1938年11月25日，陕甘宁边区政府发布训令，将边区议会改为边区参议会（1937年5月25日由前中华苏维埃临时中央政府驻西北办事处决定成立边区议会）。1939年1月6日至8日，陕甘宁边区政府召开县长联席会议，决定了边区政府各厅、处负责人：边区政府副主席高自立，财政厅长张慕尧（代），副厅长艾楚南，教育厅长周扬，建设厅长刘景范，民政厅长高自立（兼），保安处长周兴，保安司令部司令高岗（兼），副司令周兴、王世泰，粮食厅长曹胜祥，秘书长曹力如，审计长曹力如（兼）。1月12日，中共中央书记处召开会议，讨论陕甘宁边区参议会问题。毛泽东在会上发言指出：六中全会后边区工作要有一个推动，要从边区议会做起，使边区能应付困难环境，造成对外友好的影响。因此边区议会要开，国民党攻击我们立异，我们为实行民主制度必须立异，否则不能表示我们的进步。议会名称仍用参议会好。（陕甘宁边区政府主席林伯渠在会上说，重庆国民党方面来电，提出边区参议会是否改为准备会，并不向外宣传）边区问题解决必须坚持下列原则：（一）边区事情由我们办；（二）保证民主制度。关于磨擦问题，毛泽东指出，我们的原则是：人不犯我，我不犯人；人若犯我，我必犯人。
参议会是根据中共中央关于抗日民主制度的指示，并参照国民党中央政府关于建立地方民意机关的原则设立的。它既是边区的民意机关，又是最高权力机关。经过充分准备，1939年1月17日至2月4日，陕甘宁边区参议会宣告成立，并在延安举行第一届会议。到会的参议员145人。其中有共产党员，也有国民党党员和无党派人士；有工农小资产阶级的代表，也有商人地主富农的代表。边区政府主席林伯渠致开幕词。毛泽东、张闻天、陈云等出席开幕式并作了讲话。毛泽东讲话指出：抗战一定要有民权主义与民生主义。孙中山先生的三民主义——民族、民权、民生是互相配合的。没有民权主义、民生主义，就不能实现民族主义，抗战就不会胜利。边区的进步主要表现在民主，而这民主又是苏维埃在现阶段的发展物，现在各阶级、工农商学兵各界都可以参加参议会。
开幕式后，林伯渠主席向大会报告政府工作。《报告》共分三大部分：（一）目前抗战形势与边区所处的地位和作用；（二）抗战一年多来政府的工作；（三）边区在抗战新阶段的任务。林伯渠在报告中指出：“边区今后工作的总方针，就是团结边区全体人民，坚持巩固和扩大抗日民族统一战线，坚持持久抗战，保卫边区，保卫西北，保卫全中国，为争取抗战最后胜利，实现三民主义新中国而奋斗。”为了实现上述总方针，《报告》提出了六项具体任务：（一）加紧抗战动员；（二）巩固团结，扩大统一战线；（三）加强民主政治建设；（四）扩大生产运动；（五）大力发展教育事业；（六）加强干部的培养教育，实行正确的干部政策。经过热烈讨论，大会一致通过了政府工作报告。会议还听取了边区政府各厅、处及高等法院的负责人关于该部门工作的报告，并作了相应的决议。
大会讨论并通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，以及边区政府组织条例、选举条例、边区各级参议会组织条例、边区高等法院组织条例、土地条例等文件。
会议选举高岗为参议会议长，张邦英为副议长，及9名参议会常驻委员。选举林伯渠为边区政府主席，高自立为副主席；选举雷经天为边区高等法院院长；选举林伯渠、雷经天、周兴、王世泰、高自立、周扬、曹力如、刘景范、阎红彦、霍维德、马锡五、王兆相、贺晋年、李子厚、乔钟灵等15人为边区政府委员会委员。边区第一届参议会的召开，为全国实行抗日的民主政治树立了榜样。
2月3日，陕甘宁边区第一届参议会告边区同胞书发表。告同胞书指出：“边区是我们黄帝子孙发祥的圣地”，在共产党领导下，“边区是国内和平的坚持者，是抗日民族统一战线的发起者与推动者，是民主政治的先进地区，是实施抗战建国纲领、实行三民主义的模范”。指出了边区民众当前的主要任务，号召边区同胞在陕甘宁边区政府领导下，认清所肩负的重大任务，发扬战斗的传统，为保卫和建设陕甘宁边区而斗争。
