解放战争初期，随着反奸清算和减租减息运动的深入发展，各地农民对于解决土地问题的要求日益迫切。在一些解放区，已有部分农民通过清算霸占、清算不合理负担等方法，开始从地主手里取得土地。中共中央认为，这是千百年来广大农民渴望获得土地的正当要求，支持农民的要求，既能改革农村的生产关系，又能进一步巩固解放区，并调动农民支援人民军队的积极性。这对于支持长期战争，奠定战胜国民党反动派的群众基础和物质基础，具有重大意义。因此，1946年5月4日，中共中央发布了《关于土地问题的指示》（即《五四指示》），决定将抗日战争以来的减租减息政策，改变为实现“耕者有其田”的政策。随之解放区的土地改革从减租减息开始转向没收地主土地，分配给无地或者少地的农民，实现耕者有其田的新阶段。
《五四指示》的基本内容为：肯定解决农民土地问题的重大意义，主张充分发动群众采取多种形式解决土地问题，使地主阶级剥削农民而占有的土地转移到农民手中；用一切方法吸收中农参加运动，不可侵犯中农的土地；一般不变动富农的土地，对富农和地主有所区别；区别对待大、中、小地主，反对乱打乱杀，一般地主应以土地清偿所欠农民债务；保护工商业，不可将农村中反对封建地主阶级的办法，运用于城市中反对工商业资产阶级的斗争；团结知识分子与党外人士；斗争果实公平合理地分配给贫苦的烈士遗属、抗日战士及无地少地的农民；禁止命令主义、包办代替与恩赐。解决土地的方式不是无条件地没收一切地主的土地，而是除没收和分配极少数大汉奸的土地之外，主要通过清算、减租、减息和献地等方法，使农民从地主手里获得土地；对在抗日战争期间，与我们合作而不反共的开明人士等，抗日军人及抗日干部的家属属于豪绅地主成分者，要谨慎处理，适当照顾；对中小地主的生活给以相应照顾，给汉奸、豪绅、恶霸留下维持生活所必须的土地。
为了更好地贯彻《五四指示》，1946年7月中共中央就征购地主土地问题征求各解放区的意见，即由政府颁布法令，以公债征购地主超过定额的土地，然后将这些土地分配或低价出售给农民。由于陕甘宁边区是中共中央所在地，是老根据地，边区土地经过土地革命和多次减租减息已得到较好的解决，一半地区的地主、富农已经基本消失，另一半地区经过多次减租减息，地主、富农已被削弱，其中不少还是开明士绅。因此决定边区土改采用较为缓和稳妥的办法，在多数解放区不主张另行颁布征购政策，而在陕甘宁边区试行土地征购办法。9月28日，中共中央西北局发出《关于试行土地公债办法草案》。
1946年11月，边区三届二次政府委员会一致同意李鼎铭副主席提出的在土地未改革区域贯彻减租减息并采用土地公债征购地主超额土地的办法，消灭封建剥削，实现耕者有其田。12月20日，正式公布《陕甘宁边区征购地主土地条例草案》，就征购范围、地价评定、土地承购、土地公债清偿及其它有关事项做出具体规定。条例规定，一般地主留给其家中每人平均地数应多于当地中农每人平均地数的百分之五十；在抗日战争及自卫战争中卓有功绩的地主，留给其家中每人平均地数应多于当地中农每人平均地数的一倍；富农土地不得征购。多余的土地由政府发行公债征购，并将其分给无地或者少地的农民。公债作为地价交付地主，分十年还本。12月28日，边区政府发出《贯彻土地改革，准备明年生产，加强民兵整训以支持战争胜利的指示信》，要求凡已普遍完成减租的地区如绥德分区各县，首先普遍征购分配土地；陇东分区的庆、合、镇三县，安边、彬县及关中分区各县未分配土地地区，应在继续发动群众深入检查的基础上进行征购分配，务须于第二年春耕之前完成土地改革；征购所得的土地及地主献出的土地，应保证全部分给无地和少地的农民，尽可能做到使每人所有土地的数量和质量达到大体平均；榆横新区普遍实行减租减息、勾欠、保佃，对群众痛恨的个别恶霸进行清算。随后，绥德、陇东、关中3个分区派出大批干部组成工作组到未分配土地的县、村进行征购工作。征购期间，暂时禁止一切土地私人买卖和典押。1947年1月，在边区政府工作团的领导下，各分区普遍开展了土地征购试办工作。针对土地征购中出现的问题，中共中央西北局和陕甘宁边区政府开展调查研究，总结推广绥德新店区贺家石村和庆阳王家原乡的经验。根据这些经验，西北局于1947年1月24日发出《关于发动群众彻底解决土地问题的补充指示》，指出：公债征购土地的意义主要在于发动群众，而不是买卖土地，“征购只能在群众斗争深入的基础上去实行，形式上是公债征购，内容则是退租算帐；算帐算来的是大部，征购卖出的只是残余；看来是由上而下的法律办法，实则是由下而上的群众斗争。”
为进一步满足无地、少地农民的要求，1947年2月8日，边区政府颁布《边区征购地主土地修正条例草案》，对原条例第11条“土地之承购，应以现耕为基础，进行合理之调剂”，修改为“征购土地之分配应按人口分配给无地及少地之贫苦人民，使每人所有土地数量与质量达到大体的平均”。对原条例中第3条第三款“地主自力耕种之土地不得征购”，第25条“土地上之树木及果园，属于佃户栽种者归佃户，属于地主栽种者归地主，荒山自生之森林，随地处理”的规定全部取消。
边区征购地主土地条例草案的颁布及施行，取得了很好的成绩。仅在施行征购的5个乡，就使农民承购到2.6万亩土地。到1947年1月，在没有进行过土改的370多个乡，有120余万亩土地回到农民手中。在征购中，中农也积极参加，不少中农承购到了土地。地主、富农留下的土地按人平均一般超过中农。由于各阶层农民普遍得到了土地，提高了农民的生产积极性，增强了内部团结，为发动群众保卫边区奠定了思想、物质的基础。中共中央西北局和边区政府，为了提高农民的政治觉悟，在征购前首先发动农民对地主开展面对面的诉苦清算斗争，然后再讨论征购中的各项问题，如根据清算应退赔多少，留下多少，征购多少，地价为多少等。通过这种办法，地主大部分土地无偿退赔给农民，一部分土地以公债的形式转移到农民手中。中共中央充分肯定了边区征购地主土地工作的经验，在1947年2月8日的通报中指出，用公债征购土地分给农民的办法不是以公债征购代替清算、献地，而是在清算献地之外新增加一个征购的办法，更有利于发动群众，减少中间派资产阶级的反对，使土地问题迅速彻底解决。因而，它是取消封建土地关系与满足无地、少地农民土地要求的最好办法之一。