1937年开始的全国性抗日战争，既是关系中华民族生死存亡的关键阶段，也是中国共产党发展的重要时期。中国共产党为了实现全民族抗战的伟大任务，坚持以民族大义为重，制定了明确的抗战战略和一系列具体方针政策，积极促成国共合作抗日民族统一战线的形成，实施动员人民、依靠人民的正确路线、政策，牢牢掌握历史主动权，成为团结全民族抗战的中坚力量。抗战初期，红军改编为八路军、新四军，深入敌后，开展游击战争，建立抗日民主根据地，积极配合国民党正面战场作战，抵抗了日本侵略者的进攻，形成同仇敌忾、共赴国难的历史洪流。
1937年7月7日晚，日军中国驻屯军一部荷枪实弹在中国军队第二十九军防区内北平宛平县东北的龙王庙一带举行挑衅性“演习”。深夜11时，日军诡称一名士兵“失踪”，欲强行进入宛平城搜查，遭到中国守军拒绝。正交涉期间，日军即向卢沟桥中国驻军发动攻击，并炮轰宛平县城，中国军队第二十九军一部奋起抵抗，卢沟桥事变爆发。
卢沟桥事变爆发不久，国民党政府对日态度趋于强硬。7月17日，蒋介石在庐山发表谈话，提出解决事变的最低限度条件，表示“如果战端一开，就是地无分南北，人无分老幼，无论何人，皆有守土抗战之责任，皆应抱定牺牲一切之决心”[1]。但是，在日本所谓“不扩大方针”和“就地解决”的欺骗影响下，蒋介石仍希望能够把卢沟桥事变作为“局部事件”，通过外交途径求得和平解决。中国政府外交部和驻日大使许世英同日本进行磋商，第二十九军军长、冀察政务委员会委员长宋哲元同华北日军进行谈判。7月下旬，日军大批增援部队到达中国，向北平、天津发动大规模进攻。第二十九军官兵虽英勇作战，但未能挡住日军的猛烈攻势，北平、天津相继沦陷。第二十九军副军长佟麟阁、第一三二师师长赵登禹壮烈殉国。
在日军进攻北平、天津之时，日本又策划了对上海的进攻。日本陆军参谋本部制定的《中央统帅部对华作战计划》规定：必要时“对青岛及上海附近进行作战”。8月4日，日本驻上海第三舰队司令长官谷川清向军部提出强硬意见，认为仅仅惩罚华北的第二十九军是没有效果的，必须设法使“当今中国的中央势力范围屈服”，因此，“最好派遣陆军五个师团控制上海和南京”。8月9日，日本海军陆战队第一中队大山勇夫中尉等强行闯入上海虹桥机场，蓄意制造事端，被中国卫兵击毙。8月12日，日本内阁决定从国内向上海增派两个师团，使侵略的军事部署进一步升级。8月13日，日本军舰突然以重炮向上海闸北轰击，海军陆战队也向闸北、江湾方面大举进攻，中国军队奋起抗击，淞沪抗战爆发。
从七七事变到八一三事变，中国由局部抗战转变到全国性抗战。七七事变后，蒋介石对日本还抱有幻想，表示希望“通过和平外交方法解决”。随着日本帝国主义大规模侵略上海，不仅直接威胁中国的政治经济中心，而且严重地损害了英、美、法等国在华利益集中的地区。因此，在全国抗日怒潮的推动下，8月14日，国民政府发表了《自卫抗战声明》，表示“中国之领土主权，已横受日本之侵略。《国联盟约》《九国公约》《非战公约》，已为日本所破坏无余”；“中国以维护其领土主权及上述各种条约之尊严”，遇有侵略“惟有实行天赋之自卫权以应之”。[2]这个声明的发表，标志着国民党终于走上了抗战的道路，中国也进入全国性抗日民族战争的新时期。
卢沟桥事变的消息传到中共中央所在地——延安，中共中央和陕甘宁边区党、政、军、民各界人士群情激愤。7月8日，中共中央向全国各报馆、各团体、各军队、中国国民党、国民政府、军事委员会和全国同胞发出《为日军进攻卢沟桥通电》，呼吁“平津危急！华北危急！中华民族危急！只有全民族实行抗战，才是我们的出路！并立刻准备应付新的大事变”。号召“全中国同胞、政府与军队，团结起来，建筑民族统一战线的坚固长城，抵抗日寇的侵掠！国共两党亲密合作抵抗日寇的新进攻！驱逐日寇出中国！”[3]同日，毛泽东和红军总部暨各方面军首长朱德、彭德怀等致电蒋介石，要求实行全国总动员，保卫平津，保卫华北，收复失地，并代表红军战士请缨杀敌，表示红军将士“咸愿在委员长领导之下，为国效命，与敌周旋，以达保土卫国之目的”[4]。7月13日，在延安召开共产党员和机关工作人员的紧急会议，毛泽东到会动员，号召“每一个共产党员与抗日的革命者，应该沉着地完成一切必需准备，随时出动到抗日前线”[5]。7月14日，毛泽东等致电与国民党谈判的叶剑英，要他转告蒋介石：“红军主力准备随时出动抗日，已令各军十天内准备完毕，待令出动。”[6]18日，延安召开市民大会，毛泽东到会讲演，“演词激昂，听众均磨拳擦掌，热血沸腾，愿赴抗日战场，与日寇决一死战”[7]。
在民族危亡之际，中共中央、陕甘宁边区党委、政府为了加强对各阶层民众抗日救亡运动的领导，对边区原有的群众团体进行了改组，并建立了新的抗日救亡团体，推动边区抗日运动走向高涨。
边区总工会 1937年6月19日，全国总工会西北执行局干部会议决定，成立陕甘宁边区总工会临时委员会，刘长胜为主任。8月，刘长胜调离，由毛齐华任主任。11月26日，临时执委会决定成立边区总工会筹备会，进行筹备工作。1938年4月17日至23日，在延安召开了陕甘宁边区第一次工人代表大会。会上，毛齐华作了《边区职工运动过去工作的总结和今后的方针》的报告，刘少奇作了《目前抗战形势与全国职工运动的统一和普及》讲演。会议确定了边区职工运动的总方针，并选举毛齐华等37人为执行委员会委员，宣告“陕甘宁边区总工会”成立。24日，第一次执委会选举毛齐华、管瑞才为正副主任。刘子载、郗占元先后任秘书长，刘呈云任组织部长，张如洲、刘泽西先后任组织部副部长，卢正义、张力克先后任文教部部长，李子厚任劳动保护部部长，高长久任抗战动员部部长，白文生任工作调查组组长。
边区总工会先后隶属中共陕甘宁边区委员会、边区中央局、西北中央局和中共中央职工运动委员会领导。机关内设秘书处、组织部、文教部、抗战动员部、劳动保护部和工作调查组等。初成立时，机关驻延安市，1938年11月迁驻安塞真武洞，1940年初又迁回延安。边区总工会先后下辖关中、神府、三边、绥德、庆环等分区工会及延安（县）、延川、延长、安定（今子长）、固临、甘泉、富县、志丹、安塞等直属县工会。初建时，有工会会员2.24万人。边区总工会成立后，在组织上进行了必要的整顿，将原陕北省总工会、陕甘宁省总工会改为分区工会，各级地方工会和各产业工会组织均受边区总工会领导，实现了工会组织上的统一。边区总工会坚持以“一切为了支持抗日战争和巩固边区民主政权”为工人运动指导方针，领导边区工人发扬艰苦奋斗精神，在发展边区经济、保障抗战物资供给方面起了先锋作用，为保卫边区、建设边区、支援抗战作出重要贡献。
边区妇女抗日救国联合会 1937年9月12日，由李坚贞、史秀云等发起召开了边区各界妇女联合会筹备会，李坚贞、史秀云任正副主任。1938年3月8日，边区妇女联合会第一次代表大会在延安召开，毛泽东出席了同日的“三八”节晚会，并为大会题词：“妇女在抗战中担负了重大的责任，必须把妇女群众组织起来，必须有大批的妇女干部领导妇女工作。”[8]大会通过了《陕甘宁边区各界妇女联合会章程》，选举史秀云等15人为执行委员会委员，史秀云任主任，并向全国妇女发出了宣言，宣告陕甘宁边区妇女联合会正式成立。史秀云在大会上作的《边区妇女运动的任务》报告中指出：“边区妇女运动的基本任务是一方面使妇女运动和整个的民众救亡运动统一起来，成为整个民众运动的一部分，配合各种救亡团体，坚决为保卫边区、西北、全中国而斗争。另一方面要发动边区妇女群众积极开展紧急的抗战动员工作，使边区的妇女运动成为全国的先进地区，成为全国妇女运动的推动机。”[9]会后，边区各级妇女组织得到了建立和健全，全区设立5个分区办事处，建立了19个县妇联，2个市妇联，179个区妇联，1065个乡妇联，会员约27万，分别参加了妇女自卫军和战时服务组织，如看护队、慰劳队、缝衣队、洗衣队等。
西北青年救国联合会和边区青年救国联合会 1936年11月，中共中央为建立抗日民族统一战线，决定改变团的组织形式，使团组织成为广大群众的非党的青年组织。是月上旬，团中央建立西北青年救国联合筹备委员会，冯文彬任主任。1937年4月12日，西北青年第一次救国代表大会在延安召开，西北苏区的239名代表和来自国民党统治区、沦陷区的63名代表参加会议。毛泽东、张闻天、周恩来、朱德等中央领导人出席会议。大会通过了《目前政治形势与青年救亡运动任务的决议》，选举了第一届西北青年救国联合会执行委员会。明确西北青年救国联合会是西北及全国现有青年团体的领导机关。第一届西北青救会执行委员会由55人组成，常务委员会由9人组成，冯文彬任主任（同年5月，由白治民接任）。设秘书处、组织部、文化教育部、宣传部、青妇部、社会部、社会服务部、儿童部、军事体育部、军事部、联络部、经济部和《青年战线》编辑部。何承华、郭世光先后任秘书处处长，高朗山任组织部长，刘秀梅任青妇部长，李瑞山任儿童部长，黄庆熙任文化教育部长，徐克仁任军体部长，张方海任社会服务部长，刘奠五任秘书长。七七事变后，全国青年救亡情绪进一步高涨，为了加强与全国青年团体的联系，进一步开展与扩大青年救亡运动，中共中央即决定西北青救会的工作重点转向指导全国青年运动，先后下辖中国青年干部训练班、西北青救会西安办事处等机构。高朗山担任西北青救会主任，白治民改任组织部长，张汉武任社会部部长。1937年12月，中共中央调整了西北青救会的领导成员，冯文彬再次担任主任，机关由延安移驻泾阳县云阳镇。此后，为了继续加强对陕甘宁边区青年救亡运动的领导，即组建了陕甘宁特区青年临时救国会，主要工作是领导关中、三边、陇东、庆环、神府、洛川特（分）区救国会和12个直属县、区青救会以及绥德警备区的青年工作。特区青救会由9人组成，高朗山任主任委员，白向银任组织部长，黄庆熙任文化教育部部长，李瑞山、徐光先后任儿童部部长，刘秀梅任青妇部部长，张汉武、白志明任巡视团团长、青训班负责人，马志珍、鱼才朗任军体部部长。1938年1月，陕甘宁特区改称陕甘宁边区，陕甘宁特区临时青救会也随之改称陕甘宁边区临时青救会。同年10月2日至7日，陕甘宁边区第一次青年代表大会在延安召开，讨论抗战形势和边区青年的任务，并选举产生执行委员会，高朗山任主任，宣告“陕甘宁边区青年救国联合会”正式成立。边区青救会设有秘书长、政治部、文化教育部、宣传部、军体部、青妇部、少先队部、经济部、统战部、巡视团等工作部门，直接领导青年军事组织——青年营，主办《边区青年》杂志和《新中华报》的“青年呼声”专栏。在边区青年救国会的领导下，边区16万青年的抗日救国活动蓬勃开展起来。
边区文化界救亡协会 1937年8月，作家丁玲、吴奚如、史沫特莱等，在延安发起组织了全国第一个慰问抗战将士的文艺性战斗团体——西北战地服务团。8月22日，该团从延安出发，东渡黄河，奔赴抗日前线。他们向国内外报道了八路军各部队抗战的消息；他们利用破庙作剧场，石碾作讲台，为战士、学生、商人、农民演戏、唱歌、讲演，进行抗战宣传，并开展多种战地服务，足迹几乎遍及晋察冀。这支主要以笔和口作战的队伍，所到之处，军队和民众的抗战情绪士气莫不受到鼓舞。1937年10月间，边区文化工作者发起筹备组织边区文化界救亡协会，11月14日，在陕北公学举行成立大会，周扬和张闻天相继在大会上作了报告，指出文化界要适应抗战，要大众化、中国化，并提出要争取边区文化界的救亡工作成为全国的模范。大会通过了会章及宣言，选举了领导机关。边区文协先后把社会科学研究会、国防教育研究会、国防科学社、战歌社、海燕社、音乐界救亡协会、世界语者协会、新文字研究会、民众娱乐改进会、抗战文艺工作团、文艺界抗战联合会、文艺突击社、诗歌总会、新哲学会、戏剧界抗战联合会等文化团体团结在自己的周围，并与全国文化界取得密切联系，成为全国文协的一个模范分会。
边区各界抗敌后援会 1938年2月19日，边区各界抗敌后援会召开了第一次执行委员会会议。抗敌后援会成立后，把边区的群众团体统一在自己的领导之下，这25个团体是：边区总工会、边区青年救国会、边区各界妇女联合会、边区农民协会、延安市商会、陕北公学学生会、抗大同学会、边区文化界救亡协会、国防教育研究会、民先延安队部、世界语者协会、新文字研究会、延安中华基督教会、边区民众娱乐改进会、边区民众抗敌互济会、边区战时儿童保育会、国民外交协会、边区体育委员会、边区抗敌电影社、鲁迅艺术文学院学生会、音乐界救亡协会、西北战地服务团、青年记者协会延安分会、实验剧团、边区中学学生会。这些民众团体在统一的目标和方针下，互通情报，互相帮助，共同发展，保证了各项任务的完成。
全面抗战爆发后，广大民众在中国共产党抗日民族统一战线政策的影响下，积极投身于抗日救亡运动。国民党也对民众抗日救亡活动实行了一些比较开明的政策，这样，全国工、农、商、妇、青和少数民族与国共两党一道，汇成了抗日民族统一战线的洪流，推动了抗日救亡运动的新高涨。
抗战爆发后，中共中央就十分注意发动和领导民众的抗日救亡运动。1937年7月8日，中共中央在向全国发表的抗战宣言中就主张“立即开放全国民众的爱国运动，发扬抗战的民气”，号召“全国人民用全力援助神圣的抗日自卫战争”。[10]洛川会议通过的《关于目前形势与党的任务的决定》中，要求中共“应该用极大力量发展抗日的群众运动。不放松一刻功夫一个机会去宣传群众、组织群众、武装群众，只要真能组织千百万群众进入抗日民族统一战线，抗日战争的胜利是无疑义的”[11]。10月17日，中共中央发布的《关于开展全国救亡运动的指示草案》指出：“共产党员应该利用一切可能与机会，坚持发扬民权改善民生以动员群众的方针，独立自主地组织各种群众救亡团体，发展多方面的救亡运动。这种群众的救亡团体，在一定的条件下，即在容许它的合法性存在与公开活动的条件下，可以加入抗敌后援会中去，以充实抗敌后援会的群众基础，推动抗敌后援会的改造。”[12]同时，中国共产党对开展工人运动、妇女运动、青年运动的工作方针和政策适时进行了调整，这些对于开展全国抗日救亡运动指明了方向。
抗战开始后，具有革命传统的工人阶级纷纷组织起来，成立各种工人抗日救亡团体，各工会组织或者捐钱捐物，或者战地服务，或者宣传动员，或者直接参战。具有光荣传统的长辛店铁路工人，早在七七事变前，就把大批铁轨、枕木、麻袋运往前线，筑起坚固的防御工事。在上海，7月20日，海员工会等30多个海员团体成立上海工人抗敌后援会。日军进攻上海后，上海工人建立工人战时服务队，协助军队构筑工事，捣毁日军工厂、码头和仓库。工人群众纷纷建立义勇队、救护队、慰劳队等抗日组织，投身抗日救亡运动。在武汉，七七事变爆发后，汉口人力车公会抽出2万名工友，派赴前方，担任义勇队及运输队。汉口红十字会也训练和抽调护士，组成救护队，开赴抗日前线。在天津，11月5日，天津工人救国团召开成立大会。12月底，天津工人救国联合会成立，该会的方针是团结国共两党工人活动分子，共同努力抗日救国；决定吸收各方面抗日分子入会，扩充实力，秘密组织各厂工会，进行抗日活动。另外，山西、福建、江西、徐州、武汉、广州、长沙等地也纷纷成立工会组织。这些工会组织，既有国民党的官办工会组织，也有抗战开始后新建立的各种工人救亡组织，还有中共领导和影响的工会组织，他们都为抗日救亡运动做出了贡献。
在中国共产党的动员和领导下，农民阶级勇敢地担负起救国的责任。从长城内外，到大江南北，从乡镇要地，到穷乡山地，沉睡的农民被唤醒了，参加了各种抗日救亡团体，参加各种政治活动，参加抗日游击战争，参加八路军和新四军，在中国的大地上掀起抗日救亡的滔天巨浪。1937年11月成立于山西的中国民族革命战争战地动员委员会（简称“战地动委会”）是一个动员组织农民抗战为首要任务的统一战线的群众组织。随着战争形势发展的需要，动委会由山西发展到绥远、察哈尔、晋察冀、冀南等中共领导的抗日根据地和统一战线地区。在动委会以下，建立农民协会、农民救国会、妇女救国会、青年救国会、教师救国会、喇嘛救国会和抗日的儿童团。在有些地方，动委会还发动和组织游击战争，组织工人农民自卫队，担负起当地行政人员败逃后的社会管理职能，一旦抗日的政权建立，动委会便成为政权领导下的重要的群众性的统一战线的抗日组织。动委会的主要任务是发动群众，建立各种抗日救国团体；维持战区的社会治安；实行减租减息和合理负担，改善人民生活；优待抗日军人家属；动员民众为抗日出钱出力，支援前线；动员青壮年参军参战等。动委会为敌后抗日根据地的开辟和建立发挥了重要的作用。
文艺界是抗日救亡运动的重要力量。全国性抗战伊始，上海文艺界救亡协会就于1937年7月28日宣告成立。1938年3月27日，中华全国文艺界抗敌协会（简称“文协”）在汉口成立。“文协”通过的宣言指出：“对国内，我们必须喊出民族的危机，宣布暴日的罪行，造成全民族严肃的抗战情绪生活，以求持久的抵抗，争取最后的胜利。对世界，我们必须揭露日本野心与罪行，引起全人类的正义感，以共同制裁侵略者”。大会选举郭沫若、茅盾等45人为理事，老舍任总务长，周恩来被推举为名誉理事。此后，戏剧界、音乐界、电影界、美术界、中国青年记者等相继成立抗敌协会。“文协”成立后，做了大量的抗日救亡工作，相继在广州、香港、桂林、成都、昆明、延安、晋东南、贵阳、上海等地建立分会，其会刊《抗战文艺》发表了许多抗战文艺作品，并提出“文章下乡、文章入伍”的口号，组织作家战地访问团、抗敌文艺工作团到前线，直接为抗日服务。例如，中华电影界抗敌协会拍摄了《保卫我们的土地》《八百壮士》等影片；音乐界创作了很多脍炙人口的救亡歌曲；美术界创作了大量流传甚广的抗日救亡画报等。
日本侵华给中国人民带来了沉重灾难，更使中国妇女蒙受了巨大的欺辱和灾祸。日军的暴行激起了中国妇女界的觉悟和奋起，她们向全国宣告：“起来吧！亲爱的姊妹们，别再踌躇，别再叹息”，“鼓起勇气跳出厨房，抛弃家庭，踏上救亡图存的坦途，和敌人清算民族的血账！”在敌后抗日根据地，普遍建立了各级妇女抗日救国联合会。1938年3月6日，晋察冀边区妇女抗日救国联合会宣告成立，领导晋察冀边区的妇女坚持敌后抗日斗争。在晋绥地区、冀南、冀鲁豫、晋冀豫也都建立了妇女抗日联合会，组织妇女投身抗日工作。在山东，许多妇女不仅为山东人民抗日武装起义筹粮筹款，缝制红旗和袖章，还英勇地参加了起义斗争。在国民党统治区，先后成立了由何香凝任主席的中国妇女抗敌后援会、由宋美龄任主任委员的中国妇女慰劳自卫抗战将士总会、由宋美龄任董事长的中国战时儿童保育会等。这些妇女抗日救亡组织及其成员积极开展战地服务和宣传，征募捐献，制作军衣，救济难民，抢救难童，甚至建立妇女自卫队，协助部队打击日伪军。
