党员干部的党纪是有严重意义的。党委在调动政权系统中的党员时要慎重，还必须经过党员实行向政权机关辞职的手续。”
第六，规定了上下级领导关系及报告制度。指出：党的领导一元化一方面表现“在同级党政民各组织的相互关系上，又一方面则表现在上下级关系上”。尤其指出：“下级服从上级，全党服从中央的原则之严格执行，对于党的统一领导，是有决定意义的。各根据地领导机关在实行政策及制度时，必须依照中央的指示。在决定含有全国全党全军普遍性的新问题时，必须请示中央，不得标新立异，自作决定，危害全党领导的统一（凡带地方性质的不违犯上级及中央决定的不在此例）。下级党政军民组织对上级及中央之决议、决定，命令、指示，不坚决执行，阳奉阴违，或在解决新的原则问题及按其性质不应独断的问题时，不向上级和中央请示，都是党性不纯与破坏统一的表现。”《决定》还特别提醒各根据地党政军民领导同志的注意：“各级党委及政府军队民众团体中的党员负责同志，不得中央许可，不得发表带有全国意义和全党全军意义的宣言谈话及广播，各级领导同志的文章应经过同级党委或党团适当人员的审阅。分局委员以上师以上负责人的文章，凡带有全国及全党意义的，应事先将主要内容报告或电告中央。”
第七，《九一决定》指出：“为统一根据地的领导，为改进党政军民关系，必须在党政军民各系统党员干部中进行思想教育，整顿三风，肃清主观主义宗派主义的遗毒。”
第八，《九一决定》最后指出：“加强各抗日根据地领导的统一，是为了更顺利的进行反对日寇的战争，‘一切服从战争’是统一领导的最高原则。”
1943年10月14日，毛泽东在《切实执行十大政策》一文中指出：“实行一元化的领导很重要，要建立领导核心，反对‘一国三公’。”[121]毛泽东在这里引用这一典故，强调当时抗日根据地的党、政、军三方面应当有统一的领导，不要政出多门，工作上应当互相协调、配合。
中共中央西北局 1940年9月11日，为统一陕甘宁边区的党政军工作的领导，根据毛泽东的提议，中共中央政治局决定在原陕甘宁边区党委的基础上组成中共陕甘宁边区中央局，规定除军事活动须经中央军委主席毛泽东批准外，边区党政各部门工作和军队的日常工作都统一于边区中央局领导下。边区中央局书记高岗，副书记谢觉哉，常委萧劲光、高自立、张邦英、王世泰、刘景范。中央还决定由这年春天从苏联回国的任弼时代表中共中央负责指导边区工作。1941年4月，中央政治局根据陕甘宁边区的状况，又决定由原指导陕、甘、宁、青等省工作的中央西北工作委员会与刚刚成立的陕甘宁边区中央局合并成立中共中央西北局，为边区最高领导机关，统一领导西北工作，毛泽东提议“由任弼时代表中央指导中共西北中央局的党、政、军工作”[122]。5月13日，中共中央西北局成立，高岗、王世泰、张邦英、林伯渠、谢觉哉、陈正人、萧劲光7人为委员。同年8月，设立陕甘宁边区政府党团，服从中共西北局的领导。经中央批准，谢觉哉任边区政府党团书记（1943年1月6日，林伯渠为边区政府党团书记，如林伯渠离开边区外出时，由谢觉哉代理）。1942年西北局高干会后，西北局对边区的党组织进行了机构调整：中共陇东、三边分委分别改为陇东地委、三边地委；成立中共延属地方委员会、延属分区行政督察专员公署、延属军分区。各地委书记都兼任了警备司令部或军分区的政治委员。陕西国统区党的工作归关中地委，甘肃国统区党的工作归陇东地委，宁夏国统区党的工作归三边地委。
中共中央北方局 1938年11月，中共中央北方局由晋西转到晋东南的。9日，中共中央政治局发出《关于北方局及分局委员的通知》，决定以朱德、彭德怀、杨尚昆、聂荣臻、关向应、邓小平、彭真、程子华、郭洪涛为中共中央北方局委员。同年冬，北方局进入太行山，杨尚昆任书记，下设组织部、统战部、青委会、妇委会、秘书处。1940年4月，北方局在山西黎城县召开高级干部会议，提出了建党、建军、建政的三大建设方针，使根据地的各项事业又有了很大发展，晋冀豫区分为太行区和太岳区东西两部分。1940年6月，晋冀豫军区撤销，以一二九师兼太行军区，下辖5个军分区。8月，冀南、太行、太岳行政联合办事处（简称“冀太联办”）成立，统一了根据地内的政权。1942年8月，杨尚昆赴延安，由彭德怀代理书记。1943年8月1日，中共中央政治局致电北方局，决定北方局代理书记彭德怀来延安准备参加七大，由邓小平代理北方局书记。10月6日，中共中央决定：中共中央北方局与1942年9月1日成立的中共太行分局合并，撤销中共太行分局，太行、太岳、冀南、冀鲁豫4区直属北方局领导。1945年8月20日，北方局撤销，分为晋察冀中央局和晋冀鲁豫中央局。
中共中央华中局 由中原局和东南局合并而成。1938年11月，中共六届六中全会决定成立中原局，负责长江以北的河南、湖北、安徽、江苏地区党的工作，刘少奇兼书记。在长江以南的东南地区，将原中共中央东南分局改为中共中央东南局，项英为书记。1940年12月，中共中央决定东南局合并于中原局，1941年1月，皖南事变发生后，东南局合并工作被迫停止。1941年5月20日，根据中共中央决定，东南局与中原局合并，正式成立中共中央华中局，同时成立华中军分会。刘少奇任华中局书记并兼华中军分会书记。华中局在中共中央的领导下，负责领导中共豫皖苏边区、皖东北区、皖东津浦路东区、皖东津浦路西区、皖中区、盐阜区、淮海区、苏中区、苏南区、鄂豫边区等10个区党委。区党委相当于省委建制，并按照华中局领导下的“区党委—地委—中心县委—县委—区委”的组织系统，调整了党的各级组织。
