从1935年10日至1948年3月，人们习惯地把这一时段称为延安时期。延安时期，党中央、毛泽东明确把陕甘宁边区作为“试验区”。毛泽东说：“陕北已成为我们一切工作的试验区，我们的一切工作在这里先行试验。”1940年3月初，毛泽东在边区党政联席会议上明确提出：“陕甘宁边区的方向就是全国新民主主义的方向。”由此开始了各项政治制度的探索和实践，通过立法、选举、施政等一系列工作，逐步使陕甘宁边区成为“新中国的雏形”。
1、“立异”中建设民主政治
发端于欧洲文艺复兴运动时期关于民主的探索，传入中国已到了20世纪初叶。新文化运动，使民主思想在当时中国的广泛传播，成为先进人们的理想和追求。中国共产党人开始民主政治探索和实践无疑始于延安时期。
1935年12月，刚刚到达陕北不久的中共中央在瓦窑堡召开的政治局扩大会议，会议通过的《中共中央关于目前政治形势与党的任务的决议》郑重宣告，改苏维埃工农共和国为苏维埃人民共和国。这一“名称”的变更标志着政权性质的变化，由此开始了民主政治建设的历程。
瓦窑堡会议旧址
1936年9月17日，中共中央通过《关于抗日救亡运动的新形势与民主共和国的决议》，决议认为，“民主共和国”是一个比苏维埃体制更适宜的选择。它不仅出于抗日救亡的需要，而且“也是从广大人民的民主要求产生出来的最适当的统一战线的口号，是较之一部分领土上的苏维埃制度在地域上更普及的民主，较之全中国主要地区上国民党的一党专政大大进步的政治制度，因此更能保障抗日战争的普遍发动与彻底胜利。”决议郑重宣布：“民主共和国在全中国建立，依据普选权的国会实行召集之时，苏维埃区域即将成为它的一部分，苏区人民将选派代表参加国会，并将在苏区内完成同样的民主制度。”
1937年2月10日，刚刚进驻延安的中共中央致电国民党三中全会，在五项保证的基础上郑重承诺：“工农政府改名为中华民国特区政府”，在“特区实行彻底的民主制度”。5月上中旬，在党的全国代表会议上，又明确提出了“转变与创立特区为抗日的及民主政治的模范区”的任务。
1937年6月9日，陕甘宁边区党委提出了《民主政府施政纲领》。这是边区为准备抗战而提出的一个施政纲领，也是边区第一个具有宪法性质的施政纲领。纲领共16条，其主要内容是：动员一切人力物力财力准备抗日战争；实行民主普选制度和议会制度；保障人民言论集会结社出版等民主自由；保障农民已分得的土地，实行耕者有其田等。在国共两党实现第二次合作的前夕，中国共产党人在陕甘宁边区高高竖起了民主政治的旗帜。
1937年9月6日，陕甘宁边区政府宣告成立，持续10年的苏维埃工农专政体制正式结束，抗日民主政府在边区初步建立。
为了巩固抗日民主政权，中共中央总是快速又适当地调整着自己政策。
1937年“七七”事变后，中共中央发布了《抗日救国十大纲领》。11月，特区党委（1937年11月一1938年1月，陕甘宁边区改称陕甘宁特区）根据《抗日救国十大纲领》，又提出了《特区政府施政纲领》。纲领共15条，具体规定了抗日动员，抗日人民的民主自由，抗日教育，发展生产，改善民生，以及抗日的少数民族政策等。纲领颁布后，受到边区人民的热烈拥护和支持。
1939年1月，边区又制定了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。这一施政纲领是在抗日民族统一战线的前提下制定的，纲领围绕“三民主义”的各个方面，阐述了一系列具体政策，其中包括：坚持抗日民族统一战线，团结全边区人民与党派，动员一切力量，共同抗日。各民族在政治、经济上一律平等；发扬民主政治，采用直接、普遍、平等、不记名的选举制等。确定私人财产所有权，保护边区人民由土地改革所得之利益，废除高利贷等。它在政治上既保证了边区全体人民的民主权利，在经济上也照顾了农民及地主的利益。
与前两个施政纲领最大的不同是，《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》是由边区参议会审议通过的，这不仅在边区，即使在全国，也是第一个由议会决定的施政纲领。可以毫不夸张地说，《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》是一个充分体现人民意志的施政纲领。
然而，边区依照施政纲领而实行的民主政策却被国民党说成是“立异”。面对国民党的无端攻击，中国共产党人在严厉驳斥的同时，也在实践的同时，进行了成功的理论探索。毛泽东于1940年1月发表的《新民主主义论》开宗明义地提出：“我们要建立一个新中国。”他说：“我们共产党人，多年以来，不但为中国的政治革命和经济革命而奋斗，而且为中国的文化革命而奋斗；一切这些的目的，在于建设一个中华民族的新社会和新国家。”在“这个新社会和新国家中，不但有新政治、新经济，而且有新文化”。在讲话中，毛泽东系统阐述了新民主主义的理论和纲领，为这个新国家描绘出一幅完整的宏伟蓝图。为了实现这个蓝图，1941年5月1日，中共中央批准了由陕甘宁边区中央局起草的《陕甘宁边区施政纲领》（又称《五一施政纲领》）。
1941年11月，陕甘宁边区第二届参议会正式通过《陕甘宁边区施政纲领》
《陕甘宁边区施政纲领》依据“孙中山先生的三民主义、总理遗嘱和中共中央的抗日民族统一战线原则”制定，除引言外共21条，其内容围绕“团结、抗战、救中国”的基本精神，明确体现了中国共产党坚持的团结、抗战、进步的总方针，而且对边区的政治、经济、文化、教育、法律、知识分子等方面规定出具体政策，为边区人民勾画出一个美好的建设蓝图。
《纲领》首先提出了中国共产党在抗战时期的总方针，即“团结边区内部各社会阶级、各抗日党派，发挥一切人力、物力、财力、智力，为保卫边区、保卫西北、保卫中国，驱逐日本帝国主义而战”（第一条）。“坚持与边区境外友党友军及全体人民的团结，反对投降分裂倒退的行为”（第二条）。
接着，《纲领》阐述了党对各方面工作的基本政策。在军事上，要提高边区武装部队的战斗力，保障供给，改善兵役、后勤动员等制度；同时要加强军民关系，加强优待抗属工作，包括八路军及一切友军在边区的家属（第三、四条）。
在政治上，政权建设中要实施“三三制”政策，即“本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党无派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理。在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员有三分之二为党外人士充任”（第五条）。《纲领》强调要充分保障人民民主权利，实施“法律面前人人平等”的原则，其第六条规定：“保证一切抗日人民（地主、资本家、农民、工人等）的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权。除司法系统及公安机关依法执行其职务外，任何机关部队团体不得对任何人加以逮捕审问或处罚，而人民则有用无论何种方式控告任何公务人员非法行为之权利。”改进司法制度，坚决废止肉刑，重证据不重口供；对犯罪分子能迷途知返者，实施宽大政策；还提出了对汉奸、叛徒、反共分子的有关政策（第七条）。《纲领》特别强调要厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，规定“共产党员有犯法者从重治罪”；同时，实行俸以养廉原则，保障一切公务人员及其家庭必需的物质生活及充分的文化娱乐生活（第八条）。《纲领》还提出，要提高妇女的社会地位，保护女工、产妇、儿童的利益。民族关系方面，应“实行蒙、回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙、回民族的自治区，尊重蒙、回民族的宗教信仰与风俗习惯”。
在经济上，实行发展与奖励农工商业，保障抗战需要，调整各抗日阶级内部关系，合理负担及适当改善人民生活的政策。第十条规定，已分土地的区域保持现状，土地未经分配区域则实行减租减息政策，政府对租佃关系与债务关系加以合理调整。第十一条提出了“奖励私人企业”“实行自由贸易”的工商政策，要求用发展合作事业及扶助手工业等办法，去促进工业发展与商品流通。税收方面“实施程度不同的累进税制”，以利财政收入。另外，对劳动政策、农业政策，在第十二与第九条都有明文规定。
在文教卫生方面，《纲领》提出继续推行消灭文盲政策，普及国民教育，加强干部教育，奖励自由研究，尊重知识分子，提倡科学知识与文艺运动，欢迎科学艺术人才，保护流亡学生与失学青年；推广卫生行政，增进医药设备，欢迎医务人才等。
《纲领》在第十六至第二十一条中，还对妇女、民族、华侨、游民及外国人的政策，分别作了规定。
《陕甘宁边区施政纲领》是在中共中央和毛泽东的直接关怀下制定的。中共边区中央局将《纲领》草案报中共中央后，毛泽东对纲领作过多次修改，《纲领》的第七条、第八条、第十条、第十二条、第十三条、第十四条、第十九条、第二十条都是毛泽东亲自起草的，对其他一些条目毛泽东也作了重要修改。中共中央政治局会议通过《纲领》后，毛泽东曾就陕甘宁边区施政纲领的修改和发表问题，写信给任弼时并转边区中央局。信中说：“施政纲领的最后修正稿付上二份，请在边区刊物上发表，并印多张广为散布于边区境内及境外。”“群众报上，须为之逐条加以通俗解释，并张贴于通衢。”“与此纲领发布同时，须由边局发一通知，亦同样在报上发表，在通衢张贴，并使干部人手一张。”
5月1日，《陕甘宁边区施政纲领》在《新中华报》正式发表，边区的其他刊物也同时予以公布。稍后，《纲领》加上通俗解释，以小册子发到各机关、部队、团体、学校，以及每一个乡村。
《陕甘宁边区施政纲领》总结了抗战3年来边区施政的实践经验，更全面深刻地反映了全边区以至全国人民的根本利益和基本要求，它是边区实行民主政治和其他方针政策的最根本、最重要的依据和准则。它不仅对陕甘宁边区及其他抗日根据地的建设有重要的指导意义，而且为争取全国的民主和进步树立了一面光辉的旗帜，是一个“放射出夺目的光芒”且“有着伟大历史意义的纲领”。《纲领》公布后，在国统区引起了强烈反响。1941年11月，陕甘宁边区第二届参议会接受并通过了这个纲领，并责成边区政府领导全边区人民切实执行之。为此，边区政府制订、修正了一系列法规条例。此后几年间，边区政府督促各级政府认真贯彻《纲领》，使“三三制”政权逐步健全起来，边区民主政治更趋完善，调动了各阶层人民的积极性，边区建设取得了显著效果。到1944年底，边区人民的政治、经济、文化生活都有了显著的提高。