抗日战争爆发后，广大青年特别是青年学生，怀着满腔的热血，投身于抗日救国的伟大事业中去。中国共产党号召青年学生、知识分子脱下长衫，换上短布衣，到农村去，到敌后去，到部队中去。中华民族解放先锋队成员纷纷南下，在山西太原、陕西西安、湖北武汉和湖南长沙等重要城市进行抗日救亡工作。1937年9月，“民先队”总队在太原正式成立，接着它组织了游击队干部训练班，在临汾、济南也举办了短训班，学习形势、军事、游击战术、农运工作、军队政治工作等内容。还创办了许多报刊，进行抗日救亡宣传。为了加强与南方青年救国运动的联系，他们在武汉设立了“民先队”总队办事处。在武汉，以“民先队”成员和武汉的秘密学联为基础，在中共的关怀下，12月28日建立了青年救国团，在工人、农民、店员、职员、难民、妇女中发展团员，仅1938年7月后就有1万多团员，第五战区有5万多名成员。他们利用歌咏、话剧、漫画等宣传抗日，举办友谊会、慰问会、周末晚会、庆祝会等扩大抗日影响，激发人民的民族爱国意识。他们还给伤兵演出文艺娱乐节目，替受伤的将士写家书，给伤兵敷药，号召难民、知识分子参加抗日游击战争。在西安，从1937年冬到1938年春，一些群众团体曾先后三次发动西安学生组织了150个工作团分赴三原、渭南、绥德等地进行抗日宣传。西安高校学生还组成战地服务团等，前往接近战区的潼关、华阴、朝邑、大荔等地，开展抗日救亡运动，有的奔赴抗日前线或陕甘宁边区。
在抗战中，少数民族和全国人民共同为祖国的生存和解放进行了英勇的斗争。在绥远归绥地区，蒙古族青年高风英和共产党员杨植霖等建立了一只蒙汉抗日游击队，给日军以沉重的打击，为建立大青山根据地创造了一定条件。回族出身的抗日英雄马本斋，七七事变后在家乡河北献县一带组织了一支回民武装，英勇抗击日本侵略者，声威远扬。东北、东南各省的少数民族也都为抗战事业做出了直接的贡献。西南、西北的少数民族、身居后方，远离战区，但他们维护祖国统一、支援抗战的坚定立场值得称赞。
祖国的神圣抗战，牵动了千百万海外华侨的心。八一三事变爆发的第二天，东南亚著名华侨领袖陈嘉庚等立即发起成立马来西亚新加坡华侨筹赈祖国伤兵难民大会委员会。1938年10月，东南亚各国的40多个华侨救国团体的代表在新加坡集会，一致决议成立南洋华侨筹赈祖国难民总会，推选陈嘉庚为主席，庄西言、李清泉为副主席，其分支机构遍布南洋各国。在美洲的致公党创始人司徒美堂，发动美洲侨胞以长期募捐支援祖国抗战。在欧洲、澳洲等地的华侨，也纷纷建立起各种抗日救国团体，积极筹集现款和物资，进行抗日宣传，抵制和阻运日货，组织华侨青年回国参军参战，为增强祖国抗战力量做出了贡献。
空前的民族危机和共产党的积极主张，一扫国内的沉闷政治空气。要求武装抵抗日本侵略的热情空前高涨，到处沸腾起来了。“各地的大资产阶级，国民党的各地党部，国民革命军的将领及各地方的军政长官，也表示了他们的积极和热情，提出了抗战的要求。全国各党各派各界各军到处要求行动的统一，并且到处组织了这类统一救亡的组织，这使全国抗日救亡运动前进了一大步。”[13]
西安事变和平解决后，在中国共产党的积极倡导和推动下，从1937年2月开始，国共两党先后进行了多次谈判，达成了一些协议，但在红军改编、陕甘宁边区政权等两党十分敏感的重大问题上仍存在原则分歧，没有达成协议。卢沟桥事变爆发加速了国共谈判的进程。中国共产党为了促成第二次国共合作，采取了一系列主动措施，力争早日消除两党合作问题上的分歧。7月8日，中共中央再次呼吁“国共两党亲密合作，抵抗日寇的新进攻”。7月15日，中共代表将《中共中央为公布国共合作宣言》（以下称《宣言》）交给蒋介石。主要内容有：
《宣言》指出：“在民族生命危急万状的现在，只有我们民族内部的团结，才能战胜日本帝国主义的侵略。现在民族团结的基础已经定下了，我们民族独立自由解放的前提也已创设了，中共中央特为我们民族的光明灿烂的前途庆贺。”
《宣言》表示，中国共产党“向全国同胞提出我们奋斗之总的目标，这就是：（一）争取中华民族之独立自由与解放。首先须切实地迅速地准备与发动民族革命抗战，以收复失地和恢复领土主权之完整。（二）实现民权政治，召开国民大会，以制定宪法与规定救国方针。（三）实现中国人民之幸福与愉快的生活。首先须切实救济灾荒，安定民生，发展国防经济，解除人民痛苦与改善人民生活”。并“愿在这个总纲领的目标下，与全国同胞手携手地一致努力”。
《宣言》还提出，中国共产党抗日救国，实行孙中山先生的三民主义，向全国郑重地宣布：“一、孙中山先生的三民主义为中国今日之必需，本党愿为其彻底的实现而奋斗。二、取消一切推翻国民党政权的暴动政策及赤化运动，停止以暴力没收地主土地的政策。三、取消现在的苏维埃政府，实行民权政治，以期全国政权之统一。四、取消红军名义及番号，改编为国民革命军，受国民政府军事委员会之统辖，并待命出动，担任抗日前线之职责。”[14]
中共代表提议以《宣言》作为两党合作的政治基础，并由国民党公开发表。蒋介石表示，中日开战后《宣言》即可发表，承认陕甘宁边区，但对红军改编后的指挥权问题，双方意见仍存在着分歧。8月9日，周恩来、朱德、叶剑英在南京出席国民党召开的国防会议期间，继续同蒋介石会谈发表《宣言》的问题。《宣言》经国民党方面修改后，把三项政治主张删掉，只留下了共产党对国民党的四项保证。共产党反对蒋介石在红军改编后由国民党方面派政治部主任的主张，坚决主张设立总指挥部，由朱德、彭德怀任正副指挥。
在国共两党关于发表合作《宣言》的谈判中，国民党代表有意在一些问题上进行刁难。9月初，在部分八路军主力部队开赴抗日前线的情况下，国民党仍坚持《宣言》的发表要在八路军集中开动之后。中共谈判代表在坚持《宣言》所提基本政治主张的同时，也对《宣言》中某些用词的修改作了让步。双方经过反复商讨，达成合作的基本意向。
9月22日，国民党中央通讯社发表《中共中央为公布国共合作宣言》。9月23日，蒋介石针对《宣言》发表重要谈话，他在谈话中强调了民族利益的重要性，充分肯定了中国共产党积极合作抗日的立场，指出：“此次中国共产党发表之宣言，即为民族意识胜过一切之例证。宣言中所举诸项，如放弃暴动政策与赤化运动、取消苏区与红军，皆为集中力量，救亡御侮之必要条件，且均于本党三中全会之宣言及决议案相合。”他明确表示：“在存亡危急之秋，更不应计较过去之一切，而当使全国国民彻底更始，力谋团结，以共保国家之生命与生存。今日凡为中国国民，但能信奉三民主义而努力救国者，政府当不问其过去如何，而咸使有效忠国家之机会。对于国内任何党派，只要诚意救国，愿在国民革命抗敌御侮之旗帜下共同奋斗者，政府自无不诚接纳。”[15]对于蒋介石的谈话，毛泽东指出：“蒋氏的谈话，承认了共产党在全国的合法地位，指出了团结救国的必要，这是很好的”；“两党的统一战线是宣告成立了。这在中国革命史上开辟了一个新纪元。这将给予中国革命以广大的深刻的影响，将对于打倒日本帝国主义发生决定的作用。”[16]国共合作《宣言》和蒋介石谈话的发表，标志着国共两党第二次合作的正式形成。
抗战时期，国民党是全国性的第一大党，处于执政地位，其党员人数之多，武装力量之强，中国其他政党、团体都不能与之相比，一旦它的内外政策有了改变，对全国的抗战无疑会产生较大的影响。全国人民都对国民党寄予厚望，希望它能够在民族危难之际，将孙中山的革命三民主义付诸实施。在全国抗日高潮的影响和共产党的积极推动下，国民党虽然对人民抗日运动仍有许多限制，但在一定程度上履行自己的诺言，采取了一些措施，开放民主，改善民生，使过去钳制人民民主自由的政治有了初步改变。
1937年7月底，国民党政府释放了救国会沈钧儒、章乃器、邹韬奋、李公朴、沙千里、王造时、史良等“七君子”，8月，又释放陈独秀等政治犯。8月下旬，国民党政府公布了《战时军律》，规定不奉命令无故放弃应守之要地、致陷军事上重大损失者，不奉命令临阵退却者、降敌者，敌前反抗命令不听指挥者，造谣惑众动摇军心或扰乱后方者，等等，判处死刑。9月，公布了经过修正的《危害民国紧急治罪法》《惩治汉奸条例》等，规定私通敌国图谋扰乱治安者、以文辞图画或演说为利于敌国或叛徒之宣传者等判处死刑。这些法令和条例由原来镇压共产党和其他革命分子，改为惩治通敌的汉奸和其他资敌的不法分子。与此同时，国民党同意中国共产党在国统区办报、设立办事机构。这些都是国民党在政治上的进步，也是有利于抗战的。
1938年3月29日至4月1日，国民党在武汉召开临时全国代表大会，基本确立了国民党对于抗日战争的基本指导思想，申明以孙中山的三民主义作为制定抗战时期外交和内政方针的理论依据。关于民族主义，认为只有抗战才能解除民族压迫，只有抗战胜利，才能组织各民族自由联合的中华民国。关于民权主义，认为抗战之胜利，不仅取决于兵力、尤其取决于民力，政府对于人民之自由，加以尊重，但抗战时期，政治统一较政治自由为急，要求军令政令必须统一，自由必须限制于一定限度之中。关于民生主义，提出抗战时期经济建设应以军事为中心，同时改善人民生活，厉行节约，发展生产，实行计划经济。
在对日政策方面，大会明确了坚持抗战到底的方针和决心。在此之前，国民党政府虽多次表示抗战的意愿，并在华北、华东战场进行了英勇的抵抗，但始终没有放弃以和平途径解决中日冲突的幻想。在《对日抗战与本党前途》的报告中，蒋介石一改九一八事变以来的对日态度，表示时局已到了忍无可忍的最后关头，为求得国家的自由平等和民族的独立生存，就非发动我们全国的力量与日本决战不可。并坚定地表明，国民党将担负起此次遏制日本侵略的任务。这是自抗战以来，国民党最高当局作出的最坚决最具积极意义的表态，对于坚定全国人民的抗战意志具有重大意义。
在对内政策方面，大会提出在抗战建国的前提下，实行有限度的民主政治和民主改革。提出如反对日本帝国主义的侵略，清除一切汉奸，实行抗日民主政治，动员全国民众参加抗战，发展战时经济，改善人民生活，改善各级政治机构，提高行政效率等有利于动员全国人民抗战的政策。这次大会对1927年以来实行的党禁政策进行了调整，提出国民党以豁达大度，尽量容纳的大党精神，负起责任，使一切政治力量在三民主义之下，共同为完成国民革命而努力。
大会通过了《抗战建国纲领》，这个纲领在坚持抗战和争取最后胜利的总方向上，与中国共产党的《抗日救国十大纲领》有基本一致的方面。它吸取中共《抗日救国十大纲领》的某些精神，在外交、军事、政治、经济、民众运动和教育等项中，采取了近似和类似的提法。如“本独立自主之精神，联合世界上同情于我之国家及民族，为世界之和平与正义共同奋斗”，“联合一切反对日本帝国主义侵略之势力，制止日本侵略”；“充实民众武力”，“在敌人后方发动普遍的游击战”；“改善各级政治机构”，“严惩贪官污吏”；“改善人民生活”，“发展农村经济”，“严禁好商垄断居奇”；“有钱者出钱，有力者出力”，“对于汉奸严行惩办”；“改订教育制度及教材，推行战时教程”，等等。因而对指导和推动全国抗战有积极的作用。但是，国民党由于其大地主大资产阶级立场的局限性，在大敌当前、亡国灭种的危急形势下，既想利用人民抗战，又害怕人民的力量在抗战中壮大起来；既不能不对人民的合理要求作出某些让步，又想坚持一党专政的国家制度。因此，《抗战建国纲领》是一个具有两重性的纲领，它与中国共产党的《抗日救国十大纲领》有着本质的区别。大会还接受共产党的建议，决定设立国民参政会作为战时最高民意机关。
第二次国共合作建立后，为了推动全民族抗战局面的形成，争取抗战的胜利，中国共产党以多种方式向国民党当局提出建议和方案，通过各种形式和渠道，影响、推动和督促国民党改变政策，真正实现孙中山的革命三民主义和共产党提出的《抗日救国十大纲领》，组织动员全国民众，实现全面抗战，推动抗日民族统一战线的发展。
中共中央长江局统战工作的开展 1937年12月，中共中央决定在武汉组织长江局，统一领导南方各省党的工作，发展长江流域和南方各省的抗日运动。同时组织中共代表团，负责与国民党的联系和谈判，继续推动国民党的改革和进步。其后，两个组织对内为中共中央长江局，对外称中共代表团。王明、周恩来、项英、博古、董必武、叶剑英、林伯渠为成员。王明为书记，周恩来为副书记。
中共中央长江局领导云南、贵州、四川、湖南、湖北、安徽、江西、江苏、浙江、福建、广东、广西、河南等省以及东南分局和新四军的党的工作。长江局成立后，迅速恢复和建立各地党组织，大量发展党员，积极领导以武汉为中心的抗日救亡运动。长江局除设组织部、宣传部和党报委员会外，还有民运部，先后建立了职工运动、青年运动、妇女运动等委员会，负责领导各方面的群众救亡工作。在武汉，出版公开的党报党刊及其他抗日书刊，开展广泛的宣传活动。同时，完成新四军的组建工作，指导新四军出动皖南、苏南和皖西抗日前线。在湖北的七里坪、汤地和河南的竹沟举办训练班，为开展敌后游击战争培养了一大批干部，并在敌后广大地区组织起若干支抗日游击队。在长江局的领导和组织下，大批青年积极参加抗日斗争，仅河南就有1万多名城市工人、学生、革命知识分子到乡村开展救亡工作，参加抗日游击战争。长江局还向延安输送了一大批知识青年。
1938年1月，国民党政府决定改组军事委员会，设立政治部，并邀请中共领导人周恩来等担任副部长，郭沫若出任负责宣传工作的第三厅厅长。第三厅在周恩来、郭沫若的领导下，团结聚集了一大批致力于抗日民主运动的进步文化工作者，开展对敌、对国外的宣传，先后在武汉成立的中华全国戏剧界抗敌协会、中华全国电影界抗敌协会、中华全国文艺界抗敌协会、全国歌咏协会和全国战时教育协会等，成为以共产党员为领导核心的抗日民族统一战线组织，也是中共在国统区开展统一战线工作的重要阵地。
设立八路军驻国统区办事机构 国共第二次合作正式建立后，根据国共谈判达成的协议，国民党同意共产党和八路军在西安、南京、武汉、太原、兰州、重庆、迪化、广州、长沙、贵阳等地设立八路军办事处。这些办事处既是中共和军队的办事机构，也是在国统区开展统一战线和群众工作的重要场所，通过各种形式与国统区的各界人士进行广泛的接触，推动了抗日统一战线的发展。
八路军西安办事处 1935年10月，红军长征到达陕北，由于医疗器械和药品十分缺乏，周恩来指派在张学良身边工作的中共代表刘鼎在西安设立秘密交通站。1936年西安事变和平解决后，秘密交通站改为半公开的红军联络处，由叶剑英主持工作，李克农、张文彬、李涛先后担任秘书长。主要任务是发展东北军、西北军、红军三位一体的联络团结工作，促进国共两党为核心的抗日民族统一战线的早日建立。卢沟桥事变后，红军改编为国民革命军第八路军。8月，红军联络处改为国民革命军第八路军驻陕办事处，是中共和八路军在国民党管辖区西安设立的公开办事机构，也是八路军、新四军办事处中成立最早、坚持时间最长、影响最大的办事机构。抗战初期，西安办事处开展的主要工作有：一是发展和巩固抗日民族统一战线，扩大中共在国统区的影响。办事处多次协助中共陕西省委发动西安群众抗日救亡运动，通过在西安地区建立的20多个抗日救亡团体，还经常接待全国各地来西安进行抗日演出的文艺团队，1938年3月由丁玲率领的西北战地服务团来陕演出，就是由西安办事处负责接待安排的。西安办事处还开设了《解放》周刊分销处，同时承担武汉、重庆出版的《新华日报》的销售工作。二是做好国民党上层统战工作。西安办事处在中共中央的领导下，多次联络驻陕国民党军政要员与中共代表会面和接触，为巩固陕西各界团结抗日的新局面发挥了重要作用。三是采购运输重要物资，保证八路军和陕甘宁边区的物资供给。西安办事处具体负责采购任务的工作人员近百人，下设仓库、兵站、汽车队等。八路军的经费、服装、医疗卫生用品、弹药等大多由八路军西安办事处经理科领送和采购。当时延安的工农业生产资料、原材料、生活用品、文化办公用品等，相当部分也是由八路军西安办事处经理科采购供给的。四是为抗战接待和转运大批人员。据有关资料统计，抗战时期大约有2万多人经八路军西安办事处安排进出延安，人员主要包括以下四种类型：第一是中共中央及各地、各级党政军领导同志；第二是八路军、新四军调防的指战员、“抗大”等延安高校毕业到敌后去工作的学员干部等；第三是国内知名人士、外国友人以及海外华侨；第四是爱国进步的知识分子和各界青年等。期间，中共和八路军领导人周恩来、朱德、刘少奇、彭德怀、叶剑英、邓小平、林伯渠、董必武等曾多次留驻办事处并指导工作。
八路军南京办事处 1937年8月成立，以博古为中共中央代表，叶剑英为八路军代表，李克农为办事处主任。办事处代表中共中央和八路军继续同国民党当局谈判，与部分国民党上层人物建立了较为密切的联系，在联络南方八省红军游击队下山组编新四军，营救被国民党关押在南京的共产党人出狱，恢复与建立长江流域和华南各地的中共组织等方面做了大量工作。南京八路军办事处在其存在的短短3个多月中，还积极宣传中共抗日救国纲领和八路军战绩，进一步推进中共在国统区的统战工作，接待投奔延安的进步青年和失掉党组织关系的党员；联系国民党政府相关军事部门为八路军争取军饷和军用物资；采购、运输陕甘宁边区和八路军缺乏的军需民用物资；搜集有关日本的政治和军事情报等。1937年11月下旬，由于日军逼近南京，八路军南京办事处分批撤往武汉。
八路军太原办事处 1937年3月，彭雪枫（化名彭雨峰）以中共中央代表身分到太原，于新满城西街30号设联络站，对外称“彭公馆”。8月，改称八路军驻晋办事处，彭雪枫兼任办事处主任。八路军总部和中共中央北方局的领导人常在此活动，并举行过重要会议。中共山西地下省委机关也在此办公。办事处曾营救王若飞等出狱。11月初太原沦陷前夕，办事处迁往临汾城郊刘村镇。1938年2月下旬撤销。为继续保持与阎锡山的联系，1938年8月起，在第二战区长官司令部设立办事处（地址先后在山西吉县和陕西宜川秋林镇等地），王世英任处长。1945年8月，办事处撤回延安。
八路军武汉办事处 1937年10月成立，次年10月迁湘。由于中共中央于1937年12月在武汉成立中共中央长江局，八路军武汉办事处就在中共中央长江局的直接领导下开展工作。武汉办事处作为中共中央长江局的办事机构，具体开展统战工作、党的组织建设和地下工作、人员和物资转运工作等。八路军武汉办事处的特殊地位，决定了它在中共中央长江局负责的南部中国各省抗日民族统一战线工作中发挥着重要作用，它已不仅限于一个具体的办事机构。八路军武汉办事处在中共中央长江局的直接领导下开展了卓有成效的工作，据原八路军武汉办事处处长钱之光估计，经八路军武汉办事处介绍护送去延安和从延安派往武汉后又派往各地去的各类干部，多达7000人以上。这些经过延安各类学校培训的干部，很多人日后成为革命军队的骨干或科技界、文化界的精英。
