为适应解放战争形势发展的需要，边区贯彻中共中央《关于清算减租和土地问题的指示》和《中国土地法大纲》，特别是在1947年中共中央十二月会议所规定的土地改革的方针、路线和政策的基础上，彻底废除封建及半封建的土地制度，实行农民个体所有的土地制度，从根本上完成了土地制度改革的任务。
从1945年冬到1946年春，陕甘宁边区同全国其他解放区一样，仍实行抗日战争时期的减租减息政策。1946年5月4日，中共中央发出《关于清算减租和土地问题的指示》（即“五四指示”），将抗日战争时期实行的减租减息政策改变为没收地主土地分配给农民的政策。鉴于全面内战危机加重，中国共产党只有满足农民土地要求，才能发动农民积极参军作战。因此，中共中央把解决解放区的土地问题，当作“目前最基本的历史任务”和“一切工作的最基本环节”来抓。1946年7月21日，陕甘宁边区政府发出减租和查租指示。同年冬，中共中央西北局向各地党委发布《关于争取明年春耕前完成土地改革的指示》。1946年12月20日，陕甘宁边区政府正式颁布《征购地主土地条例草案》；12月28日又发出《陕甘宁边区政府指示信》；1947年2月，边区政府颁布对《征购地主土地条例草案》的修正命令。与此同时，中共中央机关和边区各级党、政机关抽调干部，深入农村，组织和发动群众，分别在不同地区开展土改工作。对榆（林）横（山）新区普遍实行减租、减息、勾欠、保佃，对群众痛恨的恶霸进行清算斗争。对未分过土地的地区，凡普遍完成彻底减租的如绥德分区各县，首先普遍征购地主的土地进行分配；陇东分区的庆（阳）、合（水）、镇（原）和三边分区的安边、延属分区的富县以及关中分区各县，在继续深入查租、减租基础上进行征购分配。对过去已经分配土地的老区，如清涧、佳县，主要是进行土地登记和确定地权以及解决土地纠纷等。1947年3月，国民党军胡宗南部等向陕甘宁解放区发动重点进攻后，边区土改运动暂时中断。
1947年秋，当解放战争在全国转入战略进攻的形势下，中共中央决定在10月10日公布由毛泽东在陕北佳县神泉堡起草的《中国人民解放军宣言》中提出的“打倒蒋介石，解放全中国”的口号。同时又公布了《中国土地法大纲》，宣布废除封建及半封建剥削的土地制度，实行“耕者有其田”的土地制度。为了实现上述口号和贯彻《中国土地法大纲》，中共中央西北局于11月在绥德县义合镇召开了陕甘宁边区干部会议，传达了中央召开的全国土地会议精神，并结合边区的情况，批评和纠正了过去干部中存在的阶级观点模糊、怯敌和不敢放手发动群众的右倾思想及领导作风上的官僚主义、离开党的路线、违犯政策、违犯纪律等不良倾向，作出彻底完成边区土地改革和进行整党的决议，开展了土地改革。西北局召开的义合会议，对进一步推动边区的土改和整顿基层党组织起了重要作用。
由于义合会议对边区土地问题缺乏具体分析，从而未能订出边区土改的具体方针，对划分阶级成分、对待中农和工商业政策等规定不够明确或欠妥当；对边区党内成分不纯估计过高，因此潜伏了一种“左”的情绪。加之受晋绥土改工作的直接影响，使边区农村土改一度发生“左”的偏向。发动起来的地区大多片面强调贫雇农路线，反对所谓“中农路线”，导致少数群众（不是真正的基本群众）起来乱斗、乱打、乱没收财物。最严重的是佳县，有几个村庄连贫农、中农的东西都一律没收，有的烈士家属被扫地出门。干部家属幸免被斗者很少，如张达志家中也遭批斗，被强索银元。个别地方吓得区乡干部有的逃跑，甚至也有自杀的情况。机关学校中也有此种事件发生。对于这种错划成分、侵犯中农利益、侵犯工商业和进行乱打乱杀等“左”的偏向及其所造成的危害，习仲勋在1948年1月4日、19日和2月6日，先后3次报告党中央和毛泽东主席。边区党政领导机关在贯彻执行中央十二月会议精神过程中，及时迅速地纠正了极“左”偏向，使边区土改走上正确的道路。
为了正确指导边区土地改革，西北局在传达和讨论中央十二月会议决议和毛泽东《目前形势和我们的任务》的报告时，在统一领导思想的基础上，依据毛泽东在报告中所提出的“依靠贫农，巩固地联合中农，消灭地主阶级和旧式富农的封建的和半封建的剥削制度”的土改方针，及必须“满足贫农雇农的要求”与坚决地团结中农，不要损害中农利益的两条基本原则，结合边区土地问题的实际情况，确定以“抽补调剂”作为边区土改的具体方针。这一方针反映了边区农村的特点，大部分地区是经过土地革命的老区，人口约75万，农民的土地问题早已基本解决，仅有一些漏划的地主、富农和个别地主、富农非法收回已经被分配了的土地，少数地方也有分地不彻底的情况。有些地区属经过长期减租减息、合理负担的半老区，人口约45万。这些地区经过清算、征购地主土地以后，土地已大体分配，只是在1947年春的分地中，有些地主富农（尤其是富农）留了较多、较好的土地，也有一些富农的土地未动。此外，还有解放较迟的榆横地区，人口在10万以上，也进行了减租、清算和征购地主土地，与经过长期减租减息、合理负担的半老区大体相同。上述情况决定了边区的土地改革不能再按人口去平均分配，而必须按一般地采取“抽补调剂”的方针进行。
西北局在提出“抽补调剂”方针的同时，把以中央十二月会议精神教育干部与改进各级领导作风作作为完成土地改革任务的重要环节。为此，习仲勋等分别在绥德分区党政军干部大会上，多次传达毛泽东《目前形势和我们的任务》的报告，特别是组织土改干部，结合自己工作实际，着重研究和掌握中央政策和西北局确定的的土改方针，研究如何正确划分阶级与结合土改作好群众生产救灾工作。同年春，中共中央转发《陕甘宁绥德县老区黄家川抽补典型经验》后，西北局号召边区土改干部认真学习，提高自己的思想水平。为了克服各级领导的官僚主义作风，遵照中央指示，西北局要求县以上负责同志，要经常分散下乡，到实际工作中发现问题、解决问题。西北局一些领导同志也分别赴延属、三边、陇东、关中各分区巡视、检查和指导，加强了对土地改革的具体领导。
在中共中央西北局“抽补调剂”的土改方针指导下，陕甘宁边区的土地改革运动得到了全面迅速的发展。从1947年12月到1948年4月，边区各地将地主、富农所占的较多较好的土地抽出来，补给地少和土地质量较差的农民。同时，没收了漏划地主的土地，以及以多报少的黑地、公地和庙地分配给无地的农民。这样，492个乡将近60万人口的地区，调剂了土地90万亩，将封建地主阶级的土地所有制改变为农民个体所有制，消灭了封建土地制度，基本上解决了贫苦农民无地的问题，从而完成了土地改革任务。同时，结合土改进行了生产救灾，进一步激发了广大农民生产和保卫陕甘宁边区、支援解放战争的热情。