抗战胜利后，抗日民主政权便完成了其历史使命，边区政权顺应时代潮流，开始向人民民主专政的方向发展。为了适应这一转变，1946年4月召开的陕甘宁边区第三届参议会通过了《陕甘宁边区宪法原则》。《陕甘宁边区宪法原则》从新民主主义共和国纲领出发，确立了边区和其他解放区政治经济生活的基本法律准则，是解放战争时期具有代表性的宪法性文献。宪法原则分政权组织、人民权利、司法、经济和文化5部分，共21条，其明确规定：“边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权机关”，“人民普遍直接平等无记名选举各级代表，各级代表会选举政府人员”，“各级政府对各级代表会负责，各级代表对选举人负责”。同时还规定在少数民族聚居地区，实行民族区域自治。宪法原则第一次以法的形式确立了人民代表会议制度，为新形势下人民政权的建设产生了极其广泛和深远的影响。
20世纪三、四十年代绽放在陕北黄土高原上的民主政治之花，将永远放射出耀眼的光芒。
2、普遍、直接、平等、自由的选举
选举，是一个古老的话题，也是实现民主的最终途径。人类历史上有过形形色色的选举，也出现过许多离奇古怪的故事或传说。选举结果的公正，来自于平等；选举结果的不公正或遭到质疑，必然是选举的不平等。
陕甘宁边区选举，在中国共产党的领导下，通过普遍、直接、平等、自由的选举形式，实现了公正平等的目标。
《陕甘宁边区选举条例》
1937年5月，《陕甘宁边区选举条例》公开发布。条例规定：除了汉奸特务、依法被剥夺公民权的罪犯和精神病患者外，“凡居住在边区境内的人民，在选举之日，年满16岁（后改为18岁）的，无男女、宗教、民族、财产、文化的区别，都有选举权和被选举权”。
普遍、直接、平等、自由选举的浪潮开始在黄土高原上翻滚。
1937年7月至12月，边区进行了开天辟地以来的第一次民主选举。
陕甘宁边区第一届参议会的代表（边区政府主席林伯渠坐在代表们中间）
为了帮助选民认识和了解选举，选举前，成立各级选举委员会，进行了充分的准备。一是进行了深入的宣传培训。宣传采取文字宣传、口头宣传和文艺宣传3种方式。文字宣传方式包括报纸、标语、图画、出版定期刊物、编辑选举材料等；口头宣传方式包括演说、报告、谈话、座谈会、家庭访问等；文艺宣传方式包括秧歌、歌曲、剧团演出等。二是审查选民资格，进行选民登记并张榜公布。三是检查政府工作，评议政府工作人员，提名候选人，出榜公布。四是先行试点，再行推广。
候选人是通过民主推选产生的。边区第一次普选时，在候选人的提名上，采取各抗日党派、团体联合或单独推荐、选民有一定人数联署（至少10人以上）推荐3种方式。正式候选人的名额多于应选名额，实行差额选举。候选人要当众说明自己的政见和施政方针，争取选民对自己的了解，接受选民的审查。
边区进行第一次普选时，区级仍延续苏维埃时期的体制作为一级政权组织，因此也进行区议员选举。区议员的选举与乡选基本相同，所不同的只是议员人数的比额不同，乡代表每居民20人选举1名，区议会议员每居民50人选举1名，选举都是以乡为单位进行，候选人名单不出本乡范围，候选人名单由乡党支部和该乡的职业、群众团体提出。县议员的选举以区为选举单位，议员的人数比额为每200人选举1名，一般的乡人数在500—1000名，可选举县议员3—5名，因此，县议员的选举仍可不出乡，在乡的范围内进行。鉴于此，在选举过程中，区、县议员的选举是结合进行的，只是在候选人名单上加以区别，至于候选人的提名、讨论、选举，在程序上完全一致。
投豆方式选举
边区议员以县为单位进行选举，每居民1500人选举1名边区议员。（边区议员的选举是在1937年12月进行的，此时，边区政府已通令边区议会改称“特区人民代表大会”，议员改称“代表”。为了叙述的一致性，本文仍称议员。）中共中央和边区政府的一部分领导人被安排到各县，作为边区议员候选人参加选举。如林伯渠被安排到志丹县进行选举，朱德、徐特立被安排到安塞县进行选举，李富春、伍修权被安排到延安市进行选举等。这次选举，共选出边区议员500多名。
1941年1月至7月间和1945年8月至1946年3月间，边区分别进行了第二次和第三次大规模的全民普选。此时，区级已不再作为一级政权，所以，就只进行乡、县、边区三级选举。选举基本延续了第一次普选时的成功做法。只是在候选人的提名上更为民主，选民对候选人的审查更为严格，投票更为谨慎。选民在投票时主要看候选人是否对抗日工作“矢忠矢勤”，是否真心实意地为人民服务，是否在生活作风上犯过错误，经过深思熟虑后，选民们才会投上自己庄严的一票。当时流行的《选举小调》唱道：“民主政治要实行，选举为了老百姓。咱们选举什么人？办事又好又公平，还不要私情。”“清清的天，白白的云，大家选举要留神。选举票上看清楚，看清好人与坏人。选上好人大家好，选上坏人都糟糕。”
选举
然而，陕甘宁边区的民主选举却遭到了国民党的肆意攻击和诋毁。国民党一份报纸断言：共产党的“普选”是做秀——“谁不知道，中国人民有百分之八十连自己的名字都写不出，他们既不能记自己的名，更不会记共产党所指派那一群大小官吏的名了。这种政府只能叫做‘魔术政府’，不能叫做‘民主政府’。共产党人却掩耳盗铃，硬说‘魔术政府’就是‘民主’政府，简直就是对全国人民的一种侮辱。”那么，事实究竟如何呢？
不可否认，边区文化落后，文盲众多，在这块土地上生息了几千年的百姓，此前，压根就不知道什么是民主制度，也就根本谈不上民主的习惯和觉悟。与落后紧随的是愚昧。在这样的区域推行民主政治。实行民主选举，似乎确实存在着明显的不足和严重的缺陷。但中国共产党人却对用民主选举有独特的理解。对他们来说，选举能否进行和能否很好地进行，关键在于人民有没有发表意见和反对他人意见的权利，在于人民能不能真正无拘束地拥护某个人和反对某个人，至于选举的技术问题，只要有实行民主的决心，人民的文化水平低与不识字都不会变成不可克服的障碍。
当中国共产党人把民主政治这把金钥匙交给人民时，边区人民的聪明才智也得到了淋漓尽致的发挥。边区人民根据边区实际，因时因地因人，创造了一套简便易行、切实有效的选举办法。在便于召开选举大会的地方，按行政村或自然村召开选民大会，当场投票、开票，当场宣布选举结果；在居住分散、不便召开选民大会的地方，由选举委员会派人背着带锁加封的箱子，串乡挨户进行选举。在投票方式上，识字的采用票选法，识字不多的用画圈法、画杠法、画点法，不识字的用投豆法、烙票法、举手法等。投豆法和烙票法说是当时最普及最受欢迎的选举方法，这两种方法，也是不拘一格，会因时因地而作适当的改变。一种比较普遍的方法是，选举时每位候选人一只碗，写上其名字，摆到桌子上，如果要选10个人，便发给每个选举人10颗豆子。每个选举人投票前，由监选人将碗上的候选人名字逐个念一遍。选举人愿选某人，就投豆到某碗。有的干脆让候选人在主席台上坐成一排，候选人背对选民，每位候选人的背后放一只碗，选举人愿选某人，就把豆投到某人背后的碗碗里。为了不得罪人，投豆的时候，选民故意穿长袖子衣服，从每个碗边都划过去，让旁边的人看不清到底投了谁的票。豆投完以后，宣布开票数豆，豆多的当选。比较常见的烙票法，就是把选票提前印好，选举时，由工作人员念候选人名单，选民喜欢谁，就在谁的名字上头，用香火烧一个洞。
民主的种子在边区落地生根后，民主政权的群众基础在边区牢固奠定。
投票选举
纵观边区的三次选举，就其性质而言，都属于资产阶级民主制的范畴，但它符合建立与巩固抗日民族统一战线的需要，是当时中国最民主的选举制度。因而受到边区群众的热烈欢迎和全力支持，参选的比例也逐次上升。调查显示，边区第一次普选，参选者占选民总数的70%，个别地方达80%以上。第二次普选时参选者占选民总数上升到80%，绥德、清涧、延川等县达95%，清涧县有一个乡，选民全部参加了选举。第三次选举时正值日本投降，普天同庆，广大人民群众的政治热情空前高涨，参加选举的人数占全部选民的82.5%，最高的达96%。
涌动在边区的民主选举浪潮，与中国共产党调整边区内部的阶级关系，扩大民主范围密切相关。
抗日民族统一战线形成后，边区政府在政治上恢复地主、富农、资本家、僧侣等的公民权，经济上停止没收地主土地，代之以减租减息、交租交息的政策。对于逃亡在外的地主、资本家等，欢迎他们重返家园。在已经实施土改的地区，同样给他们分一份土地，没有进行土改的地区，保证他们的土地所有权与私人财产不受侵犯。逃亡外地的地主、富农、资本家，听说自己已有了公民权，纷纷返回边区。如志丹县，在1937年至1939年3年中回乡的有60多户，占总逃亡户的95%以上。环县截止1942年1月底，返回家乡的达70人。富县绅士许定乾说：“我在外边干事，早就想回来，人家造谣说回到边区就有杀身之祸。我放胆回来后，不但没被杀，反而照顾我的生活，佃户交租，对我应收的租子未少一粒。”不仅如此，各党派各团体可以自由发表竞选演说和竞选纲领，从事竞选活动。对少数民族也有专门的规定。这样，调动了各阶级、各阶层人民的政治热情和抗日积极性，也就自然而然地催生了盛况空前、热闹非凡的选举景象：每逢选举之日，各选举点往往像赶庙会、过年节一样，有婆姨手抱娃娃，兜揣馍馍参加选举的，有大闺女、新媳妇穿上新装，搭伙结队去参加选举的，也有六七十岁的小脚老太，拄着拐杖，走出山沟参加选举的，许多村子几乎是男女老少一齐出动，地主、富农也积极参加，一些地富绅商，看到红榜（有选举权和被选举权的居民）上有自己的名字，满脸笑容。
种种生动感人的故事，在边区俯拾皆是。安定县中区一位70多岁的王老太太，手拄拐杖，高高兴兴地去参加选举。当时大风呼啸，飞沙蔽日，人们劝她别去了，她执意不从，边走边说：“活到70多岁，总没作过主，今天要咱作主，咱自然要去选个如意的。”
通过宣传和实践，边区人民对民主有了自己独特的理解，在他们看来“民主就是咱大家来当家”。边区人民用独特的语言生动深刻地阐述了自己对选举的认识，他们说：“今天圈的，和咱们种下地的种子一样。收成好不好，就看种子好不好。以后咱乡下太平不太平，就看今年选的人公正不公正。”所以，那些贪污腐化、欺压百姓，不能胜任的干部在边区是难以站住脚的。因此，每次选举，都有不称职的人落选。如在1941年的乡级改选中，有一半干部落选，延安县乡政府委员中，旧的占133人，新当选的185人。安定县70%是新的。绥德县落选的干部共1001人。与此同时，参政的成分也更加广泛，包括抗日的各阶级、各阶层和各行业的代表，有工人、农民、手工业者、知识分子、商人、地主、富农、少数民族、民主人士、宗教界人士等。像延安县，在第二次普选时共有5万多人口，选出乡级代表1191个，其中工农成分1091人，地主士绅120人，共产党员500人，非共产党员746人。边区参议会在第三次选举中，共有参议员170人，其中工人6人，贫农18人，中农69人，富农26人，商人9人，地主34人，资本家3人，城市小资产阶级3人，城市贫民2人，回族3人，蒙古族3人，妇女7人，共产党员61人，国民党员19人，救国会派1人，无党派人士89人，天主教徒3人。议员来自工农、党政军、司法界、人民团体（包括少数民族团体、妇女团体、工会、商会、文化团体、经济团体等）、教育界、学术界、医药界等。