中共中央南方局 1939年1月16日，中共中央决定在重庆八路军办事处成立中共中央南方局。中共中央南方局以周恩来、博古、凯丰、吴克坚、叶剑英、董必武6人为常委，由周恩来为书记负责统战工作委员会，博古负责组织部，凯丰负责宣传部及党报工作，叶剑英负责联络工作，吴克坚负责《新华日报》，邓颖超负责妇女工作委员会，蒋南翔负责青年工作。代表中央全面领导四川、贵州、云南、广东、广西、湖南、湖北、江西、江苏、香港、澳门和东南亚等海外地区的中共党组织，以及华南、西南地区人民的抗日武装斗争。1944年11月，因中共中央南方局主要领导人员先后离开重庆，经中央决定，成立工作委员会，主持南方局工作。
中共中央晋察冀分局 1938年11月成立中共晋察冀分局，归北方局领导，成立之初曾称中共中央北方分局，彭真任书记，领导晋察冀根据地的北岳区、平西区、平北区、冀东区和冀中区的党委。1941年初，彭真去延安，由聂荣臻任代书记，刘澜涛任副书记。1943年8月北方分局改称晋察冀分局，并调整了领导班子，聂荣臻为书记，程子华、刘澜涛为副书记，聂荣臻参加党的七大期间，由程子华代理书记。1945年8月北方局撤销后，晋察冀分局改为晋察冀中央局，聂荣臻仍任书记。
中共中央晋绥分局 1937年10月，成立了中共晋西北临时区党委，赵林为书记，统一领导晋西北地区党的工作。1940年初，中共中央决定成立晋西北军政委员会，作为统一领导晋西北、晋西南、大青山地区各项工作的最高领导机关，由贺龙任书记，关向应任副书记。1942年5月20日，中共中央作出《关于成立晋绥分局的通知》，决定撤销晋西北军政委员会和中共晋西区委，成立成立中共中央晋绥分局，作为晋绥边区共产党的最高领导机关，代表中央统一领导晋西北、晋西南、绥远三地的党政军民工作。8月，中共中央晋绥分局正式成立，关向应任书记，林枫任副书记。同时，晋西北军区改称为晋绥军区，贺龙任司令员，续范亭任副司令员。至此，晋绥根据地实现了党的一元化领导。
中共中央山东分局 1938年12月，根据中共中央指示成立山东分局，归北方局领导，负责山东的党组织和各项工作。郭洪涛为书记。1939年8月，北方局批准成立山东军政委员会，统一领导山东党政军民的工作，朱瑞任书记。1942年1月，中共中央军委发布统一山东军事指挥令，决定山东纵队所属部队划为地方军，山东纵队司政机关改为山东军区司政机关。在1942年3月刘少奇代表中央来指导工作时，决定将一切领导权集中于山东分局，山东军政委员会归分局领导，山东分局和一一五师师部、山东纵队司令部合署办公，统一配备干部。1943年3月，根据中共中央《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织关系的指示》，山东根据地建立了一元化领导，山东分局成为山东最高统一领导机关，朱瑞继续任山东分局书记（9月，朱瑞调延安，罗荣桓接任）；成立了新的山东军区，原山东纵队、一一五师所属各部队统一编入新的山东军区序列，罗荣桓任司令员兼政治委员，并任一一五师政委、代师长。同时，各战略区、各地区也实行了一元化领导。山东分局成立后，秉持中央决议、方针及指令，代表中央指导山东地区党的一切工作，并通过组建各区党委实现对各个区域的领导。1945年9月，山东分局改为中共中央华东局。
中共中央太行分局 中共中央在太行地区建立的最高领导机关。1942年9月1日，中共中央发出《九一决定》，强调加强党的一元化领导。指出党的各级委员会为各地区的最高领导机关。同日，中共中央太行分局成立，分局以邓小平、刘伯承、李大章、蔡树藩、李雪峰等为委员。1943年与北方局合并。
抗日民主政权的一元化领导 实行一元化领导后，如何在“三三制”抗日民主政权中坚持党的领导，实行“三三制”较早的陕甘宁边区，取得了成功的经验。主要是：第一，选派优秀党员和负主要责任的党员参加边区政府的领导工作。陕甘宁边区政府成立时，中共中央和边区党委决定由林伯渠任政府主席，高岗任边区参议会议长。还有许多著名共产党员，如谢觉哉、李维汉、刘景范、南汉宸、萧劲光等，也担任边区政府的重要职务。中央和边区党组织还选派大批优秀共产党员担任边区政府职能部门、分区、县、乡的各级领导干部。第二，通过政府机关中的党团组织，实现对边区政府的领导。边区实施“三三制”政权后，在政权机构中共产党员变成了少数，需要发挥共产党员整体力量的意义增大了。为此，边区党组织提出了加强党团组织，特别是加强边区政府党团组织作用问题。1942年，西北中央局组成了由谢觉哉为书记的“边区政府党团”；1943年，又决定由林伯渠任边区政府党团书记，以实施对边区政府的领导，实现了把党的政策、党的主张、党的决定，依靠党团的努力，取得边区行政机关或民意机关的通过，进而在政府工作中实施。第三，以党政联席会议的形式，具体推动边区政府的工作。党政联席会议亦即县长和县委书记的联席会议，它的主要任务是推动边区的实际工作。边区政府成立后，最重要、规模最大的一次县长和县委书记的联席会议，是1940年3月召开的陕甘宁边区党政联席会议，边区党委和政府的负责人、各分区专员、各县县长和县委书记等出席会议，林伯渠等在会上作了《关于新民主主义政治与经济建设》等报告。会议着重总结了完成征粮和扩军任务的经验教训，讨论了边区所面临的新民主主义政治与经济建设任务。第四，在乡村基层政府建立党的组织。既加强了党对乡村基层政权工作的领导作用，也克服和纠正了党对乡村工作“一把抓”的作风，使党的支部有时间来研究环境，了解情况，掌握政策，把乡村工作做得更好。