八路军兰州办事处 1937年6月，红军在兰州建立联络处，红军改编为八路军后，联络处更名为八路军驻甘肃办事处，彭加伦任处长。1938年2月，伍修权任处长，谢觉哉为中共代表。办事处成立后，宣传民族抗日统一战线，开展抗日救亡活动，输送各界人士到延安，指导和创建了大批进步团体。尤其在营救和收容西路军被俘与失散人员、协助中共甘肃省工委扩大中共地下组织、承担通向苏联国际交通线上的人员接待等方面，做了大量工作。
八路军新疆办事处 陈云、邓发、滕代远和周小舟根据党关于抗日民族统一战线的政策，在征得新疆地方实力派盛世才同意后，于1937年10月在迪化设立八路军新疆办事处，办事处利用盛世才与蒋介石集团的矛盾，仅用5年的时间，就使新疆在各方面发生了变化，成为稳固的抗日大后方。
八路军桂林办事处 1938年11月建立，后来周恩来、董必武、叶剑英等多次到八路军桂林办事处指导工作。办事处设立期间，在对桂系开展统战工作、筹运抗日物资、迎送中共重要过往人员、领导桂林抗战文化运动等方面开展了大量卓有成效的工作。1941年皖南事变后办事处奉命撤销。
八路军重庆办事处 武汉失守前，周怡等在重庆市机房街70号设立八路军重庆通讯处。日军占领武汉以后，根据中共中央军委决定，1939年1月，八路军重庆通讯处改为办事处（兼新四军办事处），钱之光任处长。办事处设有电台及经理、文书、运输、总务、机要等科，出版和发行《新华日报》。5月，机房街70号被日军飞机炸毁，办事处主要机构迁至化龙桥附近的红岩嘴，同时为周恩来等在曾家岩50号设立办公点，对外称“周公馆”。中共中央南方局成立后，秘密设在重庆八路军办事处内，国民参政会中共代表团也在这里办公。重庆八路军办事处的任务则是进行与国民党政府军事当局进行联络，争取八路军的后勤供应和动员发动民众抗日。
设立新四军驻国统区办事机构 抗日民族统一战线正式形成后，南方各地的红军游击队在与国民党当局谈判达成协议的同时，为了保持与国民党当局的联系，督促协议的实施，联络分散的红军游击队下山改编，在靠近国民党地方政府的城镇设立了各自的办事处。新四军正式组建后，这些办事机构均称为新四军驻各地留守处、通讯处、联络站或办事处。在河南有新四军第八团竹沟留守处，在湖北有新四军第四支队七里坪留守处，在湖南有新四军桂东沙田留守处，在江西有永新黄冈、都昌、瑶里等留守处，在福建有宁德、崇安、龙岩白土留守处等，在浙江有新四军驻温州办事处、新四军驻浙江（丽水）办事处等。
新四军驻国民党统治区的各办事机构，是共产党和国民党军政当局保持联系的合法渠道，也是共产党对国民党、民主党派和无党派人士进行统战工作的基地。武汉办事处在周恩来、董必武等的指导下，向社会各界广泛宣传、解释共产党的主张和政策，共商抗日救国大计，推动他们同情、支持国共合作的抗日民族统一战线。南昌办事处通过召开座谈会、招待会等形式，邀请国民党江西军政要员、社会各界知名人士，向他们阐述共产党的抗日救国纲领，征询共同抗日政策。竹沟留守处在中共河南省委统战委员会的领导下，积极开展对国民党驻军的统战工作，争得了国民党内民主派和地方实力派的同情和支持，团结了各民主党派和无党派爱国知名人士，从而有力地遏制了国民党顽固派的反共活动，维护了国共合作和长期抗战。
在国统区办刊、办报 1937年8月，周恩来和国民党代表谈判时，提出中共创刊《新华日报》和《群众》周刊，并进行了筹备工作。1937年12月11日，《群众》周刊作为在国统区的中共中央机关刊物在武汉出版。潘梓年、华岗、章汉夫、许涤新、戈宝权等先后担任《群众》周刊的主要负责人。1938年1月11日，《新华日报》在武汉出版发行，是中共在国统区公开发行的党报。中共通过《新华日报》这一特殊的形式，积极开展党的统一战线工作，争取广大民众支持，成为战斗在“黑暗中的一盏明灯”。毛泽东赞扬《新华日报》如同八路军、新四军一样，是党领导下的又一个方面军。
卢沟桥事变爆发后，中国共产党以民族大义为重，号召全国人民总动员，主张开放民主，改善民生，广泛发动群众，武装群众，实行全体人民参加战争、支援战争的全面抗战路线，亦即实行人民战争的路线。只有实行这样的路线，才能引导中国的抗战取得最后胜利，并使这个胜利成为人民的胜利。
1937年7月21日，中共中央在《关于目前形势的指示》中，提出中共目前的总任务，“是在争取第一个前途的实现，反对一切丧失任何中国领土主权的妥协。我们的口号是：武装保卫平津，武装保卫华北，不让日本帝国主义占领中国寸土，驱逐日本帝国主义出中国”。在这一总任务下的主张是：（一）“全国海陆空军总动员，实现对日抗战”；（二）“全国人民总动员，立刻开放党禁，开放爱国运动，满足人民的迫切需要，实现大规模的组织民众与武装民众；”（三）“全面的抵抗，不但要在军事上实行抵抗，而且必须根绝日寇在中国的一切政治上经济上的特殊势力，与汉奸亲日派”；（四）“统一的积极的抵抗，立刻集中抗战的军事领导，建立各个战线上的统一指挥，决定采用攻势防御的战略方针，大规模的在日寇周围及后方发动抗日的游击战争，以配合主力军作战”；（五）“建立抗日的民族统一战线，立刻使中央政府与地方政府的机构民主化，容纳各党各派的代表参加国民会议与政府，肃清一切亲日派汉奸分子，实现国共两党的亲密合作”。[17]
7月23日，毛泽东针对当时国内存在的妥协退让的危险倾向，在《反对日本进攻的方针、办法和前途》一文中，“旗帜鲜明地提出对付日本的进攻存在着两种不同的方针、两套不同的办法和两个不同的前途。一种是坚决抗战的方针，一种是妥协退让的方针。在坚决抗战的方针下又必须有一整套的办法，才能达到目的。这就是：（一）全国军队的总动员；（二）全国人民的总动员，给人民以爱国的自由；（三）改革政治机构，使政府和人民相结合；（四）抗日的外交；（五）宣布改良人民生活的纲领，并立即开始实行；（六）国防教育；（七）抗日的财政经济政策；（八）全中国人民、政府和军队团结起来，筑成民族统一战线的坚固的长城。另一套是同它相反的办法。毛泽东指出：实行前一种方针和办法‘就一定得一个驱逐日本帝国主义、实现中国自由解放的前途’。实行后一种方针和办法‘就一定得一个日本帝国主义占领中国、中国人民都做牛马奴隶的前途’。他表示：共产党人‘愿同国民党人和全国同胞一道为保卫国土流最后一滴血，反对一切游移、动摇、妥协、退让，实行坚决的抗战’”[18]。
为了推动和促进对全国抗战路线及战略方针的制定，8月9日，中共中央派出周恩来、朱德、叶剑英由延安前往南京，参加国民政府召开的国防会议，提出战略计划及作战原则方案，进一步阐述中国共产党对全国抗战路线和战略方针的一贯主张。11日，在国民政府军事委员会军政部召开的会议上，周恩来发言强调：部署动员全国军民，方可取得最后胜利，外交拖延办法只可便利军事准备及民众动员，但不可动摇抗战的决心；主战场在华北方面，不因其局部扰乱过分分散我兵力；黄河北岸之抗战，因交通运输有被切断之可能，故第一、第二战区须培养独立持久之能力；正面防御不可依赖一线及数线之阵地，宜采用集团工事，并在平原和山地开展广大的运动战、游击战。朱德在发言中侧重指出，在战略上需要持久防御，但在战术上应采取攻势行动；在整个抗战中，政治工作甚为重要，能发挥动员民众和瓦解敌人的重大作用；游击战在抗战中有重要地位，破坏敌人后方、钳制敌人兵力效果甚大。[19]叶剑英在会上做了抗日战争的政策与战略的发言。在南京期间，周恩来、朱德、叶剑英还同国民党商谈了在南京、兰州、武汉等地设立中共代表团、八路军办事处，以及南方8省13地区红军游击队的改编问题。[20]中共中央提出的国防问题意见和战略方针、作战原则案，以及中共中央代表在会议上的重要发言，对国民政府军事委员会制定抗日战争指导案，起了积极的作用。
全国性抗日战争开始后，国共两党之间在如何进行抗战的问题上，存在着严重分歧。为了动员一切力量实现全面抗战，并制定具体的战胜日本帝国主义的纲领、方针和政策，1937年8月22日至25日，中共中央政治局在陕北洛川冯家村召开扩大会议。出席会议的有：中央政治局委员张闻天、毛泽东、周恩来、博古、朱德、张国焘、任弼时、彭德怀；中央政治局候补委员关向应、凯丰；其他各方面与会领导人有林伯渠、张浩、张文彬、林彪、聂荣臻、罗荣桓、贺龙、刘伯承、徐向前、萧劲光、傅钟、周建屏等。
会议的议程是：（一）政治任务问题；（二）军事问题；（三）国共两党关系问题。毛泽东在会议上作了关于军事问题和国共关系问题的报告，并在发言中指出：现在已经开始政府的抗战，而且得到人民的拥护，但人民还没有大规模地参加，这就成为现在的弱点与今后的任务——使成为全面的全民族的抗战。“我们的方针最基本的是持久战，不是速决战，持久战的结果是中国胜利。”[21]关于红军的基本任务，毛泽东提出：“（一）创造根据地；（二）钳制与消灭敌人；（三）配合友军作战（战略支援任务）；（四）保存与扩大红军；（五）争取民族革命战争领导权。”并且说明：前四条是要实现的，后一条是要争取的。他着重谈了红军的战略方针，那就是：“独立自主的山地游击战争（包括有利条件下消灭敌人兵团与在平原发展游击战争，但着重于山地）。”这种独立自主是在统一战略下的“相对的独立自主”。游击战争的作战原则是：“分散以发动群众，集中以消灭敌人，打得赢就打，打不赢就走。”[22]关于国共关系，毛泽东指出现在统一战线正在成熟中，但国民党还在限制和破坏我们，我们是继续有原则地让步，即保持党和红军的独立性，要有自由，而采取不决裂的方针。根据大革命失败的教训，“独立性是组织的、政治的独立问题两方面”[23]。会议通过了《中共中央关于目前形势与党的任务的决定》和《抗日救国十大纲领》。
《中共中央关于目前形势与党的任务的决定》（以下称《决定》）分析了全国抗战开始以后的新形势和战争的持久性，明确指出：“七月七日卢沟桥的抗战，已经成了中国全国性抗战的起点。”“中国的政治形势从此开始了一个新阶段，这就是实行抗战的阶段。抗战的准备阶段已经过去了。这一新阶段的最中心的任务是：动员一切力量争取抗战的最后胜利。”《决定》指出：“今天争取抗战胜利的中心关键，在使已发动的抗战发展为全面的全民族的抗战。只有这种全面的全民族的抗战，才能使抗战得到最后胜利。本党今天所提出的抗日救国的十大纲领，即是争取抗战最后胜利的具体的道路。”但是，“由于国民党还不愿意发动全国人民参加抗战。相反的，他们把抗战看成只是政府的事，处处惧怕和限制人民的参战运动，阻碍政府、军队同民众结合起来，不给人民以抗日救国的民主权利，不去彻底改革政治机构，使政府成为全民族的国防政府。”“由于当前的抗战还存在着严重的弱点”，因此“应该看到这一抗战是艰苦的持久战”。《决定》最后指出：“共产党员及其所领导的民众与武装力量，应该最积极的站在斗争的最前线，应该使自己成为全国抗战的核心，应该用极大力量发展抗日的群众运动。不放松一刻工夫一个机会去宣传群众、组织群众、武装群众，只要真能组织千百万群众进入抗日民族统一战线，抗日战争的胜利是无疑义的。”[24]
会议在综合了中国共产党历次关于抗日救国主张的基础上，制定并通过了《抗日救国十大纲领》。它体现了广大人民群众的根本利益和要求。主要内容是：（一）打倒日本帝国主义，驱逐日本帝国主义出中国，反对任何的动摇和妥协；（二）全国军事的总动员，设立国防会议，动员全民族抗战；（三）全国人民的总动员，人民有抗日救国的言论、出版、集会和武装抗敌的自由，开放党禁，实现民族自决和自治，实现共同抗日；（四）改革政治机构，召集真正人民代表的国民大会，通过真正的民主宪法，决定抗日救国方针，选举国防政府；（五）抗日的外交政策；（六）战时的财政经济政策，以有钱出钱和没收汉奸财产作抗日军费为原则；（七）改良人民生活；（八）抗日的教育政策；（九）肃清汉奸卖国贼亲日派，巩固后方；（十）抗日的民族团结。[25]《抗日救国十大纲领》是彻底的抗日的纲领，它集中地体现了中国共产党的全面抗战路线。
为了彻底、认真贯彻和实施《抗日救国十大纲领》，会议特别强调坚持党的独立自主原则，坚持抗日战争中无产阶级的领导权，指出这是争取抗战胜利的根本保证。会议最后讨论的具体政策是：第一，在敌后，放手发动独立自主的游击战争，使游击战争担负配合正面战场，开辟敌后战场，建立敌后的抗日根据地的战略任务；第二，在一切国民党统治区，放手发动抗日的群众运动；第三，在有利于动员全国人民参加抗战的前提下，争取全国人民所应有的政治、经济权利，并决定以减租减息作为抗日战争时期解决农民土地问题的基本政策；第四，红军实行战略转变，把过去的正规军和运动战，转变为游击军和游击战。
会议还讨论了一些其他的具体问题，主要有：第一，关于出兵的时间和数量问题，决定要顾全大局，维护和巩固统一战线，但要量力而行，从实际出发，在战术上要灵活多变；第二，关于后方防务问题，讨论暂以三分之一兵力留守为好，以后再根据具体情况而定；第三，关于出兵的具体的作战形式，意见有分歧，会议最后确定八路军作战方针是游击战，但是也不放松在有利条件下的运动战，此后毛泽东曾给彭德怀指示，敌后战场的作战形式只有一种，就是游击战；第四，为了加强中国共产党对军事的统一领导，决定并成立了以毛泽东为军事委员会书记的中国共产党中央军事委员会，其主要成员有朱德、周恩来、彭德怀、任弼时、叶剑英、张浩、贺龙、刘伯承、徐向前等。会议期间，中央政治局常委会还决定设立中央军委前方军分会。同时决定建立长江沿岸委员会，周恩来、博古、叶剑英、董必武、林伯渠为委员，周恩来为书记。第五，关于对国民党的看法和估计，毛泽东进行了正确的分析，给卢沟桥事变后国民政府及其军队的抗战、蒋介石的举动以充分的肯定，“中国共产党谨以无上的热忱，向所有全国的爱国军队爱国同胞致民族革命的敬礼”[26]。但同时也指出，国民党当局又有妥协和让步，压制爱国人民积极参加抗战的另一面。因此，要求既不能忽视国民党抗战的要求和积极性，又不能放弃警惕，要防止右倾。
洛川会议是中国共产党在从国内革命战争到抗日民族战争的历史转折关头召开的一次重要会议。它正确地分析了抗日战争开始后的形势，确定了共产党和八路军在新形势下的战略任务，制定了中国共产党各方面工作的基本政策，解决了抗日民族统一战线中无产阶级的领导权问题，坚持了统一战线中的独立自主原则。洛川会议向全党指明了抗日战争的方向和争取抗战胜利的具体道路。
抗日战争全面爆发后，中共中央根据敌强我弱的形势和红军的特点，从预定的战略任务着眼，确定了在总的持久战方针下，红军应执行的战略方针。1937年8月1日，张闻天、毛泽东致电周恩来、博古等，指出：在整个战略方针下执行独立自主的分散作战的游击战争，不是阵地战，也不是集中作战。8月中旬，周恩来、朱德、叶剑英等代表中共到南京参加国防会议，提出了中共方面拟定的《全国抗战之战略计划及作战原则案》，主要内容是：战略方针为持久防御战；基本作战原则是运动战，避免单纯的消耗战；开展广泛的游击战，造成主力运动歼敌之有利时机。8月下旬，毛泽东在洛川会议的军事报告中提出，红军的基本战略任务是：创造敌后抗日根据地；钳制与消耗日军；配合友军作战（战略支队任务）；保存与扩大自己。
红军的战略方针是独立自主的山地游击战，包括在新条件下消灭敌人兵团与在平原发展游击战争，但着重于山地。独立自主的山地游击战的战略方针，是红军胜利完成创建敌后抗日根据地等战略任务，必须遵循的唯一正确方针。因为它从根本上解决了创建根据地、发动群众与集中打仗的关系，集中兵力大兵团作战与分散兵力进行游击战的关系，保存和发展自己与消灭敌人的关系。毛泽东指出：“今日红军在决战问题上不起任何决定作用，而有一种自己的拿手好戏，在这种拿手戏中一定能起决定作用，这就是真正独立自主的山地游击战（不是运动战）。”[27]山地是红军开展游击战得心应手的用武之地，也是日军坦克等重装备难以充分发挥作用的场合。进行山地游击战，是在有利于我不利于敌的条件下，以我之长，击敌之短，保存和发展自己，击败和消灭敌人的最好战略。
独立自主的山地游击战的战略方针，也是红军贯彻执行全面全民族抗战路线和持久战的战略总方针的唯一正确方针。只有独立自主地进行分散的游击战争，才有利于发动、组织群众，造成宏大的人民游击战争，开辟广阔的敌后战场，进行全民族的抗战，置日本侵略军于人民战争的汪洋大海。只有通过动员、武装群众，开展游击战争，创建敌后抗日根据地，才能迅速发展人民武装力量。扩大我占区，缩小敌占区，不断消耗敌人，实现战略的持久，转变敌我力量对比，争取抗战的最后胜利。
根据红军担负的创建敌后抗日根据地等战略任务，以及红军必须执行的独立自主的山地游击战的战略方针，洛川会议明确红军必须实行军事战略转变，即由国内革命战争的正规战，向抗日民族解放战争的游击战转变。红军实行军事战略转变，是客观形势的需要。红军必须把国内革命战争集中使用的正规军，转变为抗日战争分散使用的游击军；把国内革命战争的运动战，转变为抗日战争的游击战。这样才能同敌情、友情、我情以及任务相符合。
这一转变在现象上虽然表现为一个倒退的转变，但是，在本质上却是洞察中日战争全局而作出的英明战略决策。这一军事战略转变不仅关系着中国共产党和红军的前途，而且极大地关系着整个抗日战争的坚持、发展和胜利，关系着中国民族解放的命运。
为了坚持敌后的游击战争，毛泽东还指出：必须建立起巩固的抗日根据地。如果游击战争只是单纯的军事行动，而同当地群众的经济政治要求相脱离，不能取得他们的全力支持；那末，要开展广泛的游击战争，并且在战争中不断得到发展壮大，是不可能做到的。不久，毛泽东在总结华北游击战争和根据地的关系时指出：“游击战争的根据地是什么呢？它是游击战争赖以执行自己的战略任务，达到保存和发展自己、消灭和驱逐敌人之目的的战略基地。没有这种战略基地，一切战略任务的执行和战争目的的实现就失掉了依托。无后方作战，本来是敌后游击战争的特点，因为它是同国家的总后方脱离的。然而，没有根据地，游击战争是不能够长期地生存和发展的，这种根据地也就是游击战争的后方。”[28]
为了早日实现国共两党的合作抗日，1937年7月15日，中共中央应蒋介石的邀请，派周恩来、博古、林伯渠再上庐山同国民党方面蒋介石、张冲、康泽进行第五次谈判。在谈判前，中共中央为了顾全大局，郑重研究了蒋介石的意见，决定在许多重大问题上再作出让步，并提出了中共谈判的新方案，基本立场是：争取设立军事指挥部，朱德为红军改编后的指挥人，军事或者政治名义可不拘形式等。由于当时蒋介石对日本侵略心存侥幸，他虽然有抗战的准备，但更幻想“就地”解决卢沟桥事变问题。由于蒋介石的态度不坚决，因此在国共谈判中态度并不积极，甚至在某些问题上进一步倒退。