在民主的熏陶下，干部和群众形成了良好的互动关系。1946年的《边区群众报》曾生动地报道了第三次普选时吴满有乡王乡长深入农村听取意见的情况：
十二号，王乡长到康家圪。和村长杨茂村拉话，说：“今年的选举，主要是发动群众来检查政府工作，要群众大胆地批评政府工作，干部决不能报复。”当时，杨村长就告诉王乡长，说：“六月间，你才调来不久，我有一次遇到麻塔的峁四，峁四问我，王乡长好不好？我反问他：‘你说好不好？’峁四说：‘王乡长脾气大，爱训人。’我问他：‘训过你吗？’他说：‘到没有训过我，可把我们庄上那几个二流子训结实了。’我问他：‘训二流子干啥？’他说：‘给他们订计划，要他们生产。’我说：‘训二流子让他们生产，你说王乡长好不好？’他说：‘这样说，那就是好吗。’杨村长说完这话以后，王乡长承认自己脾气大，以后要改。杨村长听了，很高兴地说：“你这人是脾气大一点，性子急。有一次庙河来了伤兵，人都上山去锄草了，伤兵等得发火了，你急得没办法，看见槐树窑子的刘正发到庙河来闲串，你就叫他抬伤兵，他不在，俩人就吵起来。其实庙河来了伤兵，应该要村长去叫人，用不着你去叫人家刘正发，同他吵起来。”王乡长听了，连连承认自己不对。杨村长越说越高兴，对旁的干部也提了一些意见，而且说：“一定要发动群众大胆提意见。”
同台竞选，是边区的一种非主流选举方式。竞选双方在台上唇枪舌剑，扬己所长，攻彼所短；台下的后援团队，助威声此起彼伏。这种竞选方式，颇有现代西方民主的味道。因此，虽进行的不多，却大放异彩。
1941年，边区进行第二次参议员选举时，中国人民抗日军政大学三分校、鲁迅艺术文学院、延安自然科学院为一个选区，有1个参议员名额。为这1个名额，3个学校的3名候选人上演了一场精彩纷呈的竞选演说。主角分别是抗大三分校的郭化若，鲁艺的周扬，自然科学院的徐特立。
要知道，在延安，这3人都是赫赫有名的人物。
郭化若，黄埔四期毕业。参加过北伐战争。曾任中国工农红军第四军二纵队参谋长，红四军参谋处处长，红一军团参谋处处长，红一方面军代参谋长，中央军委一局局长、编译处处长等职，有儒将之誉，是人民军队中第一个研究《孙子兵法》的人。他能诗善文，写得一手好字，延安新市场的对联“坚持抗战、坚持团结、坚持进步，边区是民主的抗日根据地；反对投降、反对分裂、反对倒退，人民有充分的救国自由权”就出自郭化若之手。此时，郭化若任抗大三分校校长。周扬，著名的文艺理论家，中国左翼作家联盟的主要负责人。1937年11月到延安。曾任边区教育厅长，深得毛泽东信赖，是毛泽东在文艺界所倚重的重要人物。此时，周扬担任鲁迅艺术文学院副院长，具体负责鲁艺的工作。
徐特立，教育家，毛泽东在湖南第一师范上学时的老师。1927年5月大革命失败的艰难时刻，徐特立毅然加入中国共产党。后参加了南昌起义，以57岁的高龄参加了长征，被誉为“坚强的老战士”。1937年1月，徐特立60岁生日时，毛泽东专门写信祝贺，信中说：“你是我二十年前的先生，你现在仍然是我的先生，你将来必定还是我的先生。”高度赞扬他“革命第一、工作第一、他人第一”的崇高品质。此时，徐特立为延安自然科学院院长。
正式竞选时，徐特立宣布退选。因此，参与竞选的只有郭化若和周扬。两人互不相让，各有短长——
郭化若因参加军委会议，委托俄文队队长曹慕岳替他竞选。周扬则是亲自出马，除谈了自己的施政意见外，还批评郭化若缺席，说明他对选举不够重视，将来还能保证负起参议员的责任吗？双方的啦啦队也是嚷成一片。鲁艺的拉拉队长刘炽花样翻新，他大喊一声：“《安娜•卡列尼娜》是谁翻译的？”鲁艺齐声答曰：“周扬！”相形之下，曹慕岳的名堂就不多。但选举结果，由于抗大人数大大超过鲁艺，结果还是郭化若当选。周扬上台讲话说：其实他和郭化若都是共产党员，不论谁当选，也都得执行党的方针政策。徐老最后上台说：他是鼓励搞竞选的，这也是将来和国民党及其他党派进行竞选时的预演和操练。
陕甘宁边区人民在享有选举权和被选举权的同时，还享有监督权和罢免权，还有权对各级参议会和政府的工作予以“检阅”和“评价”；对那些不称职的政府工作人员，有权罢免。这种民主权利体现在上至边区参议会和边区政府，下至每个自然村的政治生活之中。中国农村的民主传统是极其缺乏的，普通农民有权直接选举自己信任的“官”和有权罢免自己不信任的“官”，参与管理国家大事，实在是中国政治史上破天荒的伟大创举。这与国民党统治区的“训政”和一党专制的垄断政治形成了鲜明的对照，群众心中的天平倾向共产党也就不足为奇了。
3、民意、立法、权力机关——参议会
起源于英国的议会，是近代资产阶级革命的产物。作为一个代表机关（代议机关），它是以人民主权思想（即强调国家政权或者议会的权力渊源是人民，也即“权为民所授”）和代议制思想为基础而建立的，是民主政治的象征和标志。盘踞在南京的国民政府，做梦也没有想到，这一遥不可及的东西，会首先在陕甘宁边区变为现实。
1937年5月，中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处决定，在边区实行议会民主制。1937年11月，通过民主选举，议会制在乡、区、县代替工农兵代表会议制度，成为最基本的政治制度。陕甘宁边区议会成为现实。与此同时，乡、区、县各级政府的改选工作也圆满完成，抗日民主政权在边区初步建立。
这是一声春雷，第一次体会权利与尊严的边区人民扬眉吐气。
陕甘宁边区第一届参议会会场
陕甘宁边区第一、二、三届参议会简况
这是一声惊雷，令顽固坚持一党专政的国民政府妒恨艳羡。
边区的民主政治对国民党的冲击和震撼是显而易见的。国民政府也决心倾听民意，设立参政会。1938年7月，第一届国民参政会在武汉召开，会议决定在全国各省市召开省市参议会，并于9月公布了《省临时参议会组织条例》。为了保持政治上的统一，陕甘宁边区参照该条例，于11月25日发布训令，将边区议会改为边区参议会。虽然采用了国民党参议会的名称，但陕甘宁边区参议会却与国民党召集的国民参政会和参议会有着本质的区别。首先，国民党的参政会和参议会，对国民政府只有询问和建议的权力，它只是国民政府的一个咨询机构，而边区的各级参议会不仅是民意机关或人民代表机关，而且是边区的政权机关，各级行政长官由同级参议会选举产生，并有罢免各级长官之权。其次，国民党的参政会和参议会是国民党推行一党专政的产物，其参政员和议员是由国民党指定产生的，而边区的各级参议员是经过自下而上直接的、平等的、无记名投票普选产生的。第三，国民党的参政会和参议会实际的权力集中在蒋介石一人手中，而边区的各级参议会则实行的是民主集中制，凡是重大问题，个人无权决定，必须集体讨论，按照少数服从多数的原则来决定。第四，国民党的参政会和参议会对中国的政治改革和社会的发展，基本触动不大，有些方面甚至起了阻碍作用，而边区的各级参议会在激烈的战争环境中，兴利除弊，关心民众疾苦，推动社会进步，显示了强大的战斗力和革新精神，使边区的各项事业出现了欣欣向荣的景象，使全国人民看到了光明和希望。
1939年1月，陕甘宁边区第一届参议会参议员合影
归根结底，边区参议会是陕甘宁边区的民意机关和立法机关，是人民参与国事管理的机构，是最高权力机关，它与边区政府和边区高等法院一起组成了边区的基本政制架构。其中，参议会与政府各自处于独立地位，高等法院虽独立办案，院长也由议会选举，但却隶属于边区政府，也就是说，边区的司法处于半独立状态。这就是人们常说的“两权半”。这一颇具特色的政权体制，成为20世纪三、四十年代升腾在中国西北角的一颗璀燦的晨星。
陕甘宁边区选民参加普选。基层参议员的选举采取普选一人一票的方式
边区的参议会设乡、县、边区三级，参议会的全权机构为各级参议会议员大会，各级参议会议决各级政府的一切重大事务。《陕甘宁边区各级参议会组织条例》对各级参议会的职权作了明确规定。边区参议会的职权为：选举或罢免边区政府主席、副主席、政府委员及高等法院院长；监察及弹劾边区各级政府、司法机关之政务人员；创制及复决边区单行法规；批准关于民政、财政、粮食、建设、教育及地方军事等各项计划；通过边区政府提出的预算，并审查之决算；决定征收、废除或增减地方捐税；决定发行地方公债；议决边区政府主席、政府委员会、各厅厅长、高等法院院长提交审议的事项；议决由边区人民及民众团体提请审议的事项；督促及检查边区政府执行参议会决议之事项；决定边区应兴应革的重要事项；追认参议会闭会期间常驻会、边区政府主席或政府委员会关于紧急措置之重要事项等。县参议会的职权为：选举或罢免正副县长、县政府委员和地方法院院长；监察及弹劾县政府、司法机关公务人员；决定本县地方经济收支；创制、复决本县单行法规；批准县政府关于民政、财政、粮食、建设、教育及地方军事等各项计划；议决县长、县政府委员会交议之事项；议决县人民及群众团体请议之事项；督促检查县政府执行参议会决议情况；决定本县应兴应革重要事项；追认参议会闭会期间常驻会、县政府紧急措置事项。乡参议会的职权是：选举、罢免乡长及乡政府委员；监督与弹劾乡政府及村坊行政人员；议决并执行上级政府交办事项；议决本乡人民公约及经费收支等事项；议决并执行本乡应兴应革重要事项。
1939年1月至1945年8月，高岗任陕甘宁边区参议会议长