同时，其他一些根据地的负责同志在实践中也总结出很好的经验。如邓小平1941年4月撰写的《党与抗日民主政权》一文，论述了在一元化领导下，如何贯彻执行“三三制”问题，邓小平认为：第一，“三三制”政权“既是几个革命阶级的联合专政，就必然产生政权中的优势问题。我党必须要掌握这种优势，所以产生了我党对政权的领导问题”，而党在政权中的优势“主要在于群众的拥护”，因此，党对政权的领导“主要从依靠于我党主张的正确，能为广大群众所接受、所拥护、所信赖的政治声望中去取得”。第二，党对抗日民主政权的正确领导原则“是指导与监督政策”，即“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切”。第三，在行政等机关中应组织党团，并提出有关工作方式，如“要民主”；“要能团结人”；“要坚持政治立场”；党的代表的一切言论行动“都必须经过党委员会的审查与批准”；“党团内部必须有严格的纪律”和“民主的讨论”，并“一经决定必须一致行动，不能有个人的自由”；“党团没有超政权的权力”；共产党员，特别是负责干部，“必须成为工作中的模范”。[123]这些经验，全面总结了在一元化领导下如何实现党对政府的领导的原则和办法，可以说是中共对坚持党的领导、执掌政权实践的系统总结，具有深远的历史意义。
一元化领导与军队和地方关系的协调 中共中央发出《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》后，中共中央军委首先教育广大指战员尤其是党员干部增强对党的一元化领导的必要性和重要性的认识，强调军队干部要认识党政军民关系不协调，在一般情况下军队干部应负主要责任，养成服从党的领导，拥护政府，爱护人民群众的优良作风。
遵照中央决定精神，各抗日根据地逐步撤销了军政党委员会和军政委员会，建立了党政军一元化领导。各部队选调既懂作战，又懂党政工作的同志参加了地方各级党委的工作。凡是军区、军分区政治委员兼任区委、地委书记的，均配备了副政治委员，专管军队政治工作。对由区委、地委书记兼任军区、军分区政治委员的，则要求部队积极予以支持，服从领导，使其有职有权。[124]如华北地区，1942年秋，中共中央晋绥分局成立，晋绥军区政治委员关向应兼任书记。因关向应有病在身，军区副政治委员、分局副书记林枫代理书记。9月，中共中央太行分区成立，八路军一二九师政治委员邓小平兼任书记，统一领导太行、太岳、冀南、晋豫等抗日根据地的党委。10月21日，中共中央决定中共太岳、晋豫区委合编成立新的中共太岳区委，12月中共冀鲁豫区委书记黄敬兼任冀鲁豫军区政治委员。1943年3月，中共中央山东分局和山东军区、八路军一一五师师部3个机关合署办公，朱瑞任山东分局书记，黎玉任军区副政治委员兼分局副书记。在华中地区，中共中央中原局于1941年4月改称中共中央华中局，新四军政治委员刘少奇兼任书记。1942年3月，刘少奇赴延安后，新四军代政治委员饶漱石代理华中局书记。在华南地区，1945年撤销广东省临时委员会和东江军政委员会，成立中共广东区委，东江纵队政治委员林平兼任区委书记。
同时，华北、华中抗日根据地的县、区游击队政治委员由县、区委书记继续兼任；游击队长由同级县、区长兼任；县区游击队长和政治委员，任同级常委或执委，参加党委的领导工作。军队的军政委员会和政治部成为各中共中央局、分局、区委和党委的一个部门，与组织部、宣传部具有同等的权利与义务，具体军事行动则由司令员和政治委员最后决定。[125]
为了正确地实施党的一元化领导，中共中央、中央军委、总政治部还要求广大干部明确党政军一元化领导的工作方针、原则和执行方法，而不是事无巨细，包揽一切。为此，军队与地方注意了对过去存在的分工不明、政出多门等问题的研究解决，做到统筹规划，明确分工，协调一致，从而克服了部分地区党政军工作的混乱局面，提高了工作效率和领导威信。
一元化领导与群众团体 中共中央《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》指出：“民众团体是民众自己的自愿组织的团体，党、政府、军队不应直接干涉民众团体内部的生活。党对民众团体的领导，经过自己的党员及党团”，“政府应尊重民众团体的独立性，给民众团体以必要的帮助，要求民众团体执行政府的法令。”“如民众团体违犯政府法令时，政府可加以处分、甚至解散，此外一律不干涉民众团体的生活与工作。”[126]
