关于陕甘宁边区的范围，这是与国民党长期谈判而未解决的问题。据1939年2月12日陕甘宁边区政府给国民政府行政院的签呈称：（一）陕甘宁边区在实际管辖者为下列各县，于民国二十六年七月庐山谈话时已呈报委座在案。计开肤施（延安）、甘泉、富县、延长、安塞、安定、保安、靖边、定边、淳化、旬邑（以上陕境），正宁、宁县、庆阳、合水、环县（以上甘境），盐池（属宁夏），另有神木、府谷之一部现再呈报钧座，请即准予备案。（二）查民国二十六年十二月签呈陕甘宁边区政府的所辖范围，除上列肤施等18县及神木、府谷间沿河南北约200里，东西100里由旧苏区改建之县区外，原因洛川、镇原、固原、海原、靖远等5县环绕边区，而各县之内又多原有苏区，故曾请将此5县一并划归边区管辖，今为行政管理便利计，该5县请仍隶原省，不必改划。惟另请将清涧、米脂、吴堡、绥德、佳县等5县划归边区管理，此则因该各县已划归八路军河防部队驻守，县与边区有历史联系，为此可便于指挥和管理。
这个签呈上报国民政府行政院后，尚未批准。于是，中共中央于1940年1月在给中共南方局的指示电中，将陕甘宁边区范围作为同国民党继续谈判的问题之一。
1月10日至11日，中共中央向南方局发出关于陕甘宁边区等问题与国民党谈判的指示电。主要内容是：（一）陕甘宁边区的23县，原为蒋介石所承认，少一县不行，非23县不足保障八路军后方之巩固。23县范围是：甘肃的庆阳、合水、环县；宁夏的盐池；陕西的富县、甘泉、延安、安塞、安定、延长、延川、清涧、米脂、吴堡、佳县、神木、府谷、榆林、横山、保安、靖边、定边。淳化、旬邑、宁县各有一部分原为苏区仍就包括在边区范围内。（二）边区名称为“陕甘宁边区。”边区政府委员会由边区参议会选举，主席林伯渠。（三）边区行政经费每月津贴250万元。（四）已回边区的三五九旅不能撤出，另要求国民党同意再调八路军两个旅到富县、洛川、淳化、旬邑、庆阳、合水一带驻防，以巩固边区。（五）国民党原在边区的行政机关和地方武装一律撤回。（六）撤销包围边区和阻拦边区周围交通的国民党军队。2月19日，肖劲光电请程潜转陕西省政府，速将属边区范围的淳化、旬邑、甘泉、延安、延长、延川、清涧、吴堡、绥德、米脂、佳县、靖边、定边13县国民党政府委任的县长撤走，指出国共合作已3年之久，一县而有两县长，古今中外无此怪事。3月14日，林伯渠再电程潜，要求确定23县范围，承认边区政府，以免时因边境争执及职权行使发生磨擦。[1]
[1] 中共陕西省党史研究室编：《中国共产党陕西历史大事记》，陕西人民出版社1993年版，第261-262页。