各级参议员基本上由普选产生，少数由政府邀请，但规定聘请人数不得超过参议员总数的1/10。边区、县参议会设议长、副议长各1人，由参议员互选，主持全会工作；设常驻会，由参员互选，正、副议长为当然的常驻议员。边区参议会常驻议员9人，县参议会常驻议员5人。参议会休会期间，由常驻会处理一切日常事务。乡级政权机关则与边区、县由较大的区别。乡市参议会采取立法行政合一制，不设议长、副议长，开会时推举主席团3人主持会务，乡长为当然主席团成员。参议会休会期间不设常驻会。这就是说，乡市参议会既是议决机关又是执行机关。在乡市参议会开会时，乡市政府即停止办事，事务由参议会直接办理，这时，参议会为乡市政权最高机关。乡市参议会休会时，一切事情有乡市政府委员会办理，这时，乡市政府委员会是乡市政权的最高机关。在乡级政权中，乡市参议会与乡市政府既不是并立的也不是隶属的，而是相结合的，开会时是乡市参议会，休会时是乡市政府。因而，乡参议会的召开也就不像边区或县级参议会召开时那样隆重。一般是选个合适的地方，或屋里或户外，或田间地头或村旁树下，参议员们或坐或蹲或站；政府委员、各部门负责人按顺序作工作报告，参议员们轮流发表意见，多由该乡小学教师担任记录。这种会叫做“一揽子会”。1945年10月，乡市参议会率先改为乡市人民代表会。
陕甘宁边区参议会大礼堂
关于参议员的任期，前后有所变动。第一届参议会时，边区、县参议员任期均为1年，乡市参议员任期半年。第二届则改为边区参议员任期3年，县、乡市参议员任期为2年和1年，均可连选连任。各届参议会一般定期开会，如第二届参议会时，边区、县、乡市参议会分别1年、半年和两个月开会一次。另外，亦可召集临时性会议。参议会开会时设秘书处、议员资格审查委员会和提案整理委员会等临时机构，会议结束，自行解散。
陕甘宁边区参议会，从1939年到1946年在延安先后举行了三届共四次大会。第一届参议会，是在第一次普选之后，于1939年1月17日到2月4日举行，出席大会的参议员146人（其中经选举产生的参议员197人，出席大会的136人；经边区政府聘请的参议员12人，出席会议的10人），毛泽东、张闻天、陈云、王稼祥等中央领导到会，并发表演说。毛泽东先后三次发表重要讲话。1月17日，参议会举行开幕式，毛泽东发表讲话时指出：边区是全中国的一个部分，但这里有些新的东西，如民权主义，别的地方很少，民生主义，别的地方根本没有，这就是边区和其他地方的不同之处。现在全国坚持抗战，开参政会等等，在实行着三民主义，我们边区的参议会也是其一。抗战一定要有民权主义与民生主义。孙中山先生的三民主义，民族、民权、民生是相互配合的，没有民权主义、民生主义，就不能实行民族主义，抗战就不会胜利。边区的进步，主要的表现在民主，而这民主又是苏维埃在现阶段的发展物，现在各阶级，工农商学兵各界都可参加参议会。大事一定有人反对的，坏事有人反对，好事也有人反对的，那末怎样断定事之好坏呢？看问题我们一定要有一个标准，这标准就是：凡是日本帝国主义、汉奸所反对的，那一定是好事。因之，我们要努力的干。1月18日下午，毛泽东为大会作关于目前政治形势的报告。他说：武汉失守了，但还没有进到敌我相持的新阶段，而是敌攻我守与敌我相持两个阶段中间的过渡时期。完成这个过渡需要三个条件：中国坚持持久抗战并增强抗日力量；敌人困难的增长；国际上更多的援助。共产党的任务，是要坚持抗战，巩固与扩大统一战线。八路军、新四军的任务，主要是在敌后拖“牛尾巴”，配合国民党军队的正面作战。陕甘宁边区要成为抗战的堡垒，民主的模范。2月4日，参议会举行闭幕会，毛泽东再次发表讲话，严厉驳斥了国民党鼓吹的“一个主义”“一个党”的谬论，批评国民党五届五中全会所确定的反共、溶共方针，指出：“一个主义”论者，现在不对，过去也是不对。过去皇帝时代尚有几种信仰，现在“民国”时代反而没有，那简直是放屁。至于“一个党”，也是不对。有不同阶级，不同主义，当然有各党各派。过去有人唱一个歌，说“党外无党，帝王思想，党内无派，千奇百怪”，这话说得相当对。所以“一个主义”“一个党”这种话就应该取消，如果他再要讲，我们就要驳他。讲到溶化，应当溶化的是那些顽固分子，那些“发国难财”“吃摩擦饭”的人，为国为民的共产党是绝对不能溶化的！
在中共中央的关怀下，边区第一届参议会开得非常成功。会议听取和审议了林伯渠、高自立关于边区政府两年来的工作报告及政府各部门的工作总结，通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》《陕甘宁边区各级参议会组织条例》《陕甘宁边区政府组织条例》《陕甘宁边区选举条例》等，确立了边区实行民主政治的基本法规。会议选举高岗为参议会议长，张邦英为副议长，高岗、张邦英、毛齐华、催田夫、陈伯达、周长安、路子亮（女）、王观澜、高述先等9人为常驻参议员，成为各抗日根据地最早正式建立的民意机关。会议还选举林伯渠、高自立、周兴、王世泰、周扬、曹力如、刘景范、阎红彦、雷经天、霍维德、马锡五、王兆相、贺晋年、李子厚、乔钟灵等15人为边区政府委员会委员，林伯渠为边区政府主席，高自立为副主席，产生了边区第一届民选政府。高等法院院长雷经天。随后，边区相继召开了各级参议会，建立了各级参议会机构，选举产生了各级政府。
陕甘宁边区第二届参议会部分参议员合影（1941.11）
陕甘宁边区第一届参议会（毛泽东、林伯渠坐在代表们中间）
1941年1月至7月，边区在“三三制”的原则下进行了第二次普选。在选举的基础上，于11月6日至21日在新落成的边区参议会礼堂召开了边区第二届参议会第一次会议。出席会议的参议员201人，候补参议员18人，及各界来宾共500多人。此次大会可谓是群星璀璨，李鼎铭、李丹生、安文钦、白文焕、柳湜、贺连城、霍子乐等一大批在当地享有较高威望的士绅出现在会场。受此鼓舞，毛泽东在开幕式上发表了慷慨激昂的演说，他说：“中国社会是一个两头小中间大的社会，无产阶级和地主大资产阶级都只占少数，最广大的人民是农民、城市小资产阶级以及其他的中间阶级。任何政党的政策如果不顾到这些阶级的利益，如果这些阶级的人们不得其所，如果这些阶级的人们没有说话的权利，要想把国事弄好是不可能的。”他强调：“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。”毛泽东真诚态度，深深感动了许多中间人士。会议的第二天，李鼎铭对人讲：“昨天毛先生讲的几句话，真教我五体投地。他说我们的施政纲领与三三制，下面工作的人，还做得不够，他们仍旧掌一种闭门主义，不肯信任别人，把持包办，一意孤行。我想毛先生是共产党的最高领导人，他竟然把下面情形说得这样清楚，说得这样透彻，真是绝顶聪明。”79岁的老人李丹生在大会闭幕时代表全体议员发言，称赞中共“诚所感人”，他说：“精诚所至，金石为开。我以偌大年纪，不远百里而来，又充当参议员，那就是因为共产党实行民主是诚心诚意。古称为德动天，诚感神，而况于人乎？我之所以从民间来，是为诚所动，否则就是把我的头斩了，我也不来！”并希望“说道做到，以信义昭示天下。”李丹生讲话滔滔不绝，情绪激昂，会场千余人屏息静听，无不为之感动。毛泽东、林伯渠、徐特立、谢觉哉等在主席台上都起立侧耳倾听。
本次参议会听取了林伯渠主席的政府工作报告和参议会副议长张邦英作的参议会常驻会工作报告，听取了边区政府各部门的军事、财政、经济、民主建设等方面的工作报告。大会接受并通过由中共西北局提出、经中央政治局批准的《五一施政纲领》作为边区政府的施政纲领。同时，作出了关于政府工作报告的决议、1942年度概算决议、关于税收问题的决议。会议还制定通过了保障人权财权条例，专员公署、区公署、县、乡政府组织暂行条例，各级参议会组织条例，各级参议会选举条例，战时动员壮丁与牲口条例等8个条例。审议通过了选民们提出的各类提案400多件。大会选举高岗为议长，安文钦、谢觉哉为副议长，高岗、安文钦、谢觉哉、李丹生、乔松山、任绍亭、王锡成、刘培基、崔田夫等9人为常驻议员。选举林伯渠为边区政府主席，李鼎铭为副主席，林伯渠、李鼎铭、高自立、南汉宸、萧劲光、贺连城、刘景范、马明方、柳湜、霍子乐、那素滴勒盖（蒙族）、毕光斗、肖筱梅、高步范、杨正甲、马生福（回族）、高崇山、白文焕等18人为政府委员；选举雷经天为高等法院院长。本届参议会在边区民主政治建设史上写下了光辉灿烂的一页，而会议会址，则被誉为“民主之宫”，成为中国共产党民主建政史上的一座里程碑建筑。
1944年12月4日到19日，边区参议会举行第二届二次会议，出席会议的参议员203人，来宾及旁听者1000余人。林伯渠代表边区政府作《边区民主政治的新阶段》的工作报告，李鼎铭作《关于文教工作的方向》的报告，谢觉哉作《常驻会工作及明年改选问题》的报告。会议期间，毛泽东、周恩来、董必武、彭德怀等中央领导到会讲话。会议修正通过了各级参议会选举条例，通过了地权条例、土地租佃条例及48件提案，决定1945年进行边区的第三次民主选举，并呼吁建立全国的民主联合政府。
1946年4月2日至27日，在第三次普选的基础上，边区第三届参议会隆重召开，出席会议的参议员121人，候补参议员21人，共142人。朱德代表中共中央出席开幕式并致贺。这次大会是在抗战胜利之后，内战阴云密布的形势下召开的。会上，林伯渠作政府工作报告，李鼎铭作选举工作报告，边区各部门负责同志分别就军事、财经、司法、保安、文教及干部等问题作了发言；通过了《陕甘宁边区宪法原则》和复员方案、1946年至1948年建设计划方案、婚姻条例、营业税暂行条例，通过提案157件、否决提案2件。大会选举高岗为参议会议长，谢觉哉、安文钦为副议长，高岗、谢觉哉、安文钦、习仲勋、刘培基、曹力如、高愉庭、房文礼、霍仲年、蔡丰、谷莲舫、杜洪源等12人为常驻议员。选举林伯渠为边区政府主席，李鼎铭，刘景范为副主席，林伯渠、李鼎铭、刘景范、马济川、贺连城、王世泰、霍维德、毕光斗、王子宜、唐洪澄、霍祝三、霍子乐、刘文卿、阿拉并巴音（蒙族）、杨正甲、蔡登霄（回族）、李仲仁、魏民选、靳体元等19人为政府委员。选举马锡五为高等法院院长。
陕甘宁边区第三届参议会常驻议员合影
边区第三届参议会举行时，高岗已赴东北，这就是说，高岗实际上是个名誉议长。已经离开边区的高岗之所以仍然被选为议长，是由于高岗在边区的强大影响力以及他拥有的崇高威望。高岗是西北革命根据地的主要创建者之一，曾担任陕甘边红军临时总指挥部政治委员，中共西北革命军事委员会副主席兼前敌指挥部政委。陕北肃反时，高岗和刘志丹、习仲勋、张秀山、马文瑞等人被错误关押，中央红军到达陕北后才被解救出来。后来，高岗历任陕甘宁边区党委书记，中共中央西北工作委员会委员、陕甘宁边区中央局书记，中共中央西北局书记，七届中央政治局委员，1945年抗战胜利后赴东北工作。
因为高岗脸上布满了麻子，边区老百姓就亲切地称高岗为“咱们的高麻子”。毛泽东则称其为“我们的老高”。毛泽东很欣赏高岗，陕甘宁边区中央局成立时，关于边区的工作，毛泽东指出：“高岗的意见应成为主要的意见。”毛泽东还对秘书叶子龙说：“高麻子这人能干事。”毛泽东从杨家岭搬到枣园居住后，建立了比较严格的接待制度，凡见毛泽东的客人，必须事先通报，唯有高岗例外，他可以不经通报直接去见毛泽东，足见毛泽东对高岗的器重非同一般。