为了有效地贯彻中共中央的指示精神，实现对各个群众团体的领导，使其成为抗日斗争中的重要力量，中共中央先后调整了工、青、妇的工作机构和领导机构，如恢复和组建新的中央职工运动委员会；改造中国共产主义青年团，成立青年救国会，并成立中央青年工作委员会；在中央妇委中设立常委，并建立机关开展工作等等。1943年3月20日，中共中央在《关于中央机构调整及精简的决定》中指出，“为着便于更有联系而统一集中的指导各地民众运动”，决定将中央职工运动委员会、妇女运动委员会、青年运动委员会合并成立中央民运工作委员会，由邓发任书记，蔡畅任副书记，下分职工、农民、青年、妇女4个组。5月5日，西北中央局发出指示，要求“边区工、青、妇各群众团体的领导机关，应自上而下地合并，把领导与组织统一起来”，“工会、妇联、青救会的名义仍存在”。17日，边区总工会与边区妇联、青救会合署办公，对外称陕甘宁边区各界抗日救国联合会，简称抗联会，主任为崔田夫。总之，中共中央通过这些专门机构直接指导这些群众团体的工作，在各个斗争的关口及时发出工作指示，实施指导，使它们在夺取抗日战争最后胜利的斗争中，发挥了重要作用。
[1]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第611页。
[2]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第11册，中央文献出版社2011年版，第160页。
[3]中共中央党史研究室第一研究部译：《共产国际、联共（布）与中国革命档案资料丛书》第17卷，中共党史出版社2007年版，第134页。
[4]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第12册，中央文献出版社2011年版，第540页。
[5]《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第156-159页。
[6]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第12册，中央文献出版社2011年版，第536页。
[7]中共中央党史研究室第一研究部译：《共产国际、联共（布）与中国革命档案资料丛书》第15卷，中共党史出版社2007年版，第242页。
[8]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第13册，中央文献出版社2011年版，第267页。
[9]张培森主编：《张闻天年谱》上卷，中共党史出版社2000年版，第367-368页。
[10]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1893-1949）》（修订本）上卷，中央文献出版社2013年版，第580页。
[11]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第13册，中央文献出版社2011年版，第284页。
[12]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1893-1949）》（修订本）上卷，中央文献出版社2013年版，第585页。
[13]《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第259页。
[14]《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第260页。
[15]《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第256-257页。
[16]《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第257页。
[17]《毛泽东文集》第2卷，人民出版社1993年版，第53页。
[18]《毛泽东文集》第2卷，人民出版社1993年版，第102页。
[19]《毛泽东文集》第2卷，人民出版社1993年版，第134页。
[20]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第15册，中央文献出版社2011年版，第632页。
[21]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第15册，中央文献出版社2011年版，第609页。
[22]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第15册，中央文献出版社2011年版，第627页。
[23]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第15册，中央文献出版社2011年版，第632页。
[24]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第15册，中央文献出版社2011年版，第632页。
[25]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第15册，中央文献出版社2011年版，第632页。
[26]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第15册，中央文献出版社2011年版，第632-633页。