关于红军改编问题，蒋介石在上次谈判中时曾表示，红军改编后在3个师上设立政治机关可代行指挥权，这次却要求各师直属中央政府的行营，政治机关只管联络。这样政训处就无权指挥了。中共代表据理力争，但蒋介石仍坚持己见，并坚持3个师要由南京当局派人。此外，还要委派从上到下的一系列副职。对此，周恩来等坚决不同意。对于中共的《中共中央为公布国共合作宣言》，蒋介石态度冷淡，搁置起来。在陕甘宁边区政权问题上，国共双方仍存在严重分歧。
7月21日，中共中央代表团离开庐山到南京、上海。当日周恩来、博古、林伯渠致信朱德，指出蒋介石坚持红军改编后3个师的管理教育直属国民政府行营；3个师的参谋长由南京委派；政治部主任周恩来。周恩来等指出中共的对策应是：立即自行改编3个方面军，每个方面军编足1.5万人，独立军、师都编入，加强干部，使方面军都能独立工作。7月27日，中共中央发出关于改编方针的指示，指出中央决定红军与苏区必须全权由我们包办，决不让步，但红军统帅机关的名义可暂时让步；人选不能让步，国民党不准插入一个人。由于蒋介石坚持顽固立场，7月28日，周恩来、博古、林伯渠返回陕西。
7月29日，北平失陷。30日天津失陷。华北抗战的形势顿时紧张起来了。为了尽快解决国共关系中存在的矛盾和分歧，实现全国一致抗日的局面，8月2日，国民党谈判代表张冲急电中共谈判代表，告知蒋介石密邀毛泽东、朱德、周恩来即飞南京共商国防政府的问题。8月3日，中共中央决定派周恩来、博古、叶剑英（后来中共中央同意朱德参加会谈）赴南京谈判，并求得下列问题的一同解决：“（一）发表宣言。（二）确定政治纲领。（三）决定国防计划。（四）发表红军指挥系统及确定初步补充数量。（五）红军作战方针。”[29]关于红军参战问题，8月5日，毛泽东和张闻天致电朱德、周恩来等指出：“关于担任一方面作战任务问题，红军担负以独立自主的游击运动战，钳制敌人大部，消灭敌人一部的任务。这是在一定地区内协助正面友军作战，而不是‘独当一面’”[30]。8月6日，朱德、周恩来从泾阳云阳镇抵达西安，并于8月9日与叶剑英一同飞抵南京，参加与国民党的谈判。
1937年8月10日至8月21日，中共方面代表周恩来、朱德、叶剑英与国民党方面代表蒋介石、陈立夫、康泽、张冲、邵力子等，在南京举行谈判。中共中央十分关注在南京举行的国共谈判。8月18日，中共中央致电中共谈判代表，提出与国民党谈判的十条训令，指出：“两党合作必须建立在一定原则上，目前最重要的问题，须使党与红军放在合法地位。因此要求国民党迅速实现下列各项，以便红军早日开赴抗日前线。”要求实现的各项是：“（一）发表我党宣言，同时蒋介石发表谈话；（二）发表边区组织；（三）发表指挥部；（四）发给平等待遇之经费；（五）发给平等待遇之补充器物；（六）红军充任战略的游击支队；（七）在总的战略方针下，执行独立自主的游击战，发挥红军特长；（八）为适应游击战原则，须依情况出兵与使用兵力；（九）不分割使用；（十）第一批出动红军的使用区域，在平汉线以西、平绥线以南地区，并受阎百川节制。”[31]
在国共两党谈判期间，日军进攻上海，淞沪会战爆发，全国各界人民强烈要求团结抗战，对国民党的态度和立场都产生了较大的影响，终于就改善两党关系、实现团结抗战的重大问题达成协议。第一，国民党同意周恩来起草的国共合作宣言，在红军改编开赴山西后由国民党中央通讯社发表，并由蒋介石发表谈话承认中共的合法地位；同意由中共派人到其他边区传达改编方针；同意中共在南京、上海等地设立办事处；分批释放在监狱共产党员；同意中共延安出版的《解放》周刊，在西安、南京翻印，在全国发行。第二，关于红军改编问题，通过谈判，蒋介石同意红军改编为国民革命第八路军，3个师以上设立总指挥部，朱德为总指挥，彭德怀为副总指挥，部队的给养一律照发。但南京政府仍坚持向改编的八路军派人，中共表示不许其踏入营门一步，坚持自己对军队的绝对领导权。第三，关于红军改编后出师抗日的问题，国民党方面表示同意改编后八路军充任战略游击支队，只作侧面协助友军作战。关于八路军出兵时间，淞沪会战开始后，蒋介石多次催促中共出兵，并要求一次全部出动。中共从实际出发，决定派红一军团为先遣队，随即3师主力陆续开赴前线。至此，国共两党关于红军改编问题的谈判终告结束。
中国共产党在民族危难关头，将中国工农红军改编为国民革命军，是为促成国共合作而作出的重大决策。在国共两党进行第五次谈判期间，中共中央即着手红军的改编工作。7月22日，红军总部召开营级以上干部会议，讨论红军改编问题，彭德怀做了《红军改编的意义和今后工作》的报告。7月23日，朱德抵达陕西省泾阳县云阳镇，着手改编部队。8月6日，红军前敌总指挥部命令红军集中于陕西三原地区，整装待发。8月9日，中共中央召开在延安的中央和各部门负责人会议。毛泽东在讲话中指出：“抗战已经开始，准备抗战的阶段已经结束。”在谈到红军下一步行动时说：“红军今日以前是准备调动，今日以后是实行开动。红军应当是独立自主的指挥与分散的游击战争。必须保持独立自主的指挥，才能发挥红军的长处，集团的作战是不行的。同时，还要估计到特别的情形，防人之心不可无，应有戒心，保障红军之发展扩大！”要“保持组织的独立性、批评的自由”。[32]
淞沪会战爆发后，蒋介石急欲红军开赴，于8月18日同意将红军主力改编为国民革命军第八路军和设立总指挥部。8月20日，中共中央军委根据同国民党达成的协议，将陕甘宁地区的红军主力改编为国民革命军第八路军。朱德、彭德怀发布了《留别西北同胞书》，做好了率军渡河抗日的准备。
8月22日，国民政府军事委员会正式宣布，将中共率领的西北主力红军改编为国民革命军第八路军。设立总指挥部，委任朱德为总指挥，彭德怀为副总指挥，并收回向八路军3个师派参谋长的主张，改为派遣联络参谋。9月11日，按照抗战军事序列，改称第十八集团军。8月23日，朱德在云阳镇亲自主持改编大会，宣读抗日誓词：“为了民族，为了国家，为了同胞，为了子孙，我们只有抗战到底。”[33]
8月25日，中国共产党中央革命军事委员会主席毛泽东、副主席朱德、周恩来正式发布《关于红军改编为国民革命军第八路军的命令》。命令宣布将红军改名为国民革命军第八路军，任命朱德为总指挥，任命彭德怀为副总指挥，改为第十八集团军后，正、副总指挥改为正、副总司令；以叶剑英为参谋长，左权为副总参谋长，任弼时为政治部主任，邓小平为政治部副主任，后其正、副主任分别改任为王稼祥和谭政。[34]在西北的主力红军分别改编为第一一五师、一二〇师、一二九师3个陆军师，全军兵力共4.5万人。其中第一一五师以原红军第一方面军为主编成，师长林彪，副师长聂荣臻，政训处主任罗荣桓，下辖第三四三旅（旅长陈光）、第三四四旅（旅长徐海东）；第一二〇师以原红军第二方面军为主编成，师长贺龙，副师长萧克，政训处主任关向应，下辖第三五八旅（旅长张宗逊）、第三五九旅（旅长陈伯钧）；第一二九师以原红军第四方面军为主编成，师长刘伯承，副师长徐向前，政训处主任张浩，下辖第三八五旅（旅长王宏坤）、第三八六旅（旅长陈赓）。当日，朱德、彭德怀发表了《第八路军总指挥副总指挥就职通电》，宣布就职。第八路军举行了庄严的誓师大会，除部分兵力留守陕甘宁边区外，其3个主力师在朱德、彭德怀率领下，先后从陕西韩城及潼关东渡黄河，兼程北上，开赴山西、察哈尔、河北、绥远四省交界的恒山地区的抗日前线。
为了加强党对八路军的绝对领导，8月29日，中共中央决定成立中共中央革命军事委员前方军分会，后改称华北军分会，朱德任书记，彭德怀为副书记，任弼时任秘书长，委员是：朱德、彭德怀、任弼时、张浩、林彪、聂荣臻、贺龙、刘伯承、关向应。军分会受中央军委统辖，作为中共在华北八路军的最高领导机构。同时，还决定各师成立军政委员会，负责领导全师的军事、政治和党的工作。10月，中共中央决定八路军恢复政治委员制度和政治机关，将政训处改为政治部（处）。经中共中央批准，聂荣臻任第一一五师政治委员，关向应任第一二〇师政治委员，张浩任第一二九师政治委员（后由邓小平接任），进一步加强了军队政治工作和党对军队的绝对领导。同时，在延安设立八路军后方留守处，由萧劲光任主任。
1937年8月22日，八路军第一一五师主力一部由陕西三原出征；9月3日和30日，第一二〇师主力和第一二九师主力先后由陕西富平庄里镇出征；9月6日，八路军总部由陕西泾阳云阳镇出征，开赴华北抗日前线。八路军出征所到之地，沿途群众奔走相告，犹如欢庆盛大节日，杀猪宰羊，箪食壶浆，慰问子弟兵。有的地方群众搭起彩楼，敲锣打鼓，鸣放鞭炮，夹道欢迎。在黄河渡口的韩城芝川镇，由工商界和文化教育界名流参加的韩城各界欢送八路军筹备委员会，在黄河渡口筹集了百余条渡船，调集了数百名船夫，在群众的大力协助下，数千名八路军将士顺利渡过黄河，沿同蒲线北上，对日作战。
八路军开赴华北的初期，其主力主要是以游击战和游击运动战直接在战役上配合友军作战，以少量兵力进行发动群众和组织群众武装的工作。当八路军三大主力向华北抗日前线挺进时，晋北的国民党军节节败退，日军第五师团及关东军察哈尔派遣团已逼进雁门关、平型关一线。为了配合友军正面战场固守平型关、雁门关及长城各口隘，尽可能保住太原，争取华北局势的好转，八路军一二〇师奉命驰援雁门关，一一五师主力奉命向平型关急进，以打击进犯之敌。9月25日，一一五师在平型关东北设伏，歼灭日军1000余人，获得平型关大捷。10月16日至24日，一二〇师多次在雁门关地区伏击日军运输车队，一度攻占雁门关，给敌人南下进攻忻口及后方交通运输造成了很大的困难。10月19日，一二九师一部夜袭阳明堡飞机场，炸毁日军飞机24架，歼敌守卫部队百余人。当平汉线南犯的日军攻占石家庄，以主力进犯娘子关时，为挫败日军锋芒，八路军总部率一一五师主力由五台山地区驰援正太路，一二九师也向娘子关南及东南挺进，给日军以沉重的打击。据不完全统计，八路军三大主力自9月份开赴抗日前线至11月初，共与敌进行了大小战斗100多次，歼灭日军数千人，缴获步枪1000余支，轻重机关枪76挺，骡马1200余匹，炸毁敌机24架及汽车、坦克600余辆。[35]
11月8日，太原失守后，八路军各师主力分别在晋东北、晋东南、晋西北和晋西南实现了在山西的战略展开，开展独立自主的山地游击战争。9日，毛泽东在给八路军的一份指示中指出：在华北正规战争也已经结束，游击战争转入主要地位的形势下，日军不久即将以主力向我军所在的晋西北、晋东南、晋东北、晋西南各要点进攻。我在上述四区活动之部队，应控制一部，执行袭击敌人的任务，大部分散于各要点。并强调八路军“应在统一战线基本原则下，放手发动人民，废除苛杂，减租减息，收编溃军，购买枪支，筹集军饷，实行自给，扩大部队，打击汉奸，谅纳左翼，进一步发挥独立自主精神，如此作去，期于一个月内收得显著成绩，以便准备充分力量对付敌向内县之进攻”[36]。12日，毛泽东在延安党的活动分子会议上作了《上海太原沦陷以后抗日战争的形势和任务》的报告，指出：“在华北，以国民党为主体的正规战争已经结束，以共产党为主体的游击战争进入主要地位。”[37]13日，毛泽东致电中共中央北方局和华北八路军总部负责人，指出：山西国民党各军大溃，“正规战争结束，剩下的只是红军为主的游击战争了”。“红军任务在于发挥进一步的独立自主原则，坚持华北游击战争，同日寇力争山西全省的大多数乡村，使之化为游击根据地，发动民众，收编溃军，扩大自己，自给自足，不靠别人，多打小胜仗，兴奋士气，用以影响全国，促成改造国民党，改造政府，改造军队，克服危机，实现全面抗战之新局面。”[38]
根据毛泽东的指示，八路军总部决定第一一五师一部依托五台山建立晋东北的战略支点，师部率第三四三旅转赴晋西南吕梁山脉地区建立战略支点；第一二〇师依托管涔山建立晋西北的战略支点；第一二九师主力及一一五师三四四旅由正太路南下，依托太行、太岳山脉，建立晋东南的战略支点。
八路军一一五师在晋东北的展开 早在1937年9月20日，毛泽东就指出：“五台山脉应该使之成为重要的游击战争区域之一，现在就宜加紧准备。”平型关战役后，一一五师即以政治机关和教导队组成工作团，在师政训处（政治部）主任罗荣桓的率领下，在五台等地协同中共地方党组织开展群众工作。10月11日，毛泽东电示聂荣臻：应着重一个月内建立武装与群众工作之基础，以便一个月后有充分力量反对日军的进攻。按照毛泽东和八路军总部的命令，一一五师随即以独立团、骑兵营、教导队等2000余人，在副师长聂荣臻的率领下，以五台为中心向四面发展，11月7日成立晋察冀军区，建立起了晋东北战略支点。
八路军一二〇师在晋西北的展开 遵照中共中央的部署，一二〇师9月份进入宁武、神池一带后，即一面以主力侧击沿同蒲路南进之敌，有力地配合了友军作战，同时以教导团和师政治机关等共700余人组成工作团，在师政训处主任关向应的率领下，分赴朔县、偏关、临县、岚县等14个县开展群众工作。经过一个月的工作，建立了抗日游击队和自卫军，达到1.1万余人。太原失守后，工作团随主力进至汾阳、离石地区和晋中平原，进而在晋北全境展开。
八路军一二九师在晋东南的展开 1937年10月中旬，一二九师挺进晋东南平定地区后，而以主力侧击沿正太路西进之敌，配合保卫太原的战役。同时以教导团一部在太谷、榆次、阳泉、昔阳、和顺等县开展群众工作。11月13日，一二九师在和顺石拐镇召开干部会议，传达了中共中央和八路军总部关于创建以太行、太岳山脉为依托的晋冀豫抗日根据地的指示。一二九师以晋东南为支点，把游击战争伸向晋冀豫大平原。
八路军一一五师在晋西南的展开 以吕梁山脉为依托的晋西南，是陕甘宁边区的东部屏障和联系晋冀豫边根据地的纽带。在太原失陷前，毛泽东即指出：对以吕梁山脉为依托的晋西南，八路军应作适当的部署，第一一五师师部和第三四三旅，应立即向该地区转移。太原失陷后，11月9日，八路军总部即令一一五师主力由正太路南进，适时转入吕梁山，创建晋南抗日根据地。1938年2月中旬，日军进攻孝义等地，国民党军纷纷退向晋南和黄河西岸，吕梁山部分地区成为敌后。一一五师立即进至灵石、孝义以西地区，开展游击战争，发动群众，建立地方武装。同年春，日军占领临汾后，一路沿同蒲线南下，进攻风陵渡，另一路西犯大宁，企图抢占黄河渡口，进犯陕甘宁边区。一一五师主力根据中共中央和毛泽东保卫河防、保卫陕甘宁的指示，与敌人展开英勇的作战，在大宁与日军激战5昼夜，打退敌人的进攻，粉碎了敌人西犯黄河河防的企图。一一五师主力依托吕梁山脉展开于晋西南，与晋西北、晋冀豫边两块抗日根据地相策应，对由太原、榆次地区沿汾离公路西犯之敌和沿同蒲路南进之敌，都形成有利的夹击之势，具有重要的战略地位。
八路军三大主力依托五台、管涔、太行、吕梁等山脉建立战略支点，完成了在山西四角的战略展开，控制了山西的大部分战略要地，处于战略上的主动地位，使进入山西之敌，陷入八路军的四面包围之中，继而八路军又以晋东北、晋东南、晋西南、晋西北为支点，继续派出部队向河北、豫北平原、山东、冀热边和绥远等华北区域发展游击战争，开辟了广大的敌后战场。八路军派出的几个强大的挺进支队，北上察绥，南下豫北，东进山东，在华北敌后获得广泛的发展空间和时机。通过华北抗日军民浴血奋战，相继建立晋察冀、晋冀豫、晋鲁豫、晋西北、大青山、山东、冀东、吕梁山等抗日根据地和抗日游击区。
从出师到1938年10月，在中共中央和毛泽东的领导下，八路军以3个主力师开始展开于山西“四角”地区，继而由山西的山区发展到平原，由山西扩展到整个华北。八路军不仅在山区建立了战略基地，而且在平原也建立了巩固的冀中等根据地。平原根据地和山区根据地相互支持，互相依赖，相辅相成。八路军在华北战略展开，不仅有力的钳制和打击日军，配合正面战场友军的作战，迫使日军抽调进攻正面战场的兵力，在一定程度上加速了相持阶段的到来，同时，也为八路军的发展、壮大和敌后抗日根据地的创立迈出了决定性的一步。
南方红军游击队是中国共产党领导的一支重要的革命武装。中共中央根据全国政局的变化，于1937年8月1日指示南方各红军游击队：在保存与巩固革命武装、保障党的绝对领导之下，可与国民党地方当局进行谈判，“改变番号与编制以取得合法地位”。从8月到12月，国共双方就南方各省红军游击队改编的建制、编制、干部、装备等具体问题，先后在南京、南昌、武汉进行多次商谈。南方各红军游击队也相继与国民党地方当局达成停战以合作抗日的协议。在协议中，红军游击队坚持了以下原则：第一，保持共产党组织和红军游击队的独立性，保持共产党对改编后的红军游击队的绝对领导，国民党不得派人干涉。第二，双方停战，国民党军撤出游击区，保持游击区群众在土地革命中取得的利益。第三，红军游击队的集中整训，采取独立自主靠山或近水扎营等办法。9月28日，蒋介石任命叶挺为国民革命军新编第四军（简称新四军）军长[39]。10月12日，国民党江西省主席熊式辉转发蒋介石10月6日电令：鄂豫皖边、湘鄂赣边、赣粤边、浙闽边和闽西等红军游击队，统交国民革命军新编第四军军长叶挺编遣调用。这是首次公开发布新四军的番号和军长。[40]这样，分布在湘、赣、闽、粤、浙、鄂、豫、皖八省的红军游击队（除广东琼崖地区游击队外）随即集中，整编为新四军。新四军下辖四个支队，一个特务营，共计1.03万余人。军长叶挺，副军长项英，参谋长张云逸，副参谋长周子昆，政治部主任袁国平，副主任邓子恢。长江以南各省的红军游击队编为第一、第二、第三支队。第一支队司令员陈毅，副司令员傅秋涛；第二支队司令员张鼎丞，副司令员粟裕；第三支队司令员张云逸（兼），副司令员谭震林。长江以北鄂豫皖地区的红二十八军和豫南、鄂北等地区的红军游击队编为第四支队，高敬亭任司令员。为了加强党对新四军的领导，12月14日，中共中央决定，成立中共中央东南分局和中共中央新四军军委会。东南分局由项英、曾山、陈毅等组成，项英为书记，曾山为副书记。新四军军委会由项英任书记，陈毅任副书记。
新四军军部成立后，于1938年1月由汉口迁至南昌。在三、四月间，新四军第一、第二、第三支队先后到达皖南歙县岩寺集中，第四支队东进到达安徽立煌县（今金寨县）流波疃地区集中。军部由南昌进到岩寺（8月进驻泾县云岭）。新四军在大江南北集结整训，等待国民党第三战区校阅、点验之时，国民党军已经将京沪杭主要城市丢失，到处是国民党散兵游勇及其丢失的弹药。日军已经占领京沪一带的大中城市和交通要道，但是他们对大江南北的广大农村乡镇却无力控制。在这种情况下，新四军应迅速开赴敌后，依靠人民群众开展游击战争，牵制敌人。