可惜的是，全国解放后，已身居中共中央政治局委员、中央人民政府副主席、中央人民政府人民革命军事委员会副主席、国家计划委员会主席的高岗，却在中共七届四中全会上受到批判后，于1954年9月在北京服大量安眠药自杀身亡。
边区三届参议会共产生了3位副议长，依次为张邦英、安文钦、谢觉哉。3人经历各异，特点鲜明。
张邦英是陕甘边革命根据地创始人之一，曾担任陕甘边区革命军事委员会委员，中共陕甘边特委委员、组织部部长，陕甘边南区游击队总指挥部政治委员，陕甘边南区革命委员会主席，陕甘边南区工农革命委员会主席及苏维埃政府副主席等职。当选为副议长时还不到30岁。
陕甘宁边区第二届参议会议长高岗（中）和副议长安文钦（右）、谢觉哉合影
安文钦是陕北绥德人，为清末秀才，当地著名的士绅。目睹边区的民主选举后，安文钦说“边区选举真是家喻户晓，大家了解了民主的真义，选出自己最放心的人”。从北洋军阀时期就下决心不入仕途的安文钦，决心为民主政权效力。1941年10月，绥德县第一届参议会召开，安文钦被选为议长。11月又当选为边区参议会常驻议员、副议长。此时，安文钦已是67岁的老人。
谢觉哉也是清末秀才，1884年出生于湖南宁乡县。与安文钦不同的是，谢觉哉1925年即加入中国共产党，是一位坚定的无产阶级革命家。在中央苏区，曾担任中华苏维埃共和国内务部长，主持和参加起草了中国红色革命政权最早的《劳动法》《土地法》等法令和条例。长征到达陕北后，曾任中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处内务部部长，司法部长兼陕甘宁边区高等法院院长，中共中央党校副校长等职。此时，谢觉哉57岁。
这3人的最大特点是长寿。作为人民司法制度的重要奠基人，新中国成立后，谢觉哉曾任内务部部长、最高人民法院院长，政协第四届全国委员会副主席等职。1971年6月15日在北京病逝，享年87岁。
在和中国共产党的合作中，安文钦始终对共产党保持了忠诚友好的态度。但中共中央转战陕北期间，中共西北局在绥德召开了传达贯彻中共中央颁布的《中国土地法大纲》和全国土地会议精神的义合会议。会后在边区土改中一度出现了“村村点火，户户冒烟”的极“左”现象。安文钦受到了严重冲击，被没收浮财，并“扫地出门”。毛泽东知道后，对林伯渠说，“三三制”还是成功的，“三三制”政策还要坚持。下级党政干部做法过火了，伤及了开明士绅，还是要保护他们。毛泽东还风趣地说：美国记者爱泼斯坦在延安访问时曾讲过，共产党真厉害，把地主、开明士绅请出来当了副主席、副议长。现在一搞土改，又把他们的浮财分了，赶出他们自己的家，有朝一日这位记者再来访问，问起安文钦先生时，你们怎么交待？林伯渠遵照毛泽东的嘱托，亲自找安文钦谈话，向他当面赔礼道歉，并把没收的东西发还给他。经过林伯渠做工作，安文钦非常高兴，对党和毛泽东的关怀表示感谢，又愉快的回到自己的住宅。1949年8月，安文钦作为特别邀请人士，赴北平出席了中国人民政治协会议第一届全体会议，10月1日又参加了中华人民共和国开国大典。1950年1月陕西省人民政府成立时，安文钦被任命为省政府委员。此后，还当选为第一、第二届全国人民代表大会代表。1962年8月23日病逝于绥德，享年88岁。
张邦英是边区参议会最年轻的副议长。1940年9月起，张邦英历任中共陕甘宁边区中央局常委、组织部副部长、社会部部长，中共中央西北局常委，陕甘宁边区延属地委书记兼八路军第120师第359旅政委，中共中央晋绥分局副书记兼组织部部长。新中国成立后，历任西北军政委员会及行政委员会委员，中共陕西省委副书记、省人民政府副主席，中共中央新疆分局第三书记，中共中央西北地区工作部副部长，中央交通工作部副部长，中共中央华北局候补书记等。“文化大革命”期间遭到诬陷和迫害。1975年7月后，曾任中共山西省委统战部部长，山西省政协副主席，民政部党组成员、副部长。2010年6月29日逝世，享年100岁
陕甘宁边区各级参议会汇集了边区各界的杰出人物，具有广泛的代表性，团结了各条战线上的人民群众。通过参议会的施行，民主精神渗透到了边区政治、经济、军事、文化等各个领域和人民生活的每个角落，使边区到处充满了无穷的活力和蓬勃的朝气。生活在边区的人们，精神是愉快的，心灵是自由的，无论哪一种职业的人，无论从事什么工作，都能充分展示自己的才华。边区人民可以通过参议会讨论决定边区的重大事项，可以通过参议会督促政府为“自己”办事。正因为如此，边区才能够把每一个人的智慧与力量都聚汇起来，凝结成一个坚不可摧的强大堡垒，从而克服重重艰难险阻，取得一个又一个的辉煌胜利。
边区参议会制度是抗日战争时期民主政治的伟大胜利。
4、“三三制”原则
由于中国共产党的强大影响力和在边区群众中享有的崇高威望，边区第一届参议会参议员中，党外人士仅仅8人，民意机关成了共产党人的“一统天下”，边区第一届民选政府更是出现了一片红的局面。县和乡一级也大体如此。这表明，边区政权虽然由工农民主政权转变为抗日民主政权，但政权机关人员的构成没有多大变化。这显然与中国共产党所竭力倡导的抗日民主统一战线原则相悖，而且还造成了共产党“包办代替”政权工作的现象，打击了各抗日阶级、阶层和抗日党派、团体的积极性，从而对抗战大局产生不利影响。于是，中共中央决定在自己管辖的范围内实行政权的重大变革。
1940年3月6日，中共中央发出《抗日根据地的政权问题》的指示，首次在党内正式提出了“三三制”原则，规定各个抗日根据地的政权建设“在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”。目的是争取广大的小资产阶级、中等资产阶级和开明绅士。同年7月，毛泽东在为纪念抗战3周年所发表的《团结到底》一文中，首次公开向全国人民提出了建立“三三制”政权的主张，文章指出：“在政权问题上，我们主张统一战线政权，既不赞成别的党派的一党专政，也不主张共产党的一党专政，而主张各党、各派、各界、各军的联合专政，这即是统一战线政权。共产党员在敌人后方消灭敌伪政权建立抗日政权之时，应该采取我党中央所决定的‘三三制’，不论政府人员中或民意机关中，共产党员只占三分之一，而使其他主张抗日民主的党派和无党派人士占三分之二。无论何人，只要不投降不反共，均可参加政府工作。任何党派，只要是不投降不反共的，应使其在抗日政权下面有存在和活动之权。”以后，毛泽东在他的讲话和文章中对“三三制”原则进行了进一步的阐述。边区政府主席林伯渠、边区参议会副议长谢觉哉等也纷纷撰文，论述“三三制”原则。
1941年初，边区启动了第二次普选，“三三制”原则也同时在边区全面贯彻落实。为此，陕甘宁边区中央局和陕甘宁边区政府先后发布了《关于彻底实行“三三制”的选举运动给各级党委的指示》《为改选和选举各级参议会的指示信》《陕甘宁边区各级选举委员会组织规程》和新修订的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》。经过充分准备后，“三三制”原则下的参议员选举首先在乡市全面展开。从选举结果看，“三三制”原则落实的比较好，在乡级参议员中，共产党员约占1/3，乡政府委员中共产党员占1/3强，有些地方共产党员所占比例还不到1/3。（表1）
表1：安塞等8县乡级参议员统计
然而，一切变革都不会是一帆风顺的。“三三制”原则同样受到来自各个方面的抵制。一些党员干部担心“三三制”“会削弱共产党的领导”，一些群众担心会失去“流血牺牲闹革命，打土豪、分田地建立的政权”，也有个别地主伺机破坏，因此在边区和县级参议员的选举中，当选的参议员，共产党员仍然占了很大的比例。边区参议员共产党员超过一半，各县参议员的比例也未落实“三三制”原则，比如延川县共选出参议员99人，其中共产党员45人，几乎占一半；清涧县参议员138人，有共产党员54人，超过1/3。为了保证边区参议员的成分基本上符合“三三制”原则，消除党外人士的疑虑，边区政府采取了一些补救措施，聘请46名非党民主人士为边区参议会正式参议员。各县也相应地聘请一些数量不等的社会士绅为县参议员。
得民心者得天下。中国共产党的这一举措赢得了党外人士的普遍赞誉。米脂士绅李鼎铭在1941年11月7日当选为边区第二届参议会副议长后，难抑自己的激动心情，发表了热情洋溢的就职演说。他说：“我今年已61岁了，本来没有能力，加之衰病交加，十余年不出家门，纵然有点思想，也是闭门造车，不能出门合辙。今天大家选举我，我觉得惭愧得很。但是，既蒙选举，自当勉尽绵力。”11月20日，大会选举边区政府领导人。参议员们为李鼎铭会议期间的工作精神所感动，又选举他为边区政府副主席。但依法李鼎铭不能同时任参议会副议长和边区政府副主席两职，最后根据他个人的意愿，大会在21日通过免去其副议长职务（补选安文钦为副议长）的决议，专任边区政府副主席一职。此后不久，李鼎铭把全家迁到了延安，同时将全部家产献给了当地政府。当毛泽东关切地劝他“还是留一点”时，李鼎铭倔强地说：“留一点甚用？我人都是国家的了。一点也不留了。”
陕甘宁边区政府副主席李鼎铭。1941年在边区二届一次参议会上，他提出了“精兵简政”的提案。
在这届参议会上，“三三制”原则得到了严格的执行，共产党人的高尚品质也得到了完美的展示。在所提的政府委员候选人中，共产党员的人数超过1/3，谢觉哉、王维舟、马锡五、马文瑞等12位人申请退出。经选举，产生了18名边区政府委员，其中有7名共产党员，超过1人，共产党员徐特立请求退出，由党外人士白文焕先生递补为边区政府委员。在常驻议员候选人中，共产党员也超过1/3，王世泰、萧劲光、徐特立等6人自动退出。大会选出常驻参议员9人，其中共产党员只占3名，完全符合“三三制”原则。共产党人的真诚态度，深深感动了许多中间人士。李鼎铭、安文钦、李丹生、白文焕等一批誉满乡里的开明士绅，纷纷携手边区政府，为边区人民谋福祉，为中华民族谋未来。79岁高龄的李丹生议员在盛赞中共“诚所感人”，并发出由衷的惊叹：“（共产党）说到做到，以信义昭示天下，则天下都是你们的”。