[27]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第15册，中央文献出版社2011年版，第633页。
[28]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第15册，中央文献出版社2011年版，第633页。
[29]《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册，光明日报出版社1985年版，第512页。
[30]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第662页。
[31]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第16册，中央文献出版社2011年版，第306页。
[32]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第16册，中央文献出版社2011年版，第383页。
[33]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第647页。
[34]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第648页。
[35]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第651-652页。
[36]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第649页。
[37]这篇演讲先在《中国文化》1940年2月15日创刊号发表，后在同年2月20日《解放》杂志第98-99期合刊上发表，题目改为《新民主主义论》。
[38]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第663页。
[39]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第663页。
[40]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第675页。
[41]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第675页。
[42]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第674-675页。
[43]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第677页。
[44]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第678页。
[45]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第698页。
[46]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第706页。
[47]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第706页。
[48]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第709页。
[49]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第709页。
[50]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第675页。
[51]《毛泽东文集》第8卷，人民出版社1999年版，第300页。
[52]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第14册，中央文献出版社2011年版，第175页。
[53]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第15册，中央文献出版社2011年版，第677页。
[54]《毛泽东文集》第2卷，人民出版社1993年版，第129-131页。
[55]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第15册，中央文献出版社2011年版，第497-507页。
[56]《陕甘宁边区政府训令》，1938年11月30日延安《新中华报》。
[57]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1893-1949）》（修订本）中卷，中央文献出版社2013年版，第105页。
[58]《解放》第68期，1939年4月。
[59]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1893-1949）》（修订本）中卷，中央文献出版社2013年版，第106-107页。