2月6日，新当选的边区政府委员举行宣誓就职仪式，并召开第一次政府委员会，推举林伯渠、高自立、曹力如、雷经天、刘景范、王世泰、周扬7人为边区政府常务委员。决定高自立为边区政府副主席兼民政厅厅长；曹力如兼边区政府秘书长及审计处处长；张慕尧代理财政厅厅长，艾楚南为副厅长；周扬兼教育厅厅长；刘景范兼建设厅厅长，朱开铨为副厅长；高岗任边区保安司令部司令，王世泰兼副司令，周兴兼保安司令部副司令及边区保安处处长。会议对各厅、处、院人员编制数额确定如下：秘书处68人，民政厅29人，财政厅61人，教育厅68人，建设厅128人，边区高等法院29人，边区保安处128人。关于各县机构的设置，会议确定设立一科（主管民政工作）、二科（主管财政工作）、三科（主管教育工作）、四科（主管经济工作）、保安科（主管治安工作）。
4月4日，陕甘宁边区政府公布了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。根据党的抗日救国十大纲领，施政纲领规定：要巩固与扩大抗日民族统一战线，动员一切力量保卫边区，保卫中国，实行各民族平等团结，共同抗日；发扬政治民主，实行普选，保障人民的民主自由权利；确立私人财产所有权，发展工农业生产，保护自由经营，废除高利贷；发扬艰苦作风，提倡生产节约，励行廉洁政治，等等。这个施政纲领，明确规定了陕甘宁边区和其他抗日民主根据地的性质、特点和基本政治、经济政策，表明中国共产党在抗日民主根据地所实行的是真正的民主主义制度。
在公布《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》的同时，还公布了《陕甘宁边区政府组织条例》、《陕甘宁边区高等法院组织条例》、《陕甘宁边区婚姻条例》及等单行法规。
《陕甘宁边区政府组织条例》规定：边区政府委员会由边区参议会选举委员13人组成；设主席1人，副主席1人，由边区参议会在政府委员中选举之。边区政府受国民政府之管辖及边区参议会之监督，综理全边区政务，对边区行政发布命令，并制定边区单行条例及规程。有关增加人民负担，限制人民自由，确定行政区划及重要行政设施等事宜，须得参议会核准或追认。边区政府内设秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、保安司令部、保安处、审计处等机构；必要时增设专管机关。《条例》还对边区政府委员会和政府主席的职权及各部门应掌管之事务、人员编制等做了具体规定。
《陕甘宁边区高等法院组织条例》规定：边区高等法院受国民政府中央最高法院之管辖及边区参议会之监督和边区政府之领导，独立行使其司法职权。边区高等法院设院长1人，由边区参议会选举之，内设检查处、民事法庭、刑事法庭、书记室、看守所、总务科等。并规定了院长及各机构的职权。
《陕甘宁边区婚姻条例》规定：男女婚姻以本人自由意志为原则，禁止包办强迫及买卖婚姻，禁止童养媳及童养婚；实行一夫一妻制，禁止纳妾；结婚年龄为，男满20岁，女满18岁；直系血统关系及有各种恶疾者禁止结婚。《条例》还对离婚、子女抚养及财产关系等做了规定。
《陕甘宁边区土地条例》规定：人民经分配所得之土地为其私人所有；宣布土地改革以前之旧有土地关系一律作废。并对土地登记、土地使用与管理等做了具体规定。
第一届参议会是边区历史上的一次重要会议。它表明边区已经自上而下的彻底实现了由苏维埃制度向抗日民主制度的转变，这对推动边区的抗战事业和各项建设事业具有重大意义；它产生了中国共产党领导下的抗日根据地第一个参议会和民选政府，为敌后各抗日根据地实行民主建政树立了榜样；它在全国以至国际上都产生了反响，对促进国民党区域民主政治运动的发展具有重要影响。