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边区第二届参议会结束后，边区政府又对“三三制”进行了补充完善。1942年3月，边区政府给各县发出指示信，指出：“各县参议会共产党员超过三分之一的，应该自动提出辞职，由无党派候补议员补充，各县政府还可选有能力有名望的人士，酌量聘请，各县议员中，如有共产党员而被调动离职者，更应以非共产党员补充，县政府委员同样补充。”照此精神，各县根据当地的具体情况，对参议会和政府委员进行了适当的调整补充。随后，又进行了乡市参议员的改选，“三三制”在乡市得到了进一步的落实。到1942年12月，全边区已有22个县完全实现了“三三制”。到边区第三次普选时，“三三制”原则在乡市、县、区已得到了全面彻底的贯彻。（表2、表3）
表2：边区参议会议员党派关系统计
表3：边区第三届参议会参议员、常驻议员、政府委员统计
由于边区实行照顾各阶级、阶层利益的政策，进一步扩大了民主的范围，推进了民主的进程，从而达到了团结全体人民共同抗日，共同建设边区的目的。但是，在具体工作过程中，还是产生了一些始料不及的矛盾。“三三制”刚实施时，既无经验，更无规章制度，一部分党员中又存在着“主人总是我，他们总是客”的思想，一部分党员在和李鼎铭等民主人士相处中，表面上“敬宾以礼相待，骨子里还是讨厌的心情多”，而李鼎铭等民主人士，对是否有职有权，则拭目以待，当感觉到有人把他们当“花瓶”摆设时，就产生了消极和不满情绪。1943年上半年，李鼎铭在边区政府政务会上，总是很少发言。他不说话，其他党外人士也就默不作声。林伯渠虽每次都要主动问：“李老，您还有什么意见？”他总是说：“俺没意见”。但到批发行文时，却又不肯划行，反映出他口称的“没意见”，实际上是“有意见”。对此，林伯渠颇感到意外，在和边区政府秘书长李维汉等人商量后，林伯渠让李维汉先找李鼎铭和其他党外人士谈谈，了解一下他们的思想情况，听听他们的意见。
一天晚上，李维汉来到李鼎铭的窑洞，开口第一句话就是：“鼎老，我这秘书长不能当了，我要辞职了。”李鼎铭吃惊地问：“为什么？”“好多事情，副主席不吭气，我这秘书长怎么当？”李维汉似乎很委屈地说。这样一来，便把李鼎铭蓄积在胸的意见给勾了出来。李鼎铭打起精神，倾泄了郁积在心头的意见：“我本来不愿出来做事的，是在毛主席参议会上的演说感召下出来的，在党外人士有职有权的鼓励下出来的。但任职后，政府开会时，只临时给我一个条子，什么都不跟我谈，我怎么发表意见？政府要下达命令、指示，有的内容事先我一点也不知道，我怎么好划行呢？现在同级把我当客人，下级把我当摆设。啥事都是你们党上决定了，我这个副主席也不想当了。”那天晚上，他们两人谈了很久，李鼎铭吐出了心中的肺腑之言，也道出了党内外关系不正常的原因所在。
李维汉把李鼎铭等党外人士的意见和批评向林伯渠作了汇报后，边区政府党组立即召开会议，研究改善关系的办法，商定了4条改进措施：一是各厅、处、院定期向政府正副主席和参议会正副议长汇报工作，秘书长参加；二是每次政务会议前，提交会议的议题，除交党组研究外，还需向李鼎铭副主席汇报，取得同意后再提交会议讨论，如有意见便缓期开会；三是某些要由李鼎铭副主席签署下达的文件，必须由主管负责人事先说明内容，征得同意，然后再办理划行手续；四是平时多接近，多谈心，多交换意见。此后，林伯渠首先带头执行党组关于改善同党外人士关系的决定。他经常亲自去找李鼎铭交换意见，商量工作。这样做的结果，李鼎铭很高兴，态度也发生了很大变化，再不讲“你们党上”如何，而变成“我们政府”怎样了。有一次，财政厅长南汉宸汇报边币发行数量时，李鼎铭马上以主人翁的态度关照说：“这要绝对保密，不要让其他的人知道。”李鼎铭等民主人士与中共进行了愉快的合作，使他们在自觉不自觉中，都逐渐形成了一个“边区立场”，从中不难折射出边区民主政治的许多闪光之处。
1943年，国民党在发动第三次反共高潮、准备分兵九路“闪击”延安的同时，制造谣言，谎称李鼎铭“副主席也被撤职”。李鼎铭知道后非常气愤，当即在《解放日报》上发表《驳斥关于我被“撤职”的谣言》。指出：“你们的谣言既然造到我的身上来，那么即使你们不愿意拿眼睛对着事实，我也必须拿事实对着你们的眼睛！”“我还是陕甘宁边区政府的副主席，我依然受陕甘宁边区二百万人民的重托而正在兴奋的继续工作着。我并未被任何方面撤职。”“如果你们认为我抗日有罪，实行民主有罪，认为我犯了你们的什么法，你们要来撤我的职，那就让你们‘撤’好了！但这不过是你们的一种愿望而已，自然不会发生效力的！”
1944年6月，中外记者西北参观团访问延安。边区政府专门接待了记者团，此时，林伯渠正在重庆与国民党谈判，为回答记者的问题，李鼎铭作了许多工作。他颇具雄心地对记者说：“风烛残年，早该息影田园了，只是为着大家的事，不能不出来服务。”他还说：“现在我们的盟国在到处取得胜利，我们不应该坐等他们的援助，而必须依靠我们自己的努力来打败日本侵略者。”英国记者斯坦因对李鼎铭的职权一直心存疑虑，他觉得，共产党之所以让这位在当地声望极高的老人做政府副主席，不过是把他当作赞美新民主主义的傀儡使用罢了。带着这样的疑虑，斯坦因采访了李鼎铭。事实彻底改变了斯坦因的看法。经过长时间交谈后，斯坦因发现李鼎铭是个诚实、聪明、积极、具有明确见解和坚定意志的人，他拥护新民主主义完全出于自愿。当斯坦因问李鼎铭作为一个非党人士是否有职有权时，李鼎铭爽朗而又骄傲地笑了：“我有职有权！”事后，斯坦因多次说：“李鼎铭副主席真正有职有权，他在回答我的问题时，面笑心也笑了。”
“三三制”在政权机关推动的同时，也自然而然地辐射到经济文化等领域。1944年底的统计资料显示，当时参加政权机关的党外人士有3592人，在经济文化领域工作的党外人士有2210人。这是一个十分庞大的数字，他对边区各项事业的发展具有不容忽视的重大作用。与此同时，“三三制”在边区民主政治建设中也有了新的创造和发展。1942年，党外人士座谈会（即非党民主人士座谈会）成为边区民主政治一种新形式，其以强大的感召力，至今仍绽放着熠熠光芒。当然，实施“三三制”绝对不可削弱共产党的领导权。也就是说，在“三三制”中必须保证共产党在抗日民主政权的领导地位。为此，边区主要做了两方面的工作：一是派出优秀党员，以保证参加政权的共产党是员在质量上的优越条件，发挥党员的先锋模范作用，以质量代数量；二是加强政府部门中党组的工作，发挥参加政府工作的共产党员的集体力量和有组织的领导。这样做的结果是，在保证共产党的领导地位的同时，加强了共产党的自我约束，克服了过去抗日民主者政权机关中严重存在的“以党代政”“包办代替”等领导方式，把边区的政权建设提高到了一个崭新的阶段，也为华北、华中、山东和华南抗日根据地实行“三三制”作出了表率，树立了榜样，从而把新民主主义的民主政治理论变为具体的民主实践，引起了中国社会部分质的变化。
在中国几千年的政权史上，中国共产党人创造的“三三制”政权无疑是空前的。高高飘扬在陕北黄土高原上的“三三制”旗帜，得到了工人、农民、小资产阶级、民族资产阶级、开明士绅及其他爱国人士的广泛支持和拥护。在“三三制”的旗帜下，共产党和各党派、无党派人士实行真诚的民主合作，互相信任，互相尊重，同心同德，为加强陕甘宁边区的政权建设，促进边区各项事业的发展，完善民主制度，推进全国政治民主化的进程，打败日本侵略者，发挥了极其重大的作用。陕甘宁边区也成为名副其实的由中国共产党和各抗日阶级、阶层合作的民主联合政府，成为全国最进步的地方。
五、“只见公仆不见官”的人民政府
屹立在黄土高原上的陕甘宁边区政府，在其存在的13个春秋里，依靠共产党人的坚强领导，依靠各进步阶级和阶层的精诚团结，更依靠全体人民的勤劳和智慧，创造了人类历史上一个又一个神话，谱写了中华民族一段华彩绚丽的篇章。
陕甘宁边区政府办公厅旧址
1、黄土地上的边区政府
1937年9月6日，延安，三山生辉，两河欢腾，大街小巷人潮涌动，激越的歌声满天飘荡，欢快的秧歌满川飞舞。在中国历史上，这一天，确是值得欢呼庆祝的一天，一个全新的政权，陕甘宁边区政府成立了。
陕甘宁边区是在西北革命根据地的基础上扩大、巩固和发展起来的。瓦窑堡会议前，和江西中央苏区一样，西北革命根据地实行的是工农专政的苏维埃制度。瓦窑堡会议发出政治体制改革的先声后，中国共产党领导下的政权迈出向支持抗战人民开放的重要步伐。西安事变和平解决后，国共合作迈出重要一步。1937年2至9月，中共代表与国民党代表先后在西安、杭州、庐山、南京等地多次谈判，磋商有关两党合作的具体问题。同时，中国共产党也开始了陕甘宁边区政府的筹建工作，为“更名”“改制”作必要的准备工作。4月，中华苏维埃共和国临时中央政府驻西北办事处成立了4个专门委员会，研究政治、经济、文化和教育等方面具体转变的问题。5月，西北办事处会议通过了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》和《陕甘宁边区选举条例》，开始使用“陕甘宁边区”这一名称。7月，中共代表将《中国共产党为公布国共合作宣言》递交国民党中央，提出了合作抗日的三项纲领和四项保证。8月22日，根据国民政府军事委员会发布的命令，红军改编为国民革命军第八路军，朱德、彭德怀担任正副总指挥（9月11日改称第十八集团军，正副总指挥改称总、副司令），下辖第115师、第120师和第129师，全军约4.5万人，立即开赴华北抗日前线。9月6日，陕甘宁边区政府正式成立。9月22日，国民党中央通讯社发布了中共代表7月15日递交的《中国共产党为公布国共合作宣言》。9月23日，蒋介石在庐山发表谈话，承认了中共的合法地位，抗日民族统一战线正式形成。10月12日，国民政府行政院第333次会议通过决议，承认陕甘宁边区政府直属行政院领导，并任命了边区行政长官。11月，通过民主选举对乡、区、县各级政府的改选圆满结束，抗日民主政府首先在基层初步建立。
第一届边区政府是由中共中央直接任命的，政府委员（也称主席团委员）有林伯渠、张国焘、秦邦宪、董必武、徐特立、谢觉哉、郭洪涛、马明方、高岗等9人，林伯渠为主席，张国焘为副主席。边区政府下设秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、保安司令部、保安处、高等法院等部门，后来根据需要有所增删，名称不尽相同。1937年11月10日至1938年1月，陕甘宁边区政府一度改称陕甘宁特区政府。
陕甘宁边区位于陕北、陇东和宁夏东南，成立初期人口约有150万，管辖范围北起陕西北部的府谷、横山，南达陕西中部的淳化、旬邑，西至甘肃固原、宁夏的豫旺堡，东临黄河，南北长450千米，东西宽400千米里，总面积约13万平方千米，辖23个县，即陕西的肤施（延安）、甘泉、鄜县（今富县）、延川、延长、安塞、安定（今子长）、保安（今志丹）、靖边、定边、淳化、栒邑（今旬邑）、吴堡、清涧、绥德、米脂、葭县（今佳县），甘肃的正宁、宁县、庆阳、合水、环县、镇原。此外，宁夏的花马池（盐池），陕西的神（木）府（谷）区、关中的部分地区，归边区政府直接管辖，并为八路军的募补区。