[60]西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编：《陕甘宁边区抗日民主根据地》文献卷下，中共党史资料出版社1990年版，第44-48页。
[61]本书编委会：《延安时期文献档案汇编——陕甘宁边区参议会史料汇编》上卷，陕西人民出版社2013年版，第100-102页。
[62]1939年2月22日重庆《新华日报》。
[63]《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》全文详见《延安时期文献档案汇编——陕甘宁边区参议会史料汇编》上卷，陕西人民出版社2013年版，第56-59页。
[64]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第750-751页。
[65]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第760-761页。
[66]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第766页。
[67]《周恩来选集》上卷，人民出版社1980年版，第253页。
[68]《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第9页。
[69]中共中央党史研究室著：《中国共产党历史》第1卷下，中共党史出版社2011年版，第592页。
[70]1941年11月23日延安《解放日报》。
[71]中共延安地委统战部、中共中央统战部研究所编：《抗战时期陕甘宁边区统一战线和三三制》，陕西人民出版社1989年版，第411-418页。
[72]陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第3辑，档案出版社1987年版，第48页。
[73]西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编：《陕甘宁边区抗日民主根据地》回忆录卷，中共党史资料出版社1990年版，第143页。
[74]西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编：《陕甘宁边区抗日民主根据地》文献卷下，中共党史资料出版社1990年版，第136页。
[75]陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第2辑，档案出版社1987年版，第154-155页。
[76]陕西省档案馆：《陕甘宁边区政府大事记》，档案出版社1990年版，第63页。
[77]谢觉哉：《陕甘宁边区的选举与议会制度》，1940年7月16日《新中华报》。
[78]陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第3辑，档案出版社1987年版，第278-279页。
[79]宋金寿、李忠全主编：《陕甘宁边区政权建设史》，陕西人民出版社1990年版，第244页。
[80]中共延安地委统战部、中共中央统战部研究所编：《抗战时期陕甘宁边区统一战线和三三制》，陕西人民出版社1989年版，第387页。
[81]中共陕西省委组织部等编：《中国共产党陕西省组织史资料》（1925年10月—1987年10月），陕西人民出版社1994年版，第242页。
[82]参见林伯渠1944年3月25日在边区高干会上的报告。
[83]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1893-1949）》（修订本）中卷，中央文献出版社2013年版，第392-393页。
[84]《晋察冀抗日根据地》史料丛书编审委员会编：《晋察冀抗日根据地》（文献选编上），中共党史出版社1991年版，第401页。
[85]谢忠厚、肖银成：《晋察冀抗日根据地史》，改革出版社1992年版，第370页。
[86]山西省史志研究院等编：《晋绥革命根据地史》，山西古籍出版社1999年版，第266页。
[87]《李维汉同志的回忆》（未刊稿），1982年。
[88]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第742页。
[89]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第112页。
[90]1942年3月26日、27日延安《解放日报》。
[91]中共中央文献研究室编：《毛泽东著作专题摘编》上册，中央文献出版社2003年版，第711页。
[92]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1893-1949）》（修订本）中卷，中央文献出版社2013年版，第295页。
[93]李维汉：《回忆与研究》（下），中共党史出版社2013年版，第384页。
[94]陕甘宁边区财政经济史编写组、陕西省档案馆编：《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第1编，陕西人民出版社1981年版，第83、84页。
