1943年至1944年世界反法西斯战争的形势发生了根本性变化。在世界反法西斯战争的形势发生转折的时期，中国共产党领导的敌后解放区开始摆脱了严重困难的局面。
到1945年春，全国已有19个解放区，总面积约95万平方公里，人口达9550余万，八路军、新四军及其他人民军队力量发展到91万人，民兵220万人。国统区人民民主力量也日益壮大。根据国际形势的发展和中日战争形势的变化，中共中央确定1945年的斗争方针是继续团结国民党共同抗日，集中力量打击日、伪军，巩固和扩大抗日根据地，用各种办法促成民主联合政府的建立。
早在国民党顽固派发动的第三次反共高潮被粉碎后，毛泽东在1943年10月5日曾表示：在蒋介石和国民党愿意的条件下，我们愿意恢复两党谈判。开罗会议上，美国总统罗斯福授意蒋介石与中共重开谈判，组织一个联合政府，继续抵抗日军，以牵制日本在东方的兵力。在这种情况下，何应钦、白崇禧向到重庆出席国民参政会的中共代表董必武表示：欢迎延安来人谈判。1944年1月，国民党驻延安联络参谋郭仲容在被毛泽东约见时，也向毛泽东表示了希望林伯渠、朱德和周恩来前往重庆的要求。于是，1944年4月，中共中央决定派林伯渠等代表到重庆与国民党代表开始谈判。期间，1944年4月至11月，国民党丢失了河南、湖南、广西、广东、福建等省计20万平方公里土地和146座城市，使6000多万同胞沦于日寇铁蹄之下。这对国统区的人心向背发生了异常深刻的影响。于是改组国民政府，成立各党派联合政府的呼声日益高涨。9月4日，中共中央在致林伯渠、董必武、王若飞电中制定了新的政治主张，这就是废除国民党一党专政，成立民主联合政府和联合统帅部。
但在谈判中，国民党当局和蒋介石拒绝了由毛泽东和赫尔利于1944年11月10日签订的《中国国民政府、中国国民党与中国共产党协定（草案）》的五项内容，并企图迫使中共接受把军队和敌后抗日政府移交国民党的三条提示案。1944年11月23日，在中共六届七中全会主席团会议上讨论国共两党谈判和国内形势时，我党坚持同赫尔利在延安签订的协定是有效的。针对国民党的态度，同时准备了两个方案。毛泽东提出“我们开七大宣布组织解放区联合委员会，这是一种步骤；另外一个步骤解放区联合委员会暂时不搞，还是提成立联合政府。”[1]毛泽东并于11月25日致电周恩来：“请与有关朋友商解放区联合会事，并考虑有无办法来延，你回延后准备即开七大，并接着不很久即开解联。”[2]12月7日，周恩来、董必武自重庆回到延安，参加六届七中全会全体会议，并汇报同国民党谈判情况。鉴于国民党没有诚意，会议决定，筹建解放区联合委员会，由陕甘宁边区参议会发起，成立准备委员会，党内由周恩来、林伯渠等14人和党外李鼎铭、续范亭等21人共同组成。12月8日，毛泽东、周恩来在接见美军观察组包瑞德上校时说：“由于蒋介石已拒绝成立联合政府，我们决定成立解放区联合委员会，这个委员会是组成一个独立政府的初步的步骤。”[3]12月9日，中共六届七中全会全体会议专门讨论关于成立解放区联合委员会的问题。毛泽东发言指出四点：一、成立解放区联合委员会有四个目的，即组织沦陷区，加强解放区，帮助大后方，促进联合政府。这四个目的要鲜明提出。二、在目前情况下成立解放区联合委员会，也要从反面考虑一下。虽然不叫政府而叫解放区联合委员会，但是要想到美国不帮助，蒋介石取消八路军，中间派不赞成，我们是否会孤立。三、现在只成立准备委员会，中央主要负责人不要公开发表讲话，也不写社论，看看情况再讨论决定。12月11日，中共谈判代表王若飞致电延安毛泽东、周恩来、董必武说，包瑞德认为当我们成立解放区联合委员会时，蒋介石会宣布我们搞分裂而打击我们。
12月12日，在中共六届七中全会主席团会议上，毛泽东明确提出：解放区联合委员会暂缓成立，报上也不宣传，可放口头空气。全国总的任务是建立统一中国一切力量的民主联合政府。同日，毛泽东、周恩来在给王若飞的复电中指出：我们毫无与美方决裂之意，但是牺牲联合政府，牺牲民主原则，去几个人到重庆做官，这种廉价出卖人民的勾当，我们决不能干。中央在三个月内集中精力开七大，解放区联合委员会只能在七大以后再说。在1945年3月31日召开的六届七中全会全体会议上讨论七大政治报告草案时，毛泽东指出，联合政府是具体纲领，是统一战线政权的具体形式。联合政府有三种可能性，第一种坏的可能性，那就是我们要交出军队，国民党给我们官做。第二种可能性是形式上废止一党专政，实际上是独裁加若干民主。第三种是以我们为中心，政府设在我们的地方。在蒋介石发展到无联合的可能时，就应如此做。4月5日，六届七中全会主席团会议，决定成立解放区青年和妇女联合会，并通过了关于召集解放区青年、妇女代表会的通知。