刚刚集结起来的新四军，组织编制还不完善，武器装备也不齐全，思想认识尚未完全统一，对敌后情况、作战对象的特点尚不完全清楚，国民党当局“借刀杀人”的意图也须慎重对待。因此，新四军领导人在部队集结地点、开进路线、开进时间以及作战地区等问题上，思想上保持着较高的警觉，行动上比较谨慎。先遣支队出发后，项英向毛泽东报告：国民党当局“屡次以命令强迫执行”向他们指定的地区开进，“显然是将我们送到敌区，听其自生自灭，含着借刀杀人的用意”。因此，项英采取的对策是：“目前先遣队已出发，各支队不日陆续跟进，军部准备移南陵。我们的计划：利用短距离行军，每日的30里路行程，其余时间进行教育，同时拖延时间，侦察地形。达到泾县与南陵之间，靠山地集中，由各支队各派遣一部队出动（等先遣队回后），大部分求得整训，争取时间。”[41]毛泽东接到项英的几份电报后，看出项英的想法和做法与中共中央的意图有差距，便于1938年5月4日给项英发出《关于新四军应进行敌后游击战的指示》（即《五四指示》），其基本精神是：第一，新四军要到敌后进行游击战；第二，新四军主力应迅速挺进敌后；第三，新四军挺进敌后地区的步骤与任务；第四，新四军能在平原水网地区发展游击战争和建立根据地；第五，要恰当处理与国民党第三战区的关系；第六，要项英保持与叶挺的良好关系。《五四指示》对新四军的战略任务、发展方向及内外关系等等，都有原则的、明确的规定，中共中央在此后对新四军发出的一系列指示，都是对这一指示的深化和具体化。因此，它成为指导新四军初期工作的总的指导方针，也是检验新四军工作的依据。
5月14日，在徐州失陷前夕，中共中央书记处又致电长江局、东南局及项英，发出“中央关于新四军行动方针的指示”，要求新四军抓紧时机，主动出击，创建一些模范的游击根据地。为了消除项英的顾虑，中央指示，在挺进敌后过程中，“只要自己不犯严重错误与谨慎从事，是没有什么危险的”。同时，也只有“大胆的向外发展与积极的抗战”，才能“扩大与巩固统一战线”，才能“有力的打击造谣中伤与打破防范限制”。[42]徐州失陷后，5月22日，中共中央就长江以北发动游击战发出指示，要求华中“立即成立豫鄂皖省委，领导津浦路以西、平汉路以东、津信公路以南的广大地区的工作”。其“中心任务，是武装民众，准备与发动游击战争，有计划的建立几个基本游击队与游击区”。同时指示河南省委，“动员平汉、陇海两铁路上所有中心城市的大批学生、工人、革命分子到乡村中去，组织与领导群众，准备与发动游击战争”。中央要求长江局“鼓励集中在武汉的人才大批到长江以北的乡村中去工作”。“并应有计划的分配党员到这些地方，建立各级党的领导机关，大大发展党的工作与党的组织”。[43]中共中央在国民党很快丢失以宁沪杭和长江以北徐州等广大地区，而且日军尚无力马上控制该区广大乡村和中小城镇的情况下，立即指示新四军向东发展、向北发展，指示地方党组织在广大敌后开展农村游击战争，有力地推动了长江流域敌后的抗日根据地。根据中共中央的部署，新四军立即挺进敌后，利用河湖港汊等复杂地形开展游击战，开创了华中敌后抗日的新局面。
1938年4月，新四军在皖南岩寺集中，根据中共中央指示，从一、二、三支队抽调一批团以下干部与一个侦查连组成新四军先遣队，由粟裕率领于4月28日由岩寺出发向苏南挺进，作战略侦察。5月19日，正式进入江南战场。新四军先遣队进行战略侦察出发后，中共中央立即电催项英指挥新四军主力东进创建茅山根据地，而后进一步东进和北上。5月中旬，在陈毅率领下，第一支队离开岩寺东进。6月1日经南陵，接着从宣城、芜湖之间越过铁路进入江苏境内。6月12日到达溧阳竹篑桥，与粟裕率领的先遣支队会合，展开于溧武公路以北、宁杭公路以东地区。6月17日，先遣队在镇江西南的卫岗伏击日军，首战告捷。随后，张鼎丞率第二支队于7月进至苏南，在宁芜公路以东、宁杭公路以西地区展开活动。进入苏南的新四军部队，依靠群众，坚持抗日民族统一战线政策，组织各种群众抗日团体，成立中共苏南特委，开展游击战争，打击日伪军，先后取得大小百余次战斗的胜利，打开了江南敌后的抗战局面。9月至12月，又粉碎敌人大小20余次“扫荡”，有力震慑和打击了敌人，鼓舞了群众的抗战信心，建立起以茅山为中心的苏南根据地。张云逸、谭震林率领的第三支队，在策应第一、二支队进入苏南后，进入皖南长江沿线，开展游击战。第四支队在高敬亭的带领下东进皖中，与敌周旋于舒城、桐城、庐江、无为地区，于5月中旬，在巢县东南伏击日军取胜，随后，第四支队在六安至合肥公路两侧展开游击战，10月下旬，第四支队先后攻克无为、庐江两城和襄安等镇，歼伪保卫团3000余人，奠定了皖中地区抗战的新局面。
全面抗战爆发后，陕甘宁边区面临着两大威胁：一是日军已兵临黄河东岸，对边区虎视眈眈。二是边区南、北、西三面的国民党顽军经常挑起“磨擦”，甚至发动军事进攻，磨擦和反磨擦的事件时有发生。因此，中共中央军委和毛泽东的决定从八路军整编的各师中抽出一部分兵力组成八路军后方总留守处，由中央军委直接领导，以保卫中共中央和边区的安全。
1937年8月25日，中共中央军委发布命令，在延安组建八路军后方留守处，萧劲光任司令员兼政治委员，曹里怀任参谋长，莫文骅任政治部主任。司令部先后下设参谋处、副官处、秘书处、军医处、供给处和野战医院。为加强边区防务，总留守处分设东区、西区留守处。东地区为神木、府谷、靖边、安定、志丹、延安、甘泉、富县洛川等县，驻守部队为第一一五师的炮兵营、辎重营。第一二〇师的特务营、工兵营、炮兵营、辎重营及第三五九旅之七一八团，主任为陈伯钧，副主任陈先瑞；西地区为定边、盐池、环县、庆阳、合水、正宁、旬邑、淳化县等，驻守部队为第一二九师的特务营、工兵营、炮兵营、辎重营及第三八五旅之七七〇团，主任为王宏坤，副主任为王维舟。所辖兵力约9000人。10月，根据中共中央军委的命令，驻边区留守各个部队统一整编为陕甘宁警备第一、第二、第三、第四、第五、第六、第七团，后又将第七一八团改编为警备第八团，第七七〇团番号未变。同年12月，中共中央军委决定，将八路军后方留守部队改编为八路军留守兵团（此后“总留守处”和“留守兵团”的名义则根据需要分别使用），萧劲光任司令员兼政治委员。
抗日战争初期，面对陕甘宁边区的内部有土匪的骚扰，外部有日军威胁的险恶环境，八路军留守兵团在中共中央和中央军委的直接领导下，不畏强敌，一方面内清了匪患，另一方面打退日军对河防阵地的多次进攻，确保和巩固边区社会经济稳定、人民安居乐业。
1938年2月底，占据同蒲路沿线的日军继续南犯，陷临汾，占黄河天险风陵渡，炮击潼关；同时，驻大同之日军第二十六师团进攻晋西北，连陷宁武、神池、五寨、岢岚、偏关、保德、河曲7城及黄河要口军渡，炮击西岸宋家川；驻绥远之敌亦配合经伊克昭盟东胜县由北向南进犯，使边区处于日军的直接进攻之中。1938年3月，驻汾阳至离石公路线的日军向边区河防发动进攻。敌之意图最初是为了配合同蒲路南下之敌对西北作战略攻击，1938年10月广州武汉失陷后，则是配合其对晋西北抗日根据地的“扫荡”。日军凭借其军事、经济优势，沿汾离公路西进，重点攻击八路军宋家川渡口。其进攻方式多是在占领河东阵地后，先用重炮猛轰八路军河防阵地，以摧毁军事防御工事，接着在强大火力的掩护之下，集中强渡。日军的进攻部队以梅津的一一〇师团为主，配合以一〇九、二十六师团及独立第二、第四混成旅团等，总兵力达数万人。
当河防吃紧时，陕甘宁边区政府于1938年3月3日发布《告民众书》，指出：“保卫边区，是每个边区人民应尽的神圣责任，无论男的、女的、老的、少的，都要竭尽他所能做到的，努力参加各种抗战工作。”与此同时，留守兵团下达了抗战总动员令和战斗命令，并采取切实的部署，完成了各项备战工作：（一）进行兵要地理调查，全面熟悉地形地物，做到战时心中有数。（二）健全指挥机构，成立两延（延长、延川）河防司令部和神府河防司令部，作为留守兵团派驻前线的代理指挥机关（两延河防司令部下辖6个河防区，各河防区的负责人依次为黄罗斌、贺晋年、文年生、阎红彦、白志文、陈先瑞）。（三）划分河防守备部队分界线，落实责任。确定以警备六团驻神府地区，守备佳县以北之万户峪、盘塘、马镇等渡口。警备八团调驻米脂守备大会坪、宋家川、李家沟、丁家畔、康家塔等渡口。警备三团驻清涧，守备河口、界首至枣林坪等渡口。警备四团驻延川县永坪地区，以1个营的兵力守备延水关、高家畔渡口。警备五团驻延长，守备凉水崖、马头关、清水关等渡口。（四）制定关于日军渡河情况的判断处置和击退日军的行动计划。（五）加紧进行军事训练。特别是进行以河川地形为主的战斗演习和战术研究，努力提高射击技术。（六）对守卫河防与参战部队，加强政治教育和战斗动员，以增强斗志和胜利信息。（七）动员力量构筑强固的纵深配备的土木工事，特别是加强各主要渡口的前沿阵地。
在中共中央和边区政府的领导下，陕甘宁边区军民紧急动员起来，积极支援和配合边区留守兵团的抗敌军事行动，奋起反抗日军的进犯。留守兵团虽然兵力薄弱，但对日军的进犯采取积极防御的方针，以主动、灵活、机动的游击性运动战，配合正面采取“半渡而击”战术手段的阵地战，以逸待劳，坚决巧妙地击退了日军的侵袭，使日军只能望“河”兴叹。
晋陕间以黄河为界长千余华里的河防防线，北起陕北府谷以南的贺家堡，南到宜川以北的圪针滩。从1938年3月至1939年底，日军先后向边区河防阵地发动23次进犯，边区军民与日军进行了78次战斗，粉碎了日军对边区的进犯，其中较大的战斗有：
神府河防战斗 1938年3月10日，日军2000余人配备火炮20门，携带渡河装备于12日占领山西兴县，13日抵达神府河防对岸，日军以大炮机枪扫射，并以飞机轰炸掩护准备渡河。边区河防部队警备第六团奋起反击，毙敌40余人，伤敌百余人，缴获步枪10余支，日军退回兴县。
宋家川河防战斗 1938年5月，日军集结约一旅团兵力，配备大炮30门，经柳林向军渡进犯，企图占领渡口，并过河强占宋家川。边区河防部队警备第八团在汾离公路沿线伏击、袭扰敌人。随后，边区警备第八团东渡黄河，在柳林地区与日军激战，歼敌200余人、缴获步枪40余支、轻机枪2挺以及其他一些军用物资，击溃了日军的进攻。
马头关、凉水岩河防沿线战斗 1938年12月下旬，蒲县日军侵占大宁、吉县、永和后，即准备了大批渡河器材与武器弹药，兵分三路，每路千余人，装备10余门大炮，向黄河沿岸进攻。日军一路指向马头关，一路指向凉水岩，一路指向清水关。1939年1月，日军先后占领以上3个渡口的河东阵地。边区河防部队和游击队自卫队在群众配合下，对日军进攻予以坚决反击获胜，击毙日军80余人，缴获步枪10余支，马10匹。
宋家川、马头关、凉水岩河防沿线战斗 1939年5月，日军由太原增调两个师团至汾阳、离石。6月四五日，日军一路1.5万余人进占碛口等地。边区河防部队在群众配合下英勇反击，打退了日军的进犯，歼敌80余人，缴获步枪10余支。
第二次宋家川河防阵地战斗 1939年9月，日军又集结三四千人进犯边区宋家川河防阵地，日军在占领白霜、军渡后，猛烈炮击宋家川。边区军民经过10多天的自卫反击，歼敌30余人，缴枪5支，击退了日军的进犯。
碛口河防战斗 1939年冬，日军利用晋西事变之机增兵1万余人，兵分四路向碛口合围，并强渡佳县渡口。边区河西守备部队猛烈反击敌军进攻，歼敌100余人，俘敌2人，缴获步枪6支，击溃了来犯之敌。
第三次宋家川河防沿线战斗 1939年冬，日军集结离石、柳林守军4000余人再次进犯军渡，并炮击宋家川。边区河防部队经过5天的反击作战，歼敌20余人，迫使日军逃窜。
在一年零10个月的战斗中，边区河防守军以付出160余人伤亡，20余人中毒的代价，获得了河防保卫战的辉煌胜利。在保卫河防的战斗中，边区军民总结了战斗经验，主要有三条：一是“半途而击”，即在敌人渡河之际，或击敌于崖边上船处，或击敌于横渡之中，或击敌于登陆上岸时。要做到这一点，必须善于隐蔽，顶住敌人的大炮轰击和飞机的轰炸。二是“主动出击”，即选择时机，利用有利条件，以精干得力的部队，迂回击敌于侧后，迫使其撤离，或回还。要做到这一点，关键是把握敌情。三是河东、河西互相配合，“两面夹击”。
在保卫河防战斗期间，边区民众以保卫家乡、保卫祖国的神圣责任感，积极参加民众自卫军，为河防部队运送粮草，随同作战部队上前线抬担架、护理伤病员。固临、延长、延川县有4000多名自卫队，1000多头牲口，配合主力开赴前线，而且多次主动出击河东，扰乱并钳制日军。宋家川120名船工全部参加自卫军，协助主力部队作战。边区政府还组织民众自卫军站岗、放哨、查户口，发动军民清除汉奸、土匪，边区内部的社会秩序安定，使河防部队有一个可靠安定的后方。由于军民大联合，军政大团结，使千里河防成为日军不可逾越的坚固防线，胜利地保卫了边区的安全。
国共两党关于陕甘宁边区合法地位的谈判 国共两党在西安谈判后，中共中央派出周恩来、博古、叶剑英等为代表，到上海、庐山、南京等地，就苏区改制后的名称、辖区和行政长官人选等问题，与国民党的代表进行谈判，并要求国民党发表公开文件承认更名改制后的陕甘宁边区的合法地位。1937年5月25日，中共中央提出，陕甘宁边区政府委员由9人组成，中共方面的是林伯渠、张国焘、博古、徐特立、董必武、郭洪涛、高岗；南京方面的是张冲、杜斌丞。7月18日，周恩来提出12条谈判意见交蒋介石，其中有：迅速发表以陕甘宁边区政府名义，从张继、宋子文、于右任中选择一人担任边区政府正职，林伯渠担任副职，其管辖范围是现在所辖的18县（延安、甘泉、富县、延长、延川、安塞、安定、保安、靖边、定边、淳化、旬邑、正宁、宁县、庆阳、合水、环县、盐池），其疆界请国民政府行政院和边区政府划定。8月29日，国民党代表康泽告叶剑英：陕甘宁边区公署主任内定丁惟汾、副主任林伯渠。9月2日，周恩来致电康泽转蒋介石，拒绝丁惟汾任陕甘宁边区政府主任。中共坚持以林伯渠、张国焘为边区政府正、副长官。[44]
边区政府成立及行政组织与行政区域 由于国共双方代表关于陕甘宁边区的名称、行政长官人选和管辖区域等问题的谈判难趋一致，为了适应全民族全面抗战的迫切需要，中共中央即先行实践关于苏区更名改制的承诺，9月6日，中共中央将中华苏维埃共和国中央政府西北办事处正式改名为陕甘宁边区政府，并在延安宣告正式成立。
陕甘宁边区政府成立后，为使边区合法化，中共中央派出代表同国民党代表进行谈判。9月27日，中共中央书记处指示林伯渠、秦邦宪、叶剑英等，在谈判中应向南京方面提出下列六项要求，提交蒋鼎文转蒋介石：甲、承认特区的民选制度，特区政府经人民选出可以由南京加委。乙、加委林伯渠、张国焘、秦邦宪、董必武、徐特立、谢觉哉、郭洪涛、马明方、高岗为特区政府委员，以林伯渠为行政长官、张国焘为副长官（坚决拒绝丁惟汾）。丙、设民政、建设、教育、农工、财政五厅（反对设处）及保安司令部。丁、特区范围包括宜川、富县、洛川、淳化、旬邑、正宁、宁县、合水、庆阳、西峰镇、镇原、豫旺、环县、盐池、定边、安边、靖边、横山南中部、安定（包括瓦窑堡）、米脂、绥德、清涧、佳县、吴堡、神府苏区、延川、延长在内。戊、特区经费每月15万元，另善后遣散费60万元。己、保安师编9500人。
遵照中共中央指示，林伯渠将此电原文抄送国民党陕西省政府主席蒋鼎文。10月12日，国民政府行政院召开第333次会议，以通过任命的形式间接承认陕甘宁边区的存在，承认了边区政府是受国民政府行政院直接管辖的省级行政机构。该项任命原文如下：
“军事委员会函：请委派丁惟汾为陕甘宁边区行政长官，林祖涵（即林伯渠）为副行政长官，丁惟汾未到任前，由林祖涵代理案。
秘书、政务处签注：查此案尚无章制以资依据，亦乏成例可援，应否简派拟为特派，或长官为特派，副长官为简派。请核定。
决议：通过。简派。俟章制规定再发表。章制函请军委会主稿。”[45]此后，国民党出尔反尔，拒不兑现承诺。
陕甘宁边区政府的组织机构，初成立时设执行委员会，为最高领导机关，日常政务由执行委员会产生的主席团负责。1937年12月13日，中共中央政治局会议决定，陕甘宁边区政府领导成员由林伯渠、张国焘、习仲勋、徐特立、刘景范、马明方、高岗7人组成。林伯渠任主席，张国焘任副主席。后来，林伯渠去八路军西安办事处工作，张国焘任代理主席。其后由于张国焘弃职叛逃，由高自立任副主席。当时边区政府下设：秘书处，伍修权为秘书长；民政厅，马明方为厅长；财政厅，由林伯渠兼任厅长；教育厅，徐特立为厅长；建设厅，刘景范为厅长；保安司令部，高岗为司令员；保安处，周兴为处长；高等法院，董必武为院长。1938年又增设了审计处和其他几个临时性工作机构。
陕甘宁边区政府是边区的行政机关，负责全边区政务。从立法的地位上说，边区政府隶属边区参议会。政府的机构设置、编制由参议会决定，政府的组成人员由边区参议会选举，陕甘宁边区政府由陕甘宁边区参议会选举委员13人，组织边区政府委员会。陕甘宁边区政府设主席一人，副主席一人，由陕甘宁边区参议会在边区政府委员中选举之。
关于边区的行政区域，国民政府行政院第333次会议确定，边区管辖范围为18个县，即陕西的肤施（延安）、甘泉、富县、延长、延川、安塞、安定、志丹、定边、靖边、旬邑、淳化、神府，甘肃的庆阳、合水、宁县、正宁，宁夏的盐池。11月4日，中共中央提出：敌入山西、绥远，整个陕北已成直接抗战区域，又为八路军直接后方，故绥德、米脂、清涧、佳县、吴堡、宜川及原有神府苏区，必须划入特区方利抗战，三边及横山南部亦为我们抗战必要，盐池、豫旺亦然，镇原、西峰、庆阳、合水、正宁、宁县、淳化、旬邑原为八路军补充区，现各留有营底，洛川系通西安大道，延安被轰炸，机关即须移往该处。上述各县，连同苏区各中心县与27个整县，加上神木、府谷、横山3个半县，再加安边、西峰两个市镇，必须为陕甘宁边区的管辖区域。12月，中共又与国民政府谈判商定，边区区域增加清涧、米脂、绥德、佳县、吴堡5个县，共计23县。不久，由蒋介石指定，国民政府再划定宁夏的豫旺和甘肃的镇原、环县3个县为八路军募补区，共26个县。到1937年底，边区辖区东靠黄河，北起长城，西接六盘山脉，南沿泾河，面积约13万平方公里，人口约200万，可耕地约900万亩。
1938年国共两党就陕甘宁边区合法化问题继续谈判，中共坚持边区管辖区域为23个县；边区政府直属国民政府行政院；林伯渠为边区政府主席。国民党坚持：边区所辖区域限于18个县，不允许增加；丁惟汾为边区行政长官，林伯渠为副；不允许边府设立农工厅，并向边府民政、财政、教育、建设厅各派两人任职做事。谈判竟年，无有结果。
陕甘宁边区政府的成立是当时中国政治生活中的一件大事，对于巩固和扩大全国各阶级、阶层的团结抗日，争取民族解放战争的最终胜利奠定了坚实的政治基础。毛泽东指出：陕甘宁“边区是蒋委员长早已承认了的，国民政府行政院也早在民国二十六年冬天就正式通过了”，“陕甘宁边区是民主的抗日根据地，是全国政治上最进步的区域”。[46]