边区政府或行政委员会是边区最高行政机关，它由边区参议会或代表会议选举委员，组成边区政府委员会，呈国民政府委任。边区政府设主席、副主席各1人，由参议会在政府委员中选举，呈国民政府任命。
“一国两制”的局面形成后，由于南京国民政府始终不愿明确陕甘宁边区的具体管辖范围，致使边区各县普遍存在着国民党地方政府。在上述23县中，除保安（今志丹）、定边（今子长）、盐池等县完全受边区政府管辖外，其余各县均存在两个政府，一个是共产党领导下的抗日民主政府，一个是国民党领导下的地方政府。两个性质完全不同的政府存在于同一个区域内，可以说是前所未有的奇观。由此，一连串的摩擦接踵而来。
陕甘宁边区政府主席林伯渠
1938年4月24日，国民党米脂县党部指导员王道之在米脂欢迎第二集团军及讨逆大会上公开指责“陕甘宁边区和北平伪组织一样，都是非法的汉奸组织”。5月，王道之又派部属赵伯龄伪装成米脂抗敌后援会黄静波骗取了警备司令部秘书长刘澜涛给黄静波的信，伪造曲改后交给国民党米脂县县长刘学海。7月，刘学海以此伪造曲改的信作依据，指责八路军在米脂“鼓吹阶级斗争，收编土匪，进行共党活动”，并下令解散米脂抗敌后援会，驱逐八路军在米脂的工作人员。清涧、栒邑（今旬邑）、鄜县（今富县）、安塞、新县、环县等地也发生了国民党旧政府唆使、庇护土匪袭击边区各级地方民主政府，杀害共产党工作人员的严重事件。为了维护边区社会的正常秩序，保障人民生命财产的安全，维护人民群众的既得利益，巩固抗日民主政府，1938年5月15日，陕甘宁边区政府和第八路军后方留守处联名发布了“停宄除奸”的布告，并在边区内开展了大规模的清剿散匪活动。
然而，国民党在五届五中全会确定“防共、限共、溶共、反共”的方针后，发生在边区的摩擦事件却愈演愈烈。1939年3月至1940年初，国民党不断制造事端，调集大军先后占去淳化、栒邑（今旬邑）、正宁、宁县、镇原、豫旺6座县城和大片乡村。一些国民党官员甚至纵兵为匪，烧杀抢掠，无恶不作。有“摩擦专员”之称的国民党绥德专员何绍南，组织暗杀队，杀害八路军战士，还串通土匪，到处抢劫。国民党派驻边区的各县县长，成了破坏边区的罪魁祸首。不赶走这些专事摩擦的县太爷，边区难以安宁，新民主主义在边区的实现就会遇到巨大障碍。为此，中共中央和边区政府决定赶走专事摩擦的国民党县太爷。1940年2月，先是赶走了国民党鄜县（今富县）县长，旋即又将何绍南驱出边区，绥德、米脂、葭县（今佳县）、吴堡、清涧5县行政完全归属于边区政府。在此前后，边区政府对边区境内的国民党县长采取或“护送”出境，或逮捕法办，从而结束了边区双重政权的尴尬局面。与此同时，陇东分区、绥德分区及各县新政府也先后成立。
1941年11月，边区辖地重新划分为29个县、市（计266个区，1549个乡）：
直属县市：延安市、延安县、鄜县（今富县）、甘泉、固临、延川、安塞、安定（今子长）、延长、志丹、靖边、神府（神木5个区、府谷1个区组成）等12县市。
三边分区：盐池、定边等2县。
绥德分区：绥德、米脂、葭县（今佳县）、吴堡、清涧等5县。
关中分区：新正（正宁1个区与栒邑4个区组成）、新宁（宁县与正宁县的一部分）、赤水（淳化与栒邑的一部分）、淳耀（淳化3个区，耀县2个区）等4县。
陇东分区：庆阳、合水、镇原（原甘肃镇原一部分）、曲子（庆阳马岭区、固原三岔区、环县5个区组成）、环县、华池（庆阳大部、定边与靖边各一部）等6县。
1942年初，陕甘宁边区将神府县划归晋绥边区，并将府谷县麻镇一带与山西省河曲县部分地区组成河府县；2月6日，划延安、甘泉、鄜县（今富县）、志丹、靖边、华池、曲子等7县为移民开垦区；2月28日，将安定县正式改称子长县；5月，将定边的第四区、第五区和城关镇的两个自然村划设回民自治区；6月16日，从靖边、子长、志丹、华池等4县各划出一部分成立了吴旗县，上属三边分区，并将靖边县划归三边分区领导；8月，将鄜县（今富县）所属的直罗、张村驿、大义、黑水寺、双龙、上界子等区和合水县的太石、槐树村区划为鄜（富）西县，归关中分区领导；8月，划曲子县三岔镇为回民自治区，在关中分区建立回民自治区和自治乡；10月30日，成立延属分区，下辖延安市、延安县、延川、延长、子长、志丹、安塞、甘泉、固临等10县市，把鄜县划归关中分区管辖，把靖边县划归三边分区管辖。
1944年2月，从绥德、米脂、子长、清涧、横山等5县分别划出部分地区成立子洲县，县治设在双湖峪镇，属绥德分区管辖；5月，将南泥湾、金盆湾、南蟠龙和清泉镇一带从延安县和甘泉县划出，成立南泥湾垦区政府，直属延属专署领导。
到抗战胜利时，陕甘宁边区共辖5个分区、30个县、1个直辖市、1个垦区：
延属分区：延安、甘泉、鄜县（今富县）、志丹、安塞、子长、延川、延长、固临等9县；
绥德分区所属县：清涧、绥德、米脂、葭县（今佳县）、吴堡、子洲、神府等7县；
关中分区所属县：淳耀、赤水、新正、新宁等4县；
陇东分区所属县：庆阳、合水、环县、镇原、曲子、华池等6县：
三边分区所属县：定边、盐池、靖边、吴旗等4县；
一个直辖市：延安市；
一个垦区：南泥湾垦区。
1948年后，边区辖地不断增大，边区行政区划变动较为频繁。
陕甘宁边区的政府层级结构为三级两辅。三级即边区政府、县政府和乡政府，为正式行政区划层级。两辅即行政督察专员公署和区公署，为准行政区划层级，是辅助层级。行政督察专员公署为边区政府的派出机构，简称专员公署。专员公署辖两个以上的县，职责是督察和指导所属各县行政事宜。专员公署设专员1人，必要时可设副专员1人。专员、副专员由边区政府委任。专员公署下设秘书室、民政处、财政处、教育处、建设处、粮食处、保安科。如专员公署和中心县政府在一起的，专员得兼任县长，专员公署和县政府合署办公，但职权和文件明确划分，不能混淆。合署办公之县政府各科改为处，即办理本县事务，也办理公署事务。区公署为县政府的派出机构，辖3—5乡，综理全区政务。区公署设区长1人，由县长提名，县政府委员会讨论通过，呈请边区民政厅核准后任命；设区助理员3—5人，由县长任命，呈请民政厅备案；设自卫军营长1人，由县长和保安大队长提名，经县政府委员会通过，呈请边区保安司令核准任命。
陕甘宁边区政府在1942年颁行的《关于各级行政区划等级及人员编制名额》，根据人口、地区面积、富力、自然环境和政治环境等条件与标准，将陕甘宁边区行政区划分别规定为甲、乙、丙三个等级。甲等专署包括绥德和陇东两专署，乙等专署包括关中专署等，丙等专署包括三边专署等。县的等级：人口在8万以上的为甲等县，人口在4万以上的为乙等县，人口在4万以下的为丙等县。区的等级：人口在7000以上的为甲等区，人口在4000以上的为乙等区，人口在4000以下的为丙等区。1943年，边区对区的等级作了重新规定，凡是符合以下四个条件之一者为甲等区：辖乡8个以上者，纵横70里以上者，边区边境的区域，包括较大的市镇的区域。其余的区划分为乙等区，取消丙等区的设置。乡（市）的等级：甲等乡是人口至多不逾1500人，面积纵横不逾10里者，乙等乡是人口至多不逾1000人，纵横不逾20里者；丙等乡是人口至多不逾1000人，纵横不逾30里者。“郡县治，则天下安。”县政府作为三级政府中的中间一环，是一个枢纽机关，起着承上启下的作用。县级政府在连结边区政府和乡政府，贯彻落实边区政府的政策和指令，领导全县政治经济社会甚至是军事事务的发展，指导和加强乡村政权建设等方面具有十分重要的作用。1941年11月边区参议会制定的县政府组织条例规定，县政府由县政府委员会、县长和各职能科室组成。县政府委员会由6—10人组成，县政府设县长1名，必要时，可设副县长1名，县长为县政府委员会主席。县政府下设秘书室，一、二、三、四、五、保安6科，审计员和保安大队，地方法院或司法处。保安大队队长由县长兼任。后来，县政府下设机构略有变化。
县长的基本行政职务，就是要“掌握并贯彻边区政府之政策法令、县参议会之决议及上级政府之指示与政令”，“组织人民经济生活，发展公私生产，加强乡（市）政权工作，建立地方财政”。对于县政府所属的机关，县长要经管该县各级政府干部之“登记、审查、任免、调动、考绩、奖惩等事项”，同时要“调节人民纠纷，公平处理民刑诉讼”，“监督上级政府驻在该县的附设机关。”县长“对外为县政府代表，县政府对外对内对上对下的行文，均以县长名义行之。”县政府在县长统一领导下开展工作。除政务秘书、科长、自卫大队长外，县长有权任免其他人员，包括乡级政府人员。对于违反政府法令及社会秩序等行为，县长有权纠正或制止。县长不能擅离职守，在辖境出巡或因公出境，须指定政务科长“代行职务”。在施政过程中，在不抵触边区政府一般政策和法令的条件下，在地方上有“处理应兴应革事宜的权利，并对住在该县的边府附属机关有监督之权”。
1942年前，县长的权力较小，边区的财政、教育、建设、民政等各部门直接统辖到基层的相应部门，形成一种纵向的决策格局。这样，同一级政府各部门之间很少协调和协作。特别是县或同一级组织对各部门没有什么权力，权力大多都集中在边区政府的手中。1942年12月后，这种情况有了很大改观，县长及各个部门不再仅仅是对上级对口部门负责，而且还必须向县长及县级政府委员会报告并接受指导。与此同时，上级传达的途径也发生了改变。如上级教育部门不再直接传达给县教育部门，而是首先下达给县长及县政府有关的委员会，然后才传给各部门。这样，县长的权力有了较大的提高，其灵活性也逐渐增强，县长及各个委员会成为县及政府的中心，县级政权的枢纽作用得到了充分发挥。
1942年12月边区政府委员会议通过的《陕甘宁边区简政实施纲要》，对县政府的职责作了明确规定：“县政府主要是领导执行，即领导各乡政权具体的执行上级的政策、法令和指示，因此，县政府和它的助手——区公署的领导方式，应该是：一、对上级的政策、法令和指示，自己首先研究清楚，又帮助乡政权干部也能大体弄清楚；二、同乡村干部一起调查研究清楚各乡具体情况；三、指导和帮助乡政权依据本乡具体情况执行上级的政策、法令和指示，以及办理乡村公益事宜，但不是代替他们执行，代替他们办理；四、帮助乡政权检查乡上工作，把每件工作执行到底，但也不是代替他们检查；帮助乡上总结工作经验，用这些经验并配合上级政策和法令，教育乡上干部；五、区署干部更须注意在平时多多接触乡干部，熟悉他们的情绪和困难，帮助他们克服困难，和他们建立亲密的同志关系。此外区署对全区工作，县政府对全县工作，应注意及时的检查，并总结经验，用来教育自己和干部。”