由于国民党蒋介石一意孤行，坚持独裁统治，拒绝成立联合政府，6月15日，七大主席团会议决定，中共不参加国民党一手包办的分裂人民、准备内战的第四届国民参政会和国民大会，以示抗议。6月19日，七届一中全会第一次会议讨论通过了《关于召开中国解放区人民代表会议及其筹备事项的决议》。毛泽东在会上指出：我们的解放区人民代表会议是稳当的、有利无弊的。它可能向两个方向发展，一个是向联合政府发展，选举一个解放区联合会；另一个也是向联合政府发展，但要经过一个曲折。成立解放区联合会，这是一个重大的步骤，前途就是成立一个新民主主义的政府。根据中共中央决定，6月20日，陕甘宁边区参议会常驻会、边区政府举行联席会议，决定发起与筹备中国解放区人民代表会议。6月21日，边区参议会常驻会、边区政府联合邀集延安党政机关、群众团体代表举行会议，商讨有关事宜。会议推选高岗、林伯渠、李鼎铭、谢觉哉、安文钦、马济川、贺连城、吴满有、王克温等九人为陕甘宁边区出席解放区人民代表会议筹备委员会代表。会议还向各解放区政府、参议会发出通电，邀请派代表来延安参加筹备工作。
经过紧张准备，中国解放区人民代表会议筹备会，于1945年7月13日在边区参议会大礼堂隆重举行开幕典礼。参加会议的有华北、华南、华中各解放区人民团体代表，列席者有华侨，藏、苗、彝等少数民族人士，基督教、天主教、沦陷区及国民党统治区人士，苏、美、英及朝鲜等国际友人。会议正式代表26个单位，129人，实到110人（在途中8人，缺席11人），列席23人。延安各机关来宾和旁听者千余人。
边区参议会副议长谢觉哉主持开幕式。他说，筹备会的开幕，是中国人民近百年来进行解放斗争所获得的初步果实，我们现在已有一万万人口的解放区作为中心力量，有毛泽东的英明领导，中国人民希望解放区的力量能迅速统一和加强起来，援助沦陷区和大后方的抗日民主运动，使全国人民获得解放。继则推选周恩来、续范亭、邢肇棠、高岗、林伯渠、李鼎铭、刘少白、隋灵璧、沈其震、吴玉章、范文澜、赵占魁、吴满有、乌兰夫、刘澜波15人为大会主席团成员。接着，边区政府主席林伯渠代表筹委小组长联席会报告会议筹备经过，说明报到代表人数，指出筹备委员会是为了适应人民要求、抗战需要而组成的。在筹备工作中，贯彻了民主的原则，发挥了为人民负责的精神，照顾到各种条件、各阶级、各职业团体及各界人士，务期大家同策同力，共襄大业，与国民党统治集团包办的“国民参政会”完全不同。由周恩来代表小组长联席会，报告中国解放区人民代表会议选举事项及决议起草经过，并按起草的决议逐条加以说明。何思敬、吴玉章、吕振羽、张如心、王哲、谢觉哉、王振华、张杰、徐特立、陈克寒、黄齐生等代表分别就选举事项草案认真细密地反复提出补充和修改意见，再由周恩来解答疑问，说明补充或修改条文。选举事项决议草案获得全体筹备代表通过。在进行讨论提案程序时，通过了《解放区人民代表会议行动纲领案》、《解放区人民代表会议经费应由各解放区分担案》、《成立救济委员会案》等。
大会选举周恩来、林伯渠、续范亭、邢肇棠、李鼎铭、谢觉哉、刘少白、杨秀林、成仿吾、郭任之、郭子化、李澄之、沈其震、古大存、何思敬、杨尚昆、潘汉年、蔡畅、邓发、丁玲、张宗麟、柳湜、乌兰夫、李延禄、周泽昭等25人为常务委员，周恩来为主任，林伯渠、续范亭、邢肇棠、李鼎铭4人为副主任，杨秀林为秘书长，齐燕铭、王世英为副秘书长，并宣告中国解放区人民代表会议筹备委员会正式成立。
毛泽东主席、朱德总司令亲临大会祝贺。
会议最后通过的《中国解放区人民代表会议筹备委员会通电》指出：“中国解放区人民代表会议的使命”，“就是统一各解放区的行动，加强各解放区的抗日工作，援助国民党统治区人民的抗日民主运动，援助沦陷区人民的地下军运动，促进全国人民的团结与全国联合政府的成立。”会议通过了《关于中国解放区人民代表会议选举事项的决议》，并在7月14日由周恩来主持的筹委会常委会上决定，中国解放区人民代表会议于1945年11月在延安举行，希望各地、各团体选出的代表全部于11月12日以前到达延安。日本投降后，国内局势发生了变化，中国解放区人民代表会议没有召开，但筹备会议的精神，对于增强解放区人民的团结，促进民主联合政府，起了很好的宣传动员作用。
[1] 《毛泽东年谱（1893—1949）》中卷，中央文献出版社2002年版，第561页。
[2] 《毛泽东年谱（1893—1949）》中卷，中央文献出版社2002年版，第561页。
[3] 《毛泽东年谱（1893—1949）》中卷，中央文献出版社2002年版，第564页。