1941年5月1日，中共陕甘宁边区中央局发布了经中共中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》，简称“五一施政纲领”。这个纲领的大部分内容都是毛泽东审阅初稿时重新改写的，可以说这个文件的主要作者是毛泽东。它的制定和发布，不论在陕甘宁边区建设史上，还是在中国革命史和毛泽东思想发展史上，都占有重要的位置。
陕甘宁边区政府成立后，从1937年到1940年，边区先后发布过两个施政纲领，它们是“五一施政纲领”的前身。这三个纲领反映着陕甘宁边区民主建设发展的历程。
在由苏维埃制向民主共和制过渡的时期内，中国共产党就提出把陕甘宁边区创造为全国抗日民主模范区的任务。为了建设这样一个模范区，第一步工作是进行由乡到边区议会的选举。陕甘宁边区的第一个施政纲领，就是边区党委在民主普选运动开始前夕，于1937年6月20日提出的，名称为《民主政府施政纲领》。这个纲领反映了由苏维埃革命向抗日民族战争转变时期的特点，共16条。第二个施政纲领是1939年1月17日至2月4日召开的陕甘宁边区第一届参议会上制定的，共28条，4月4日正式公布，名为《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。这个纲领的制定，是由于中国共产党对孙中山的革命三民主义三项原则和实行联俄、联共、扶助农工三大政策是真诚的拥护；对国民党的《抗战建国纲领》也是支持的；国民党在抗战爆发后一年多的时间中，抗战比较积极，允许人民有较多的抗日自由，国共关系也比较好；再加上陕甘宁边区是隶属于国民党中央政府的一个特别行政区，所以纲领申明：它是“本着拥护团结、坚持抗战、争取最后战胜日寇的方针，本着三民主义与抗战建国纲领的原则，根据陕甘宁边区的环境与条件”制定的。第二个施政纲领的内容较第一个施政纲领要充实得多，许多条文的涵义也更加明确和完备。如果说第一个纲领主要还是一个临时性的政策规定，那么，第二个纲领已是一个比较完整的抗口民主根据地的纲领了。
在第二个施政纲领发布后的两年中，中国的政治形势发生巨大变化，中国共产党领导的人民抗日力量迅速发展壮大。国民党政策的重点从对外转为对内，反共“磨擦”活动愈来愈频繁，还掀起两次反共高潮。与此同时，国民党顽固派在思想理论上也对共产党和马克思主义发起攻击。他们抹煞孙中山三民主义的革命精神，把三民主义变成反共的旗帜。面对这样的形势，共产党一方面要高举自卫的旗帜，开展反“磨擦”斗争，粉碎国民党的反共高潮，另一方面要进行理论战线上的斗争，捍卫马克思主义和孙中山三民主义的革命原则，并系统阐明自己对中国革命各项问题的基本观点。为此，陕甘宁边区中央局制定并发布了“五一施政纲领”，共21条。
1941年1月，边区中央局决定并成立了“陕甘宁边区施政纲领”起草委员会。该委员会依据中共中央关于“三三制”政权的精神，起草边区的施政纲领。3月，起草委员会提出了施政纲领的初稿，并经过边区中央局和边区政府召开会议，讨论和修改以后，以草案的方式，上报中共中央。4月，中共中央政治局讨论并原则批准了这个施政纲领。毛泽东对施政纲领的条文作了具体的修改。关于制定该纲领的原因，4月27日中共中央在发出的《关于发布陕甘宁边区施政纲领的指示》中指出：“此纲领之发布，适当国内外形势发生激烈变化，国民党施行黑暗统治，全国人民彷徨无主之际，实具有严重政治意义。”[1]纲领在一开始也提出，为着进一步巩固边区，发展抗日的政治经济文化建设，以达坚持长期抗战增进人民胜利之目的起见，特提出本纲领，这就把制定与发布纲领的国际、国内背景和目的讲得非常清楚了。4月28日，毛泽东就发表《陕甘宁边区施政纲领》致信任弼时并转边区中央局，要求“请在边区刊物上发表，并印多张广为散布于边区境内外。支部书记以上，班长以上，乡主席以上之干部，须使之人手一张”，并张贴于通衢。[2]4月30日，中共陕甘宁边区中央局作出《关于发布新的施政纲领的决定》，强调“无论在选举前或选举后，一切为本党同志的领导之机关、部队、团体、学校，均须照此纲领坚决实施之，党员违反此纲领之任何条文，予以纪律之制裁。”[3]1941年5月1日，该纲领在《新中华报》上正式公布。与此同时，边区的其他刊物，也发布了这一施政纲领。稍后，该纲领加上通俗解释，以小册子发到各机关、部队、团体、学校以及每一个乡村。1941年11月边区二届一次参议会上，大会通过接受该纲领为边区政府施政纲领。这个纲领全面地体现了中国共产党团结抗日的基本路线和边区新民主主义社会的基本方针。
[1] 《中共中央文件选集》第11册，中共中央党校出版社1986年版，第640页。
[2] 《陕甘宁边区参议会》资料选辑，中央党校科研办公室1985年版，第188页。
[3] 《陕甘宁边区参议会》资料选辑，中央党校科研办公室，1985年版第189页。