边区各级抗日民主政权机构的建立 陕甘宁边区政府成立后，边区实现了由苏维埃政权向抗日民主政权转变，进入了民主改革和民主建政时期。此后，按照新的民主建政原则，逐步建立和健全了各级抗日民主政权机构。
边区政府直辖县 1937年9月后，陕北东分区行政督察专员公署、陕北西分区行政督察专员公署撤销，所属的延安市和延安、安定（今子长县）、延川、延长、临固、甘泉、富县、保安（今志丹县）、安塞、靖边等11个县（市）归边区政府直接领导。随后，各县（市）先后召开代表大会，选举产生了县参议会和县政府。1942年12月，边区政府决定设立延属分区行政督察专员公署，管辖以上11个县（市）政府，由曹力如任专员。下设民政、财政、教育、建设科和保安分处。
关中分区 1937年9月，关中特区苏维埃政府由中共陕西省委划归陕甘宁边区领导。10月，关中特区苏维埃政府更名为关中分区行政督察专员公署，归陕甘宁边区政府领导。由霍维德、习仲勋、张仲良先后任专员，副专员张腾图。机关先后驻马家堡、阳坡头、马栏等地。专署设立民政、财政、教育、建设、保安科和物资局、贸易局、税务局和关中银行等，下辖陕西赤水、淳耀和甘肃新正、新宁等4个县政府。
三边分区 1937年10月，三边分区行政督察专员公署成立，由王子宜、强晓初、罗成德、吴志渊先后任专员，副专员阎志遵。机关驻定边县城。专署设立民政、财政、教育、建设、粮食科、保安分处和裁判委员会、贸易局、盐务局、税务局、三边银行等，下辖定边、盐池、靖边（靖横）等3个县政府，后来又增设了吴旗县（今吴起县）政府。
庆环分区 1937年秋，庆环分区行政督察专员公署成立，马锡五任专员。专署设立民政、财政、教育、粮食、法律等处，下辖华池、环县、曲子、固北、定边、定环（后撤销）。1940年8月，庆环分区建制撤销，其所辖环县、曲子、华池等3个县并入于1940年4月成立的陇东分区，陇东分区专员王维舟，副专员马锡五（后马锡五于1942年12月起任陇东分区专员直至抗战胜利）。陇东分区下辖庆阳、合水、镇原、环县、华池、曲子等6个县，机关驻地庆阳。
神府分区 1937年7月，神府县抗日民主政府建立，初期归陕甘宁边区政府直辖，后先后划归晋西北行署、晋绥第一分区专署代管，县政府下设7个工作部门，辖6个区公所。
绥德分区 1940年2月，国民党陕西省第二行政督察专员公署专员何绍南逃离绥德后，在边区工作团协助下，建立绥德分区行政督察专员公署，专员由八路军三五九旅旅长王震兼任，副专员先后由马豫章、曹力如、杨和亭等代理和担任。下辖绥德、米脂、佳县、吴堡、清涧县政府。
《陕甘宁特区政府施政纲领》颁布和边区政府成立初期的建设 1937年11月，国民政府将陕甘宁边区政府改成陕甘宁特区政府。同年11月10日，边区政府发出《关于统一各级政府名称的通令》，决定陕甘宁边区政府改名为陕甘宁特区政府[47]。1938年1月，陕甘宁特区政府复改名为陕甘宁边区政府[48]。为领导特区全体人民一致抗战，挽救中华民族的危亡，争取抗战的彻底胜利，并保护广大人民的民主权利及已得利益，1937年11月，陕甘宁特区党委根据洛川会议《抗日救国十大纲领》，颁布了《陕甘宁特区政府施政纲领》，共15条：
“（一）动员特区一切人力财力物力实行抗日战争扩大和加强人民的抗日武装组织，（八路军，保安队，自卫队，少先队，儿童团等）在特区以外，去发展广泛的游击战争，勿使日寇势力进入特区，坚决为保卫特区，保卫华北，保卫全中国而抗战到底。（二）在有力出力有钱出钱原则下，解决特区抗日财政问题。（三）实行民主普选制度，发扬前在苏维埃下已经实行的各种民主设施，保证工农群众已经得到的各种权利。（四）保证人民有言论，出版，集会，结社等民主自由。（五）对于农业：一、保证农民已分得的土地，实行耕者有其田其田，二、兴办水利，三、培植森林，四、发展畜牧业，五、设立模范农场改良种子农具水利，六、帮助贫苦农民解决其耕牛农具子种的困难，保证战时农产品的自给。（六）发展石油食盐铁等与国防有关之工业，整顿与扩大国防生产，奖励与国防文化建设有关之投资。（七）保护商业提倡国货，改良土产禁绝日货，取缔奸商投机操纵，发展合作社运动以推广货物的流通。（八）废苛捐杂税，减租，减息，采用统一的累进税。（九）实行八小时工作制改善工人的待遇。（十）优待抗日军人家属。（十一）预防水灾旱荒，充实义仓，调剂粮食保障民食。（十二）实行社会救济（失业老病残废灾民等）。（十三）实行国防教育，实施普及的义务的免费的教育，提高人民民族觉悟的程度，实行学生的武装训练，普遍的设立日校夜校，及补习学校进行消灭文盲运动，改善教员职员的待遇。（十四）帮助蒙回民实行民族自决，联合蒙民回民及其他一切少数民族，在民族自决‘和民族自治的’原则下共同抗日。（十五）严厉镇压汉奸卖国贼亲日派的活动，彻底消灭扰乱社会治安之日本别动队——土匪，巩固后方。”[49]
陕甘宁边区政府成立后，中共中央十分重视边区的各项建设，在建立边区各级抗日民主政权的基础上，边区政府根据《陕甘宁特区政府施政纲领》，并结合边区的实际，实行一系列民主改革，大力发展经济、文化教育和卫生事业。
边区的经济建设的根本问题是发展生产，开辟财源，保障军队和党政机关的供给，改善人民生活，支持长期抗战。第二次国共合作建立后，中共中央和陕甘宁边区政府利用这一有利时机，提出并实行争取外援，休养民力和支持长期抗战的方针。争取外援的途径一是由国民政府拨给八路军的抗日经费；二是争取国内外进步民主人士的捐款和援助；三是争取边区以外的工商界人士到边区投资。据统计，1937年到1940年，外援在边区财政总收入中所占比重分别为77.2％、51.9％、85.6％。在休养民力方面，边区政府取之于民的除救国公粮外，再无其他负担，公粮额也为数不多，1937年到1939年分别为1.4万担（每担300斤）、1.59万担、5.2万担，仅占全年收获量的1.27％、1.32％、2.29％，大大减轻了人民负担。此外，中共中央和边区政府还奖励农民开荒、组织劳动互助合作等，使边区农业获得较大发展。边区的耕地面积由1936年的843万亩增至1939年1004万亩，粮食由103万石增至137万石。[50]牛、驴由十几万头增至28万头，羊由50万只增至117万只。
为了提高陕甘宁边区干部的整体文化水平和理论素养，培养适应革命需要的各类干部人才，中共中央和边区政府先后开办中国人民抗日军事政治大学（简称抗大）、陕北公学、青年干部训练班、鲁迅艺术学院、马列学院、中共中央党校、职工学校、中国女子大学、卫生学校等，为军队和地方培训了大批干部，对增强抗战力量起了重大作用。全国抗战初期，全国各地成千上万的爱国青年；不顾国民党当局的阻挠和破坏，不畏艰苦，奔赴延安，追求革命真理。他们经过学习培训，成为优秀的共产党员和坚持抗战的骨干。据不完全统计，边区党校从1937年5月到1939年11月两年半时间，毕业生共1259名，经过各分区及各县训练班的干部1169名，送中央党校的350名，送女大的19名，送抗大的180名，送陕公的126名，送工人学校的39名，合计上述共有3142名干部受到教育和培训。[51]边区政府还大力发展中小学校，以及大量的扫盲学校、识字班，以扫除文盲，提高民众的文化水平。1937年春，全边区仅有小学320所，在校生约5600人。到1940年春，已有小学1340所，在校学生4.1万余人，学校增长3倍多，学生增长6倍多。
边区政府成立后，在继承苏维埃工农民主共和国法律制度的基础上，根据抗日战争的发展和政权建设的需要，于1937年成立了边区法令起草委员会，专门进行各种法规的制定和修订工作。1938年8月，边区政府成立了由高岗任主任，雷经天任副主任的地方法规起草委员会，进一步加强了边区法规的修订工作。后来，又成立了法令研究委员会和法令审查委员会，审查和起草边区参议会、边区政府、边区高等法院的组织条例以及边区土地、劳动、婚姻等条例，并提交1939年召开的边区第一届参议会大会通过，为边区的法制建设奠定了第一块基石。边区在司法中实行“公审”办法，其中影响最大的是1937年对“黄克功枪杀刘茜案”的审理。即选择典型案件，组织一定规模的群众大会，对案犯进行公开审判，充分体现审判过程中的民主平等原则。
为了巩固陕甘宁边区，边区军民还进行了肃清土匪，打击汉奸、特务和反动地主的斗争。这时，有些国民党特务和其他反共顽固分子在边区公开进行反共宣传，挑拨群众同共产党的关系，破坏群众抗日团体，或扶持原来的封建地主势力，强迫改变已经建立的民主制度。有些地主无视政府的法令，强迫农民交还已分得的土地房屋，强收已废除的旧债等。针对边区出现的这些问题，党中央和毛泽东及时予以纠正。1938年5月15日，毛泽东为陕甘宁边区政府和八路军后方留守处起草了铲除奸宄的布告。6月9日，陕甘宁边区政府主席团作出关于处理边区土地、房屋、森林、农具、牲畜和债务纠纷的决定，以及关于处理边界纠纷和保护抗日救国团体的决定。上述布告和决定的贯彻执行，打击了国民党反共分子的破坏阴谋，保卫了边区的各项建设事业。
1939年9月下旬，美国著名记者埃德加·斯诺第二次采访陕北，他耳闻目睹延安和陕甘宁边区抗日战争爆发后的新气象、新变化，曾有这样的记述：“延安地区原来是世界上最穷、最落后的地区之一，但边区政府经过几年切实的努力，在这里建设了有文化和繁荣的社会生活。实行了免费义务的小学教育，建立了中学、中专和高等院校，包括一所女子大学。成千上万的青年经过敌占区徒步几百英里来到延安求学。建立了公共卫生系统和几家医院。那里有许多工业合作社，也有一些国营工业，但是私营工商业也很兴旺。陕甘宁边区的农民开垦了六十万英亩的生荒地；在政府的帮助下，有几万名敌占区的难民在那里安了家。鸦片根绝了。在我参观过的地区，有效地禁止了卖淫和对儿童的奴役，而且也没有乞丐。闲散的人都组织起来劳动。每一个村子和县都有选举成立的行政委员会。边区政府是由普选出来的代表选举产生的，这在中国历史上是第一次。”[52]对延安和边区的工商业面貌，他写道：“在保安的时期，只有最冒险的商人才肯在当时苏区和‘白’区之间做生意。现在，几家私营的大规模贸易公司，借着他们自己车辆的运输，都很发达，因为延安为了鼓励商业，业已取消了一切商人的捐税。陕北的棉花、羊毛、皮革、植物油和谷类是出超的。工业生产——大部是手工业——大大地增加着。工业和生产者的合作社适应了市民和军队的许多要求。消费合作社拥有堆积农村人口必需品的贮藏库。政府的管制把物价抑低了，在那里，物价通常要比任何地方低百分之三十到四十。”[53]
边区双重政权局面的形成和结束 陕甘宁边区政府成立初期，管辖的区域里情形复杂，大致有三种情况：（一）大部分是中国共产党在土地革命战争时期开辟的苏维埃区域；（二）一部分是西安事变后东北军和第十七路军撤出的驻防区；（三）一部分是西安事变和平解决谈判中国民党给部分红军指定的驻扎区。因此，半数县份国共设立的两种县级政权并存：共产党设立的由苏维埃政权更名改制后的抗日民主政权，其县政府大都设在农村集镇，国民党政权的县政府大都设在县城里，也有两个县政府都设在一个县城里的，形成“一县两县长”的双重政权局面。
在边区的国民党政权中，反动顽固分子居多。因国民政府行政院迟迟不公开宣布承认边区及其行政长官的合法地位，加之国民党的中央党部和陕西省党部推行《推进陕甘宁边境党务办法》，诬蔑边区为“恶势力盘踞”，将边区划分为4个督导区，由国民党中央派员进行“秘密调查分化工作，根绝恶势力之存在”。因此，反动的顽固分子有恃无恐地进行复辟活动。他们指示部属公开进行反共宣传，制造谣言，假冒八路军进行破坏活动，挑拨离间八路军与群众的关系；唆使一些原先逃离苏维埃区域的地主分子返乡，同在乡的反动地主勾结一起进行反攻倒算，向农民夺土地，收旧租，要旧账；唆使反动民团、土匪袭扰民主政府辖区，解散抗日救亡组织，以至枪杀民主政权的工作人员。其中绥德的第二行政督察区专员何绍南、洛川的第三行政督察区专员钟相毓、安定县长田杰生等更是反共、破坏统一抗战的“磨擦”专家。
存在于陕甘宁边区境内的国民党政权，已成为破坏国共合作抗战、欺压群众的恶劣势力。“延安县有两个县长，一个是月饷二块钱，一人是月饷一百八十块钱，拿二块钱的是共产党员，拿一百八十块钱的是反共专家。然而反共专家管的地方，只有窑洞一个，做的事情，就是反共，破坏，搞特务工作。他们这样反共下去，一定要变成帝国主义的走狗。天下没有不走之狗，也没有不降日本帝国主义的反共专家。”[54]因此，中共中央、八路军后方总留守处和陕甘宁边区政府强烈要求国民党撤退他们派任在边区境内的行政专员和县长。
1940年2月3日，八路军后方总留守处主任萧劲光致电国民党的西安行营主任程潜、陕西省政府主席蒋鼎文，要求撤职严办国民党委派的贪赃枉法、纵兵为匪、扰乱后方的富县县长蒋隆埏，至该县行政应完全受边区政府节制，洛川专员不得干涉。后边区政府委派罗成德为富县县长，罗于18日颁发《富县县政府布告》，宣告富县为陕甘宁边区政府管辖区域。
2月15日，陕甘宁边区政府主席林伯渠、八路军后方总留守处主任萧劲光致电国民政府主席林森、军事委员会委员长蒋介石、西安行营主任程潜、陕西省政府主席蒋鼎文，在陈述第二区行政督察区专员何绍南的7条恶迹后，指出：为地方计，为人民计，为抗战团结计，拟请钧座将该犯官何绍南加以逮捕，并解至陕北组织巡回法庭令民众代表参加审判，置之重典以肃法纪而快人心。再查二区专员一缺未便虚悬，查绥米佳吴清警备区王震司令，前曾转战华北，屡建奇功，近则警备河防，复树劳绩，以之兼理专员一职，实属人地相宜。并为避免纠纷，便利河防计，绥德警备区5县行政宜隶边区，不宜分化割裂，致启无穷之冲突。
2月19日，萧劲光再电程潜：安定属边区范围，陕西省所派县长是暂时性质，请钧座令陕西省政府蒋主席迅将该县长撤回，保安队交地方处理。在同样情形下，所有淳化、旬邑、甘泉、肤施、延长、延川、清涧、吴堡、绥德、米脂、佳县、靖边、定边等13县属于边区23县范围者，均请令知陕省府迅将县长撤退，以杜纠纷，而固团结。如陕省不自动将其撤退，则边区有权护送各该县长出境。诚以国共合作已历3年之久，边区行政尚未确定，一县而有两县长，古今中外无此怪事！且陕省所派县长及绥德专员等专以制造磨擦、扰乱后方为能事，在边区已忍让3年，在彼辈益肆无忌惮，彼辈竟敢学习日本人口称边区为“伪边区”，是其蓄意破坏，不顾大局，边区民众群以拘捕治罪为请。程潜回电同意撤销国民党委派在边区内的12个县的县长。
随后，边区政府对边区境内所有由国民党派驻的县长采取了“护送”出境的措施；对个别坚持制造事端和磨擦的顽固分子实行逮捕法办；一般人员予以放行；对主张抗日又愿意留在边区的人员给予热情接待。与此同时，边区政府任命了一部分县的县长，而大部分县则由抗日民主政权区域的县政府主持全县行政。至此，边区行政管理得到完全统一，边区境内存在的双重政权局面宣告结束。
广州、太原失守后，华北地区国民党正面战场的作战基本结束，共产党领导的敌后游击战争上升到主要地位。八路军各部遵照中共中央关于华北独立自主山地游击战的战略方针，在敌后实施战略展开，发动群众，扩大武装，建立游击区，创建华北抗日根据地。
晋察冀抗日根据地的开辟 1937年9月24日，毛泽东对八路军在恒山、五台等地工作布置做出了指示：“目前应全力布置恒山、五台、管涔三大山脉之游击战争，而重点于五台山脉。”因此，“应设置军政委员会一类的领导机关，应选择能独立领导党政军各方面之干部，应立即开始普遍的组织地方支部及群众组织，在半个月内应完全布置完毕，并表现初步成绩”。[55]10月，八路军第一一五师主力由五台山南下，政治委员聂荣臻率领一部分部队和军政干部共约3000余人，留守五台山地区。他们组织工作团，分赴晋东北、察南、冀西各地，建立战地动员委员会、抗日救国会等半政权性的组织，广泛发动群众，武装群众，开展游击战争，收复多座县城。人民群众踊跃参战，部队迅速扩大。
北岳区根据地是晋察冀边区中最早建立的抗日敌后根据地。北岳区包括晋东北、冀西、察南、东雁北等地区。1937年10月，杨成武率领一一五师独立团活动于灵丘、广灵和涞源一带，并乘胜收复了阳原、浑源、易县等，打开了晋察冀地区北部的局面。刘云彪、蔡顺礼率领骑兵营越过太行，活动于阜平、曲阳，向平西、平绥和平汉北段铁路挺进，开辟了冀西抗日游击区。11月，赵尔陆、舒同等率领一部分军政人员组成工作团在部分兵力掩护下，活跃在五台山以西的定襄、代县、繁峙、崞县等地，摧毁伪政权，建立游击队，开辟了晋东北抗日游击区。三四三旅副旅长周建屏率领工作团在一部分兵力的掩护下，活跃在正太路以北的平山一带，组织农村游击队，打开了晋察冀南部的局面。各路武装打开局面后，各地区地方党组织大力进行发动群众、建立政权和组织游击队的工作。在晋东北，宋邵文以山西第一区政治部主任公署主任的合法身份向晋东北、雁北18县派出县长，建立各县救国会。在冀西，中共地方组织在八路军工作团协助下，普遍组织了半政权性质的战地动员委员会，并成立抗日义勇军、自卫军、游击队等抗日组织。到10月下旬，以五台、阜平、平山为中心的抗日根据地初具规模。
抗日武装的壮大迫切需要建立统一领导的晋察冀地区武装力量的军事领导机关。11月7日，根据中共中央的决定，以阜平、五台为中心的晋察冀军区在山西五台正式成立，聂荣臻为司令员兼政治委员，下辖4个军分区。为了使军区领导机关处于适中的地理位置，11月18日，军区司令部由山西五台移驻河北阜平县城。中共晋察冀省委也于同月在阜平正式成立，黄敬任省委书记。晋察冀抗日根据地创立与发展，对日军构成了巨大的威胁。在晋察冀军区成立仅半个月，日军即调集2万余人从平绥、同浦、平汉、正太铁路分路对根据地进行围攻。在近一个月的作战中，日军虽侵占7座县城，八路军采取广泛的游击战和集中主力歼敌一部的作战方针，经过多次伏击、袭击作战，共毙伤日军、伪军1000余人，打击和消耗了敌人的有生力量，迫使日军回到铁路沿线。晋察冀抗日根据地发展到30余县。
为了统一晋察冀边区的军事、财政、经济及行政，打击汉奸政权，团结一切抗日爱国力量，在中共中央北方局的指导下，经过晋察冀军民领导人的协商和第二战区司令阎锡山的同意。1938年1月10日，晋察冀边区军政代表大会在冀西阜平召开。出席这次会议的有共产党员、国民党员、各抗日军队和抗日群众团体的代表，有工人、农民、开明绅士和资本家的代表，有蒙、回、藏等少数民族的代表，以及五台山的和尚与喇嘛的代表等，共140余人。他们代表着边区30余县的广大民众。会议经过民主选举，成立了晋察冀边区行政委员会[56]，宋劭文为主任委员，胡仁奎为副主任委员。这是敌后由共产党领导建立的第一个统一战线性质的民主政权。边区政府成立后，颁布和实施各方面的政策法令，根本改变了原国民党政权在日军进攻面前土崩瓦解而出现的混乱局面，稳定了社会秩序，使晋察冀边区的抗战力量得到迅速发展。