[95]中共中央党校科研办公室：《陕甘宁边区参议会资料选辑》，1985年编印，第438页。
[96]《谢觉哉日记》（上），人民出版社1984年版，第310页。
[97]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第718页。
[98]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第18册，中央文献出版社2011年版，第231页。
[99]中共中央党校科研办公室：《陕甘宁边区参议会资料选辑》，1985年编印，第188页。
[100]中共中央党校科研办公室：《陕甘宁边区参议会资料选辑》，1985年编印，第189页。
[101]《陕甘宁边区施政纲领》全文，详见中共中央文献研究室编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第18册，中央文献出版社2011年版，第241-244页。
[102]《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第809-810页。
[103]西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编：《陕甘宁边区抗日民主根据地》文献卷下，中共党史资料出版社1990年版，第99页。
[104]西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编：《陕甘宁边区抗日民主根据地》文献卷下，中共党史资料出版社1990年版，第96-98页。
[105]1941年11月24日延安《解放日报》。
[106]《毛泽东文集》第3卷，人民出版社1996年版，第180页。
[107]《毛泽东文集》第3卷，人民出版社1996年版，第179页。
[108]《毛泽东文集》第3卷，人民出版社1996年版，第180页。
[109]西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编：《陕甘宁边区抗日民主根据地》文献卷下，中共党史资料出版社1990年版，第159页。
[110]《毛泽东文集》第3卷，人民出版社1996年版，第234-235页。
[111]《毛泽东文集》第3卷，人民出版社1996年版，第235页。
[112]1944年12月5日延安《解放日报》。
[113]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第19册，中央文献出版社2011年版，第422-423页。
[114]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第19册，中央文献出版社2011年版，第422页。
[115]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第19册，中央文献出版社2011年版，第422页。
[116]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第18册，中央文献出版社2011年版，第99-100页。
[117]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第18册，中央文献出版社2011年版，第445页。
[118]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第18册，中央文献出版社2011年版，第443页。
[119]1942年10月24日延安《解放日报》。
[120]《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》全文，详见中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第19册，中央文献出版社2011年版，第422-430页。
[121]“一国三公”，比喻事权不统一，令人无所适从。语出《左传·僖公五年》：“（士）退而赋曰：‘狐裘尨茸，一国三公，吾谁适从？’”三公，指春秋时晋献公和公子重耳、夷吾。《毛泽东文集》第3卷，人民出版社1996年版，第69页。
[122]中共中央文献研究室编：《任弼时年谱》，中央文献出版社2004年版，第434页。
[123]《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第9、13、16-19页。
[124]《中国人民解放军军史》编写组编：《中国人民解放军军史》第2卷，军事科学出版社2011年版，第215页。
[125]《中国人民解放军军史》编写组编：《中国人民解放军军史》第2卷，军事科学出版社2011年版，第217页。
[126]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第19册，中央文献出版社2011年版，第427页。