1938年2月、4月、7月，晋察冀军区为了发展抗日根据地和配合正面战场作战，对平汉、平绥、正太铁路进行了三次破袭作战，给日伪军以重大杀伤，并扩大了抗日武装力量。9月下旬，日军出动5万多人的兵力，对五台、涞源、阜平等地区发起围攻，企图分割抗日根据地，打击边区党、政、军领导机关，寻歼军区主力。晋察冀军区依据基本的游击战和有利条件下的运动战的战略方针，依靠人民群众，实行坚壁清野，以小部队不断袭扰、消耗、疲困敌人，主力部队灵活转移，选择有利战机集中歼敌一股或一部。敌人因找不到八路军主力和固定的阵地而扑空，并不断遭到袭击。在一个多月的反围攻作战中，晋察冀军区在第一二〇师部队的配合下，共毙伤俘日伪军5000余人，雁北、察南基本恢复，北岳抗日根据地在战斗中获得了巩固和发展。
冀中地区的抗日游击战争也迅速发展起来。全国抗战开始后，中共中央派军事干部到河北组织抗日武装，开展游击战争。1937年10月初，国民党东北军第五十三军向冀南撤退，该军六九一团团长吕正操（共产党员）同中共地方组织取得联系，向部队提出“北上抗日，到敌后打游击”的主张，率领团部及两个营脱离原建制，改编为人民自卫军，同当地共产党的游击队会合，奠定了扩大和巩固冀中抗日武装及根据地的基础。1938年5月初，中共冀中省委（同年8月后改称冀中军委）成立，黄敬为书记。冀中的抗日武装部队统一整编为八路军第三纵队，并成立冀中军区，吕正操任纵队司令员。同时成立冀中区统一的政权领导机关——冀中区政治主任公署，吕正操任主任。
冀东抗日游击根据地的艰难初创。抗战爆发后不久，中共中央和中共北方局指示河北省委，冀东地区应迅速发动武装起义，开辟游击战争，建立冀热辽边敌后抗日根据地。为了加强领导，北方局与河北省委先后派遣李运昌、胡锡奎等进入冀东，组织冀热辽特委和京东特委。1938年春，中共河北省委先后与平西和晋察冀军区取得联系，并向中共中央和北方局汇报准备发动冀东起义的计划。中共中央决定一二〇师宋时轮支队和晋察冀军区邓华支队，合编成为八路军第四纵队，挺进冀东，内外配合，举行起义。为适应起义需要，中共河北省委将京东特委和冀热辽特委合并组成新的冀热辽特委。6月，八路军第四纵队在司令员宋时轮、政委邓华的率领下，挺进冀东。7月，冀东起义爆发，冀东丰润、滦县、迁安、遵化、蓟县、乐亭、通县等21个县和开滦矿工共20多万人参加抗日武装起义。8月6日，刘少奇电示八路军第四纵队，应在蓟县、平谷、密云地区建立根据地，与冀东起义部队主动联系。8月中旬，八路军第四纵队与冀东起义部队会师。八路军第四纵队、冀热辽特委和抗日联军的主要负责人召开会议，决定成立冀察热辽军区，宋时轮任司令员、邓华为副司令员，下辖5个军分区；成立冀察热辽边区行政委员会；坚持冀东斗争，创建抗日根据地。冀东抗日武装暴动震惊了敌人，在日伪军联合围攻下，八路军第四纵队与敌苦战伤亡较大，加之暴动部队成分比较复杂，于是纵队党委决定抗日联军和八路军骨干各留下部分坚持冀东斗争，其余随八路军主力转移到平西根据地整训。但由于对形势估计过分严重，八路军第四纵队全部西撤，冀东抗日联军也西撤。在西撤过程中，起义部队受到日伪军围追堵截，大部失散。尽管如此，冀东起义为创建冀察热辽敌后抗日根据地奠定了基础。不久，冀东地区的抗日游击战争又得以恢复和发展。
晋西北地区是陕甘宁边区通向华北、华中各敌后抗日根据地重要通道，又是阻敌西进、保卫陕甘宁边区的重要屏障。创建晋西北抗日根据地，对坚持华北敌后抗战有着重要的战略意义。1937年9月中旬，毛泽东多次指示八路军第一二〇师应活动于晋西北的管涔山脉和吕梁山脉北部地区，并向绥远、大同游击，以钳制日军，配合友军作战。当太原失守、国民党军向晋西南撤退时，中共中央指示第一二〇师进一步发挥独立自主的作战能力，在敌人侧后的晋西北广大山区和乡村开展游击战争。
宋支队开辟雁北抗日游击根据地 雁北是山西雁门关以北13个县的总称。1937年9月，日军占领大同以后，雁北地区的形势十分严重。为了挽救战局，保护人民，把日军赶出雁北，一二〇师师部决定派三五八旅七一六团团长宋时轮率领该团第二营进入雁北同蒲路以西地区。10月1日，宋支队收复朔县以北的井坪镇，其后收复马邑、安阳桥、平鲁县城等。并在雁北地区开展游击战争，袭扰敌人后方，破袭敌占交通，配合国民党正面战场。太原失陷后，宋支队驰骋于雁北地区，粉碎日军的两次大规模的围攻，部队在斗争中得到不断壮大。宋支队在雁北斗争及胜利，激发了人民群众抗日救国的热情。1937年10月，神池、朔县的人民在一二〇师工作团的帮助下，建立神（池）朔（县）抗敌委员会。11月，平陆县战地动员委员会成立。在抗敌委员会和战地动员委员会领导下，组织成立游击队和自卫军，补充主力部队。同时，农民抗日救国会、青年抗日救国会的群众抗日团体相继成立，雁北抗日游击根据地初步形成。雁北游击根据地“屹立于敌人侧后方，成了被敌人摧残千百万同胞的灯塔；在敌人侧后方占领巩固的阵地，成为华北抗战的战略支点”[57]。
晋西北抗日根据地的开辟 八路军一二〇师配合正面战场作战以后，于1938年1月进行整训，重点是整编，扩大建制，提高游击队的素质。整编后，第一二〇师由两个旅3个团8200余人，扩大到6个团共2.5万余人。而且晋西北各县都成立了1000至2000人的自卫军或游击队。自1938年2月18日起，为配合国民政府组织的晋南会战，遵照八路军总部的命令，第一二〇师对同蒲铁路北段及太原、忻县间的公路展开破袭战。到28日，共歼敌5000余人，有力地打击了日军。2月下旬，日军调集1万余兵力，分五路向晋西北发动围攻。日军先后占领偏关、保德、宁武、岢岚、河曲、神池、五寨等7座县城，妄图摧毁晋西北抗日根据地。为粉碎敌人的围攻，第一二〇师以第三八五旅主力转移离石、军渡以北地区，侧击西犯之敌；第三八五旅主力转移到岢岚地区，阻敌南侵。3月7日，第三五九旅首先将日军1000余人围困于岢岚城内，迫敌弃城北逃。第一二〇师以一部分兵力围困五寨城，主力则集中在五寨至神池之间，相机歼敌。3月20日，日军被迫全线撤退。此次反围攻作战，收复被日军侵占的7座县城，歼敌1500余人。在抗击日伪对根据地的围攻斗争中，一二〇师指战员“不怕严寒，不怕酷暑，不怕一切艰难困苦，以血肉创造与保卫了晋西北抗日根据地，因此，一二〇师和晋西北有着血肉相关的联系”[58]。1938年5月26日和6月15日，毛泽东从全国抗战的局面出发，指出，为配合中原作战，为缩小华北敌占区，为发展并巩固华北根据地，都有大举袭敌之必要。一二〇师根据中共中央的指示，决定以主力一部坚持雁北、晋西北根据地的斗争外，宋支队开赴平西与一一五师邓华支队会合，扩大平西根据地；三五九旅全部开往恒山山脉的浑源、广灵地区，配合晋察冀军区创建恒山地区根据地；三五八旅七一五团等组成大青山支队挺进绥远，开辟大青山游击根据地。8月，一二〇师独立第一支队深入敌占晋中平川地带，在清源、太谷、文水、祁县地区开展游击战争，发动群众，建立地方武装，扩大了晋西抗日根据地。
大青山抗日根据地的开辟 在平绥铁路以北，沿大青山山脉建立根据地，不仅可以屏障晋察冀边区，守卫陕甘宁边区的北大门，而且对钳制日军向大西北的进攻具有重要的战略意义。为此，中共中央对在大青山开展武装斗争极为重视。1938年5月，中共中央作出在大青山建立游击根据地的决策。5月14日，毛泽东电示朱德、彭德怀、贺龙等电报中指出：“在平绥路以北，沿大青山脉建立游击根据地甚为重要。”6月11日，毛泽东又在电报中对派出部队的条件作出具体指示，强调派往该地区的部队“须选精干者，领导人须军事政治皆能对付，且能机警耐苦，而有决心在该地创立根据地者”[59]。同年6月，根据中共中央的指示，八路军总部决定组织大青山支队，进入大青山山区开辟抗日根据地。7月，八路军第一二〇师派出由李井泉等率领的大青山支队，从五寨进入雁北地区。同时，“战动总会”组织晋察绥工作委员会及其所属独立第四游击支队配合李井泉支队去大青山从事地方工作，双方共计2300余人。8月，挺进支队向绥远开进。9月初，越过平绥铁路进入大青山地区。同当地中共组织负责人杨植霖领导的蒙汉游击队会合，在平绥路以北。9月下旬，大青山一部留在绥中活动，主力进到武川、百灵庙以西地区开展游击战争。到12月，开辟以大青山为依托的绥西、绥南、绥中游击根据地，并同晋西北根据地连成一片。
晋冀豫抗日根据地的开辟 太原失守后，八路军第一二九师根据中共中央和毛泽东关于创建以太行、太岳山脉为依托的晋冀豫抗日根据地的指示，布置开展广泛的游击战争的任务。师参谋长倪志亮、政治部副主任宋任穷等率领工作团和部分武装，分别到沁县、长治、晋城、武乡、襄垣、平顺、沁源、安泽、屯留等地，在中共地方组织及山西牺盟会、决死队的密切配合下，通过宣传中国共产党的抗日政策，开展改造旧政权、减租减息、合理负担等工作，调动了人民群众的抗日热情，很快在晋东南和冀西地区建立了各种形式的抗日武装和抗日民主政权。1938年1月，邓小平接替张浩任第一二九师政治委员。2月初，第一二九师在辽县先后召开军政委员会和团以上干部会议，对进一步实行战略展开、开展游击战争、创建抗日根据地等工作，进行了部署。2月下旬，第一二九师派出部分干部协同中共晋豫边特委，发展抗日游击武装。至此，晋冀豫边区的抗日游击战全面展开。
晋冀豫抗日根据地的开辟，对日军构成重大威胁。日军为维护后方交通，巩固占领区，调集大批军队进攻根据地。1937年12月下旬，第一二九师在寿阳、西洋地区打退敌人的六路围攻。1938年1月中旬，第一二九师第三八六旅副旅长陈再道率东进纵队挺进冀南，发展冀南地区的抗日游击战争。2月，为策应晋南、晋西友军作战，第一二九师和第一一五师三四四旅多次向正太铁路日军据点出击。3月中下旬，第一二九师在徐向前指挥下，与邯（郸）长（治）公路线上的潞城县神头岭和涉县响堂铺，取得两次伏击战的重大胜利。4月初，日军调集3万余兵力分九路向晋东南抗日根据地大举围攻。八路军和山西新军积极进行反围攻作战。4月16日，第一二九师主力等部将日军一部包围于武乡县长乐村地区，歼敌1500余人，各路敌军相继被迫回撤。4月下旬，日军的九路围攻被打破。以太行山为依托的晋冀豫抗日根据地进一步巩固和扩大。
从4月下旬开始，第一二九师分兵进入冀南、豫北等平原地区。到8月初，已在冀南大部分县站稳了脚跟。8月中旬，召开冀南区军政民代表大会，成立了冀南区行政主任公署，杨秀峰任主任，宋任穷任副主任。在豫北，8月下旬至9月上旬，第一二九师一部为牵制日军进攻潼关、洛阳，开辟漳河以南地区，进行漳南战役，收复滑县、浚县等城镇，并协同当地党组织建立了安阳、内黄、汤阴等数县的抗日政权。至此，奠定了晋鲁豫边区抗日根据地的基础。
晋西南抗日根据地的开辟 太原失守的当天，毛泽东强调，吕梁山脉是八路军的主要根据地。1937年11月9日，八路军总部命令第一一五师直属队和第三四三旅由正太路南进，准备适时转向吕梁山脉，创建晋西南抗日根据地。这里有决死队第二纵队等山西新军。12月，第一一五师进抵赵城、洪洞地区，因阎锡山的无理阻挠，乃停止向吕梁山开进。
1938年2月中下旬，日军第二十师团由祁县向晋西南发起进攻，先后侵占介休、孝义等地并向西南进犯。2月27日，日军第一〇九师团侵占军渡、碛口。国民党军纷纷退向晋南和黄河西岸，吕梁部分地区成为敌后。这就直接威胁到陕甘宁边区的安全。八路军第一一五师直属队及第三四三旅立即进至灵石、孝义以西地区，一面包围黄河防线，屏障陕甘宁边区，钳制日军行动；一面发动群众，在山西新军的配合下，开展游击战争，创建根据地。
3月14日至18日，第一一五师在大宁、蒲县之间的午城、井沟地区同日军连续作战5天，先后毙伤俘敌1000余人，击毁汽车60余辆，缴获骡马200余匹和大批军用物资。此次战斗粉碎了日军西犯黄河河防的企图，迫敌东撤。此后一段时间里，第一一五师主力在汾离公路沿线及其以南地区，对日军和敌后运输部队多次进行伏击作战，给敌以消耗和杀伤，保卫了晋西南抗日根据地。1939年初，第一一五师主力一部转向山东，扩大山东抗日根据地，晋西南留下部分兵力与山西新军共同开展抗日斗争。
山东抗日根据地是以山东党组织领导发动各地武装起义为起点，继而由山东地方抗日武装与八路军一一五师挺进山东部队协力，浴血奋战开辟出来的。抗战爆发后，为了开展山东的抗日斗争，中共中央和山东党组织做了大量的工作。1937年7月下旬，中共中央派张经武以军事联络官的身份到济南，开展对韩复榘的抗日武装工作，宣传中国共产党的抗日主张，商讨释放政治犯和发动群众等问题。经过多次谈判，韩复榘终于同意释放政治犯，一批共产党员走出牢房，踏上抗日的征程。同时，中共山东省委大力发动群众，组织各种抗日团体，准备发动武装起义，建立党领导的抗日武装力量。根据中共中央制定的《抗日救国十大纲领》的规定，结合山东的实际情况，中共山东省委制定了组织和发动抗日游击队的十大纲领。计划在山东地区以最快的速度组建几万军队，努力发动群众，开展武装斗争，同时扩大抗日民族统一战线，组建抗日救国会等群众团体。
1937年9月，中共中央北方局在太原召开由河北、山西、察哈尔、绥远、山东等省委负责人和冀南、冀中、晋西等特委负责人参加的会议，部署发动群众，建立数万武装，配合八路军游击队战争的任务。山东省委书记黎玉在参加完会议返回济南后，于10月上旬在济南召开紧急会议，决定在全省分区发动抗日武装斗争。中共山东省委决定将山东按东、南、西、北划分为十几个区，计划在冀鲁边、鲁西、鲁中、泰西、泰安徂徕山、沂蒙山区、临朐、淄博矿区、长山、昌潍、寿（光）广（饶）博（兴）一带和胶东地区，分别建立10个军和10个支队。起义的地点应选择具有控制全省的重要战略要地。各军武装起义后，可用“山东人民抗日救国军”或“山东人民抗日游击队”的名称。各地党组织根据省委这一会议决定，深入进行动员，恢复发展党组织，从思想上组织上为发动抗日武装起义做准备。12月，日军渡过黄河，韩复榘率领军队和政府机关南逃。山东除铁路沿线城镇为敌所占外，广大地区成为空虚地带。从1937年底到1938年初，中共山东省委紧急会议部署，各地党的组织抓住有利时机，领导人民举行了20多次大规模的武装起义。遍及山东各地的武装起义，在中共中央的指导和山东省委的统一领导下，得到蓬勃发展，相继在鲁中、鲁南、清河、冀鲁边、胶东、泰西、湖西、鲁西北等地开辟了一系列游击基地。
中共中央对山东各地的抗日武装斗争和根据地的开辟极为重视。1938年1月15日，中共中央指示：“山东应以发动游击战争与建立游击区的根据地为中心”，“省委的工作重心应放在鲁中区，开始依靠新泰、莱芜、泰安、邹县的工作基础，努力向东发展，尤其莒县、蒙阴等广大地区为重心”。[60]在山东创建抗日根据地的过程中，迫切需要一支政治和军事素质都好的正规部队，给各起义部队以正确的指导。为此，毛泽东电示八路军总部和中共中央长江局速派军事干部和部队去山东。7月，八路军一一五师第五支队和一二九师津浦支队挺进冀鲁边，加强这一地区的抗日武装力量。9月，一一五师三四三旅政委萧华率领机关干部百余人到达冀鲁边乐陵城，统一领导冀鲁边党政军工作。为了加强山东党的领导，中共中央于1938年5月派郭洪涛任中共山东省委书记。5月21日，中共山东省委在泰安南上庄召开干部会议，郭洪涛作了《为创建山东抗日根据地而斗争》的报告。随后，中共中央决定将山东省委扩大为苏鲁豫皖边区省委，郭洪涛任边区省委书记，边区省委根据中共中央关于大力发展山东抗日武装，建立民主政权，创建山东抗日根据地，使山东成为八路军在敌后的一个战略基地的指示，制定了发展山东游击战争，在全省范围内建立抗日根据地的规定。为了进一步发展和巩固山东刚刚建立起来的各地游击队，1938年6月6日，毛泽东电示苏鲁豫皖边区省委：“凡属我党领导，已得到广大群众拥护、又近邻友党友军之游击队，以八路军名义为宜。”根据中共中央指示，苏鲁豫皖边区省委将全区部队统一整编，除冀鲁边已有主力和鲁西北外，先后编为7个支队，统一使用“八路军山东人民抗日游击队”番号，鲁西南和湖西地区起义部队，仍沿用抗日义勇军第一总队、第二总队的番号。山东地方抗日武装统一使用八路军番号，是山东的抗日武装斗争进入一个新的发展阶段。
1938年6月30日，中共苏鲁豫皖边区省委向中共中央报告《发展和坚持山东游击战争的战略计划》。7月4日，毛泽东复电批准中共苏鲁豫皖边区省委的战略计划。7月中旬，山东省委领导和第四支队分兵南下，进一步扩大根据地。郭洪涛率领八路军山东抗日游击第四支队南下藤县，支援鲁南起义武装，并准备创建抱犊崮山区根据地。林浩率领另一部进入沂蒙山区。8月，在胶东成立了北海行政督察专员公署。9月，在冀鲁边也建立督查专员公署。这样山东八路军在鲁南、鲁中、鲁北、胶东等地分别建立了游击根据地。1938年12月，中共中央根据形势的变化，又决定改苏鲁豫皖边区省委为中共中央山东分局（郭洪涛仍任书记）；同时，为了加强对山东各地武装起义部队的统一领导，决定成立八路军山东总队，任命张经武为总指挥，黎玉为政治委员，江华为政治部主任，山东人民抗日武装从无到有、由小到大、由若干分散的游击队成为统一指挥的游击兵团。
在新四军开赴大江南北对日作战的过程中，苏南、皖中、皖东和豫东抗日根据地开始创建华中抗日根据地的工作。
苏南抗日根据地的开辟 1938年4月至7月，新四军奉中共中央之命，陆续派遣先遣支队和第一、第二支队挺进江南，开始创建苏南抗日根据地。新四军到江南后，积极动员群众抗日，帮助地方抗日的游击队。陈毅到茅山地区后，联系到了丹北管文蔚领导的江南抗日自卫军。7月，新四军将江南抗日自卫军改称为丹阳游击纵队，管文蔚被任命为游击队司令员。这时，丹阳游击纵队除有4个大队主力外，还编入抗日自卫团的青壮年2万余人，其中拥有武器基干队员3000余人，已经控制了东至武进以北，西至镇江市郊，南抵京沪铁路，北到长江的一块抗日根据地。9月，丹阳游击纵队正式编为新四军挺进纵队，管文蔚任司令员，原游击纵队所辖的4个大队扩充为4个支队（相当于团），当时对外仍以丹阳游击纵队或者江南抗日义勇军游击纵队的名义。10月，中共苏南特委宣传部部长周苏平到丹阳，他以挺进支队政治部民运科长的名义，负责丹北地方党群工作，进一步加强了党对丹北地区的领导。同月，新四军还授予中共上海地下党掌握的江阴西石桥抗日武装以“江南抗日义勇军第三路军”的番号，派干部去加强领导，为新四军向东路地区发展准备力量。此外，第一支队在茅山、第二支队在小丹阳等地还争取一些游击队。抗日游击队力量的发展和壮大，有力地推动了抗日根据地的开辟。
建立和健全苏南党的领导机构。1938年7月，在新四军第一支队活动的地区，建立了苏南特委，下设丹南、丹北、江溧句、江当溧4个中心县委。在新四军第二支队活动的地区成了苏皖特委。同时，新四军在开辟根据地过程中，十分注意统一战线工作，建立了统一战线的半政权机构。1938年7月7日，在新四军第一支队战地服务团积极发动群众成立各种抗日救国团体的基础上，成立了镇（江）句（容）丹（阳）金（坛）四县抗敌总会。8月，在二支队活动地区，成立江（宁）当（涂）溧（水）三县抗敌自卫军委员会，组织抗战动员委员会。这些委员会后来成为统战性质的半政权组织，对于安定社会秩序，团结各阶层抗日，发挥了重要的作用。在新四军一、二支队，特委党组织、抗敌总会和抗战动员委员会的领导组织下，各地群众普遍发动起来了，纷纷参加抗日团体和抗日活动，初步开辟了以茅山为中心的苏南根据地。
皖中、皖东抗日根据地的开辟 皖中、皖东抗日根据地是新四军第四支队在中共地方党组织协助下开辟的。1938年8月，日本进攻上海后，皖中一带的国民党政权动摇，局势混乱。八路军驻南京办事处和长江局多次派遣干部进入皖中，开展抗日救亡运动。11月，南京八路军办事处派干部到无为，组织皖中工委。皖中工委在舒城、庐江、无为、巢县、和县、含山等地恢复组织，建立舒城、铜城和无为县委。同时成立了无为游击队——县国民自卫总队。
1938年4月，新四军第四支队在高敬亭的率领下，于4月间东进到舒城、桐城、庐江、无为地区。打击日军，扩大了新四军的影响。7月，中共中央长江局派刘顺元成立皖东省委，管辖淮海以南，淮南路以东的皖东地区，包括合肥东部，巢县、全椒、滁县、含山、和县、丹阳和嘉山的一部分。省委成立后，派人到津浦路以东开展工作，成立了路东工委。同时，鉴于控制安徽的桂系与中共保持密切的统战关系，在安徽省“动委会”总会和皖中各县、区“动委会”组织成立过程中，中共中央长江局派彭康到六安成立安徽省工委，工委利用和安徽省府的统战关系，派人参加总动委会，利用动委会的合法名义，派出若干工作团，分赴皖中无为、含山，皖东滁县、全椒等地活动，发展抗日力量，组织各种抗日协会。因此，皖中皖东农抗、青抗、妇抗、商抗和儿童团等民众抗日团体纷纷建立。
1938年10月，廖磊接任安徽省主席，因向无为、庐江派任进步县长遭到当地封建势力的拒绝，请求新四军第四支队给予援助。第四支队于是派参谋长林维先率手枪团于10月下旬攻克庐江、无为两座县城，共歼灭勾结日军的当地反动武装2800余人，初步打开了这一地区的抗战局面。随后第八团挺进淮南铁路以东，与地方党及其领导的武装取得联系，初步开展了皖东地区抗日游击战争。
豫东抗日根据地的开辟 豫东抗日根据地是由彭雪枫和河南省委及其组织、领导的游击队开辟的。1938年初，中共中央根据抗战时局的变化，决定撤销八路军驻临汾办事处。八路军总部参谋处长兼临汾办事处处长彭雪枫于2月份奉命任中共河南省委军事部长，到达中共豫南特委机关和新四军第四支队第八团驻地确山县竹沟镇，主持豫南地区党和军队工作。后张震等率领部分干部并携带电台到达竹沟，配合彭雪枫工作。为了扩大第八团的力量，彭雪枫、张震等收编了豫鄂边区两股较大的土匪武装，经过教育和整顿，补充进了第八团。3月29日，新四军第四支队第八团开赴皖中、皖东抗日。经周恩来、叶剑英与国民政府交涉，决定在竹沟设立新四军第四支队第八团留守处，彭雪枫负责全面工作。为了培养抗日骨干，彭雪枫根据中共中央长江局指示，招收武汉、开封、洛阳及豫南各县青年学生，在竹沟创办了军政教导大队。
中共中央对开辟竹沟和豫东根据地非常重视。1938年4月，刘少奇致电彭雪枫，指示他“目前中心工作是在各重要地区打下巩固基础”，“应埋头苦干准备武装与地方党的工作”。应“大批训练干部，如可能应继续办理，这是中心工作，尤其要注意军事干部的训练，因目前各方面都缺军事干部”。[61]7月7日，根据中共中央长江局的指示，彭雪枫派萧望东率领部分干部和一个武装中队组成东征抗日先遣大队，从竹沟开赴淮、太地区，与吴芝圃领导的豫东人民抗日游击第三支队会合，开展豫东游击战争。8月19日，彭雪枫致电毛泽东，报告豫东地区武装发展的情况，建议派遣正规部队深入豫东开展游击战争。9月2日，周恩来、叶剑英电示彭雪枫，要求把工作重心放在豫东，开辟苏鲁皖豫边新局面。9月3日，彭雪枫致电毛泽东，表示“准备东进豫东”。他认为“豫东、苏北、鲁南、皖西交界地区，不仅国民党力量薄弱，且日军仅盘踞在津浦、陇海西线各要点而已。倘我进入柘城、鹿邑、亳县、夏邑、永城、涡阳、蒙城”，“南与第八团相应，北与徐陈及山东党武装得联系，面向蚌埠、徐州段以西山地，背靠西华、扶沟、刘、宋两区，在不断袭扰津浦、陇海之敌及消灭土匪汉奸武装中能于最短时间壮大自己，相当大地牵制敌沿大别山脉西进的战略作用，扩大党的影响，发动民众运动，在武汉失守，平汉危急条件下，有可能造成冀察晋抗日前途”。[62]9月17日，彭雪枫又致电毛泽东、周恩来、叶剑英，指出“日前豫东大可发展”，表示“拟待第二期教导队毕业即可出动”。9月中旬，毛泽东电示彭雪枫，要尽快组织部队先行开展豫东敌后抗日游击战争。29日，周恩来电示彭雪枫，情势紧急，速去豫东。30日，彭雪枫与张震等率领东征游击支队，离别竹沟根据地，向豫东敌后挺进。
1938年10月12日，东征游击支队到达西华杜岗，与萧望东和吴芝圃领导的部队会师。同月，三支部队合编为新四军游击支队，彭雪枫任司令员兼政治委员，吴芝圃任副司令员，张震任参谋长，萧望东任政治部主任，谭友林任政治部副主任，辖3个大队。部队合编后稍作休整，于10月底，在淮阳东窦楼与敌遭遇，毙伤数十名，揭开了豫东抗日游击战争的序幕。
1938年10月，广州失守后，在中国共产党的领导下，广东东江和海南岛人民英勇地开展敌后抗日游击战争，分别创建了东江根据地和琼崖根据地，统称为华南抗日根据地，成为抗战时期中国共产党领导下的敌后三大战场之一。
东江抗日根据地的开辟 抗战爆发后，中共中央预计到华南地区将成为前线和敌占区，为了加强对华南地区抗日游击战争的领导，中央委派张文彬、廖承志到广东，分别成立了中共广东省委、八路军驻香港办事处。1938年6月，广东省委在广州召开了广州外围县委军事工作会议，决定各地党组织要派党员参加军事训练，要利用合法形式，组织民众抗日武装。会议召开以后，广州外围各县及东江、珠江三角洲地区党组织迅速组织了人民抗日自卫队、自卫团、常备壮丁队等抗日武装组织，为开展抗日游击战争做好了人员和物资准备。10月，八路军香港办事处主任廖承志遵照中共中央关于在东江、敌占区后方开拓游击区的指示，在香港召集会议，部署开展东江游击战争，派曾生等到惠阳发动群众，组织人民抗日武装。
10月12日，日军在广东大亚湾登陆，国民党守军一触即溃。21日，日军占领广州，华南沿海广大地区沦为敌手。在日军登陆的第二天，中共中央即电示广东省委、八路军驻香港办事处，指出：广东省委“要在东江日占后方开拓游击区”。接着，在11月1日，又给广东省委指示：广州沦陷后，广东党组织必须在广州及其他被敌人占领的地区组织游击队，开展游击战争。在东江、海陆丰等地建立抗日根据地，并利用国民政府的命令到处组织自卫军，发展人民抗日武装。遵照中共中央的指示，广东省委和八路军驻香港办事处委派了一批党员干部、港澳工人，到东江和珠江三角洲地区发动群众，组织抗日游击队，开展敌后游击战争和建立抗日根据地。
在东江地区，在1938年12月，成立了以曾生为总队长的惠（阳）宝（安）人民抗日游击总队和1939年1月东莞模范壮丁队组成东（莞）宝（安）惠（阳）边人民抗日游击大队，王作尧为大队长，两队各有100余人。这两支部队在广九路两侧敌后开展游击战争。1939年2月，广东省委、东江特委根据中共中央指示精神，经过积极的统战工作，这两支抗日游击队先后取得国民党军的番号，分别为第四战区游击纵队指挥所第四游击挺进队新编大队（简称“新编大队”）和第四战区游击纵队指挥所第三游击挺进纵队直辖第二大队（简称“二大队”）。两支游击队分别进人东莞大岭山区和宝安阳台山区，开展对敌斗争，创建根据地。次后，抗日游击队发展为广东人民抗日游击队东江纵队，建立了以罗浮山为中心的抗日根据地，并挺进粤北。在珠江三角洲，到1939年2月，先后成立了林锵云领导的顺德抗日游击队，欧初领导的中山抗日游击队，以及吴勤组织的抗日义勇队（后经党的同意，接受国民党军番号为广州市区游击第二支队）。这三支抗日武装共有近300人（枪）。
琼崖抗日根据地的开辟 抗战爆发后，海南的国民党当局在民众要求武装自卫压力下同意冯白驹领导的红军游击队改编为“广东省第十四统率区民众抗日自卫团独立队”。1939年2月，日军两个联队5000余人在琼山县天尾港和海口秀英港登陆，大举进犯琼崖。国民党政府琼崖守备司令逃进深山，海口陷落。“独立队”闻讯即派黄大献率第一中队埋伏南渡江口潭口渡迎击东向之敌，潭口阻击战揭开全岛抗战的序幕。在斗争中，冯白驹部不断发展壮大，到1941年发展到6个中队达数千人，建立了琼（山）文（昌）根据地，成立琼崖东北区抗日民主政府。
从卢沟桥事变爆发到广州、武汉失守的15个月，是国共两党团结一致，共同御侮的重要时期。期间，国民党正面战场作为抗日战争的主战场，以正规战、阵地战抗击敌人，有力地支援了敌后战场；而敌后战场广泛开展游击战争，牵制敌人，配合了正面战场。两个战场的配合作战，延缓了日军的进攻，粉碎了日军速战速决、“三个月灭亡中国”的迷梦。同时，也显示了国共两党以民族大义为重，团结抗日，共赴国难的巨大力量。
[1]中国社会科学院近代史研究所中华民国史研究室编：《中华民国史大事记》第8卷，中华书局2011年版，第5497页。
[2]中国社会科学院近代史研究所中华民国史研究室编：《中华民国史大事记》第8卷，中华书局2011年版，第5555页。
[3]延安《解放》第1卷第10期，解放周刊社1937年版。
[4]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第14册，中央文献出版社2011年版，第358页。
[5]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1893-1949）》（修订本）中卷，中央文献出版社2013年版，第2页。
[6]中共中央文献研究室编：《毛泽东传》第2卷，中央文献出版社2011年版，第459页。
[7]1937年7月19日延安《新中华报》。
[8]1938年3月15日延安《新中华报》。
[9]1938年3月15日延安《新中华报》。
[10]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第344页。
[11]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第14册，中央文献出版社2011年版，第474页。
[12]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第14册，中央文献出版社2011年版，第583页。
[13]《张闻天选集》，人民出版社1985年版，第152页。
[14]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第14册，中央文献出版社2011年版，第369-371页。
[15]彭明：《中国现代史资料选辑》第5册，中国人民大学出版社1989年版，第216页。
[16]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第364页。
[17]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第14册，中央文献出版社2011年版，第387-388页。
[18]中共中央文献研究室编：《毛泽东传》第2卷，中央文献出版社2011年版，第460-461页。
[19]中国社会科学院近代史研究所中华民国史研究室编：《中华民国史大事记》第8卷，中华书局2011年版，第5549页。
[20]中国社会科学院近代史研究所中华民国史研究室编：《中华民国史大事记》第8卷，中华书局2011年版，第5545页。
[21]中共中央文献研究室编：《毛泽东传》第2卷，中央文献出版社2011年版，第468页。
[22]中共中央文献研究室编：《毛泽东传》第2卷，中央文献出版社2011年版，第468页。
[23]中共中央文献研究室编：《毛泽东传》第2卷，中央文献出版社2011年版，第469页。
[24]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第14册，中央文献出版社2011年版，第473-474页。
[25]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第14册，中央文献出版社2011年版，第475-477页。
[26]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第352页。
[27]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第14册，中央文献出版社2011年版，第523页。
[28]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第418页。
[29]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1893-1949）》（修订本）中卷，中央文献出版社2013年版，第9页。
[30]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1893-1949）》（修订本）中卷，中央文献出版社2013年版，第10页。
[31]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1893-1949）》（修订本）中卷，中央文献出版社2013年版，第14页。
[32]中共中央文献研究室编：《毛泽东传》第2卷，中央文献出版社2011年版，第466页。
[33]李志宽：《八路军总部大事记略》，解放军出版社1985年版，第3页。
[34]王健英：《中国共产党组织史资料汇编——领导机构沿革和成员名录》，红旗出版社1983年版，第300页。
[35]李新、陈铁健：《中国新民主主义革命通史》第7卷，上海人民出版社2001年版，第320页。
[36]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1893-1949）》（修订本）中卷，中央文献出版社2013年版，第38页。
[37]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第388页。
[38]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1893-1949）》（修订本）中卷，中央文献出版社2013年版，第39页。
[39]1937年7月，周恩来在参加国共两党第二次庐山谈判之后，在上海会见刚从海外回国的叶挺时表示，希望他能出面集合南方各省的红军游击队进行抗日。叶挺申明完全接受中国共产党的领导。
[40]1937年11月12日，经中共中央同意，叶挺开始在武汉正式组建新四军军部。12月25日，新四军军部在汉口成立。自1939年起，新四军军部确定10月12日为新四军成立纪念日。
[41]中国人民解放军历史资料丛书编审委员会：《新四军·文献》（1），解放军出版社1994年版，第216页。
[42]马洪武等编：《新四军和华中抗日根据地史料》第1辑，上海人民出版社1982年版，第24页。
[43]中央档案馆编：《中共中央文件选集》第10册，中共中央党校出版社1991年版，第513-515页。
[44]中共陕西省委党史研究室编、姚文琦主编：《中国共产党陕西历史》第1卷，陕西人民出版社2009年版，第276页。
[45]参见《行政院会议议事录》，原件藏中国第二历史档案馆。
[46]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第591页。
[47]陕西省档案馆编：《陕甘宁边区政府大事记》，档案出版社1991年版，第7页。
[48]陕西省档案馆编：《陕甘宁边区政府大事记》，档案出版社1991年版，第12页。
[49]1937年11月24日延安《新中华报》。
[50]陕甘宁边区财政经济史编写组、陕西省档案馆编：《抗战时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》（第2编），陕西人民出版社1981年版，第85-86页。
[51]宋金寿、李忠全：《陕甘宁边区政权建设史》，陕西人民出版社1990年版，第357页。
[52]［美］埃德加·斯诺著、新民节译：《斯诺文集》第3卷，新华出版社1984年版，第408页。
[53]［美］埃德加·斯诺著、新民节译：《斯诺文集》第3卷，新华出版社1984年版，第221页。
[54]《毛泽东文集》第2卷，人民出版社1993年版，第193页。
[55]《晋察冀抗日根据地》史料丛书编审委员会、中央档案馆编：《晋察冀抗日根据地》第1册，中共党史资料出版社1989年版，第46页。
[56]初称临时行政委员会，1938年1月下旬，先后得到阎锡山和国民政府军事委员会及行政院的正式批准，即去掉“临时”字样。
[57]萧克：《论宋支队在雁北建立抗日根据地》，《解放》第42期，1938年5月12日。
[58]贺龙：《晋西北之今夕》，《解放》第100期，1940年2月29日。
[59]《毛泽东军事文集》第2卷，军事科学出版社、中央文献出版社1993年版，第353页。
[60]中共山东省委党史资料征集研究委员会编：《山东抗日根据地》，中共党史资料出版社1989年版，第26-27页。
[61]周为松主编：《彭雪枫将军在竹沟》，河南人民出版社1987年版，第8页。
[62]周为松主编：《彭雪枫将军在竹沟》，河南人民出版社1987年版，第21-22页。