乡政权是边区政权的基层组织，是人民直接的政权机关。边区的乡市政府组织条例规定，乡市政府由政府委员会和乡长组成，乡市政府委员会由3—5人组成，乡市长为主席，乡市政府设文书1人，乡市政府下设行政村（或南关、北关……），行政村下设自然村（或坊甲），行政村（或南关、北关……）设村主任1名，自然村（或坊甲）设村长（或坊长、甲长）1名，均由选民大会选举。
乡市政府一般设有优待救济委员会、文化促进委员会、经济建设委员会、锄奸委员会、卫生保育委员会、人民仲裁委员会等临时委员会，各委员会由3—5人组成，主任委员和委员不脱离生产，均由乡市政府聘任。必要时还可设其他临时委员会。
1942年12月边区政府委员会议通过的《陕甘宁边区简政实施纲要》，在述及乡政权时指出：“其作用就在于一方面要团结全体人民，坚持抗战，维护抗战秩序，又方面要管理和组织人民生活。因此，它的任务是：一、实行纲领法令，二、发展农村生产，三、爱护帮助军队，四、进行抗战动员，五、维护革命秩序，六、建设人民武装，七、贯澈民主制度，八、发展乡村文化，九、调解民间纠纷，十、举办公益事宜。我们每个乡村工作同志必须深刻的认识，本乡人民生活的好坏，我们要负责任，而在目前边区环境相对安定的条件下，尤应出发展农村生产为第一个重要任务，其他的工作围绕在它的周围进行之，并力求有助于生产的发展。”
为了团结边区内少数民族坚持抗战，保障其拥有自我治理的权利，边区政府创设了一些民族型行政区划建制。1942年5月，边区政府将定边的第四区、第五区和城关镇的两个自然村划为回民自治区（当时这是一个城市回民乡，即定边回民乡）。同年8月，又划曲子县三岔镇为回民自治区。此后边区政府又先后在新正、盐池、镇宁、镇原、环县等县以及鄂托克前旗，建立了回民自治区和蒙民自治区等区乡政权。在少数民族自治区内，少数民族自己选举区长和乡长，管理自治区内的政治、经济、社会、文化事宜。边区政府还规定，自治政府可在统一领导下建立少数民族抗日武装，给予独立作战权利；边区、县、乡参议会中要有少数民族自己的代表。经济方面，边区政府发放救济款扶助他们的生产，减免一切负担。文化教育方面，均设立了本民族的文化机关，建立回民小学，实行免费教育。少数民族自治区和自治乡的建制为以后我国少数民族区域自治制度的建设和发展提供了宝贵的经验。
陕甘宁边区是一块神秘却自由的土地。一方面它是国民政府管辖的地方政权组织，相当于省一级建制，在名义上政府成员选举产生后须报呈国民政府委任。但在另一方面，它又是中国共产党领导的新民主主义性质的政权，在边区内实行不同于国民党独裁专制制度的抗日民主制度。
边区的政治是清廉的。从基层的乡长到最高层的边区政府主席，都实行津贴制度，收入不得超过普通工人工资的水平。当时国民党的县长每月薪俸为180元，而边区的县长每月津贴仅为2.5元，边区行政长官每月最高的津贴也只有5元，县政府每月办公费平均在20元至30元之间。
边区在行政是高效的。为达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义的目的，边区政府先后开展了三次精兵简政运动。
从1937年9月6日成立，至1950年1月19日西北军政委员会宣告成立止，陕甘宁边区政府历时12年4个月，共经历了四届政府（表1）。第二届政府就是边区第一届民选政府。第二、三届民选政府的组成严格实行了“三三制”原则。1947年3月边区政府撤离延安后，为适应战争需要，政府机构进行了精减。1948年2月27日至3月1日，边区参议会常驻议员和边区政府委员在绥德召开联系会议，鉴于边区政府副主席李鼎铭逝世，边区政府副主席一职出现空缺，会议推举中国民主同盟西北总支部组织部长杨明轩为边区政府委员、副主席。5月初边区政府迁回延安办公后，逐渐恢复和增设了一些机构，人员也有所增加。1949年2月，对边区政府组成进行了较大调整，此时，已处于中国人民革命即将取得最后胜利的前夕，国内外环境已发生了巨大改变，政权性质已由抗日民主政权转变为人民民主政权，因此，这次调整没有提及“三三制”的原则。
表1 各届政府概况
民主、廉洁、高效，使边区成为当时全国最进步的地方。1940年2月1日，毛泽东在延安民众声讨汪精卫大会上发表的题为《团结一切抗日力量，反对反共顽固派》的讲演中指出：“陕甘宁边区是全国最进步的地方，这里是民主的抗日根据地。这里一没有贪官污吏，二没有土豪劣绅，三没有赌博，四没有娼妓，五没有小老婆，六没有叫化子，七没有结党营私之徒，八没有萎靡不振之气，九没有人吃磨擦饭，十没有人发国难财，为什么要取消它呢？”在中国共产党的领导下，陕甘宁边区成为抗日的模范、民主的模范、生产的模范、文化工作的模范、统一战线的模范。边区各项政策和措施的实施，为后来人民共和国的建立与发展，积累了丰富的经验，奠定了牢固的基础。陕甘宁边区是新中国的雏形。边区成为一块“只见公仆不见官”的圣土。
陕甘宁边区政府是一个开放、多元、包容的政府，它高举民主、自由的标杆，接受、集纳了人类主流文明，在中华民族5000年的文明进程中，树起了一座光芒四射的丰碑。透过这座丰碑，一个崭新的人民共和国向人们走来。诚如毛泽东1940年1月在发表《新民主主义论》的演讲时的欢呼：“新中国站在每个人的面前，我们应该迎接它。新中国航船的桅顶已经冒出地平线了，我们应该拍掌欢迎它。举起你的双手吧，新中国是我们的。”
2、精兵简政
1941年12月6日，《解放日报》社论：精兵简政
总体上讲，陕甘宁边区的生活是平静而祥和的。政治的宽松、言论的自由，以及对未来美好生活的无限憧憬，使边区上空始终洋溢着轻松热烈的气氛，欢快的信天游一天到晚地在山川间飘来荡去。然而，毕竟是战争年代，边区的处境依然十分艰难。边区的南、北、西三面，几十万国民党大军虎视眈眈；边区的东面，日本侵略军隔黄河舞枪弄炮，伺机侵入。特别是国民党军队掀起反共高潮，停发八路军军饷，对边区实施严密的军事和经济封锁后，边区的处境更加艰难。加之旱、病、水、雹、风五大灾害的严重侵袭，使得边区财政经济雪上加霜。边区军民几乎到了没有衣穿，没有油吃，没有纸，没有菜，战士没有鞋袜，工作人员在冬天没有被盖的严重地步。政府不得不增加群众赋税。不堪重负的边区人民，终于开口骂娘了，张嘴骂的就是最大的“官”。
1941年6月3日下午，陕甘宁边区政府在延安南关边区政府小礼堂召开边区各县县长联席会议，讨论征粮问题，突然间电闪雷鸣，小礼堂一根柱子被雷击断，延川县代县长李彩云不幸触电殒命。同一天，一个农民的一头毛驴也被雷击死亡。这个农民便借此发泄心中的不满，逢人就说：老天爷不睁眼，咋不打死毛泽东？保卫部门要把这件事当作反革命事件来追查，被毛泽东制止了。毛泽东说：“群众发牢骚，有意见，说明我们的政策和工作有毛病。不要一听到群众有议论，尤其是尖锐一点的议论，就去追查，就要立案，进行打击压制。这种做法实际上是软弱的表现，是神经衰弱的表现。我们共产党人无论如何不要造成同群众对立的局面。”不久，在清涧县又发生了一起雷击事件，农妇伍兰花的丈夫耕地时，不幸被雷电击毙。伍兰花一边痛哭，一边大骂“世道不好”“共产党黑暗”“毛泽东领导官僚横行”等。中央社会部闻讯后，把伍兰花拘押到延安，准备审判枪毙。毛泽东及时阻止了社会部的行为，还让人把伍兰花带来，亲自了解伍兰花家的生产生活情况。原来，伍兰花家里共有6口人，70岁的婆婆是个瘫痪病人；3个娃，大的才10岁，小的还不到3岁半；里里外外全靠丈夫支撑着。1935年中央红军来了以后，她家里分了5亩地，头几年还好，政府收的公粮少，家里的粮食吃不完，踏实过了几年好日子。这几年变了，干部只管多要公粮，还多吃多占。如今她丈夫死了，家里的顶梁柱就没有了。毛泽东听后，派人将伍兰花送回了清涧。毛泽东说，伍兰花“没有什么罪过，是个敢讲真话的好人。她家困难多，当地政府要特别照顾。对于清涧县群众的公粮负担问题，边区政府要认真调查研究，该免的要免，该减的要减。我们决不能搞国民党反动派那一套，不管老百姓的死活！”毛泽东对群众疾苦的同情，对百姓怨愤的宽容，深深感动了一代又一代的边区人民。
群众的感觉是真实的，群众的怨恨也是正常的。自边区成为抗日战争的政治指导中心后，每天都有成千上万的知识青年奔赴延安，边区的脱产人员日益增多（表1）。在边区财政经济陷入极度困难时，边区部队、机关仍然十分庞大，到1941年，边区的脱产人员已由1937年的14000余人增加到73117人，而当时边区实有人口为1362254人。
表1：边区脱产人员增长情况（1937—1941）
脱产人员占边区总人口的比重高达5.37%。再加上8120匹马的草料，使边区财政不堪重负。其它财政支出可以紧缩，但这7万多人8000多匹马，不能一天不吃。除了少量的生产自救，只好以增加人民负担来开辟财源。1937年边区公粮为13895石（1石300斤），1938年为15927石，1939年增至52250石，1940年计划征收10万石，实际征收97354石，1941年则剧增到20万石。所征公粮所占边区当年粮食产量已由1937年的1.32%上升到13.85%。群众负担越来越重，（表2），生活质量严重下降，积聚在群众中的怨气也越来越多。加之政府机关官僚主义和命令主义作风滋生蔓延，群众反响非常强烈。就在中共中央和边区政府认真调研，积极解决这一重大民生问题时，在1941年11月召开的陕甘宁边区二届一次参议会上，李鼎铭根据边区群众这些年来经济负担过重的实际情况，和其他10名参议员一道，向会议提出了“精兵简政”的议案。这份有关财政问题的提案被列为大会总提案的第81案，又称“81号提案”。提案原文如下：
表2：边区公粮人均负担（1937—1941）
提案：政府应彻底计划经济，实行精兵简政主义，避免入不敷出，经济紊乱之现象案。
理由：军事政治之建立，必须以经济力量为基础。在今日人民困苦、资源薄弱之状况下，欲求不因经济枯竭而限制军政发展，亦不因军政发展而伤害经济命脉，惟有政府彻底计划经济，实行精兵简政主义，量入为出，制定预算，以求得相依相助，平衡发展之效果。
办法：一、政府应根据客观物质条件及主观经济需要而提出计划经济，以求全面提高生产力，改善经济条件，加强经济基础。二、在现有经济基础上，政府应有量入为出的统一经济计划。三、在财政经济力量范围内和在不妨碍抗战力量条件下，对于军事应实行精兵主义，加强战斗力，以兵皆能战，战必能胜为原则，避免老弱残废滥竽充数等现象。对于政府应实行简政主义，充实政府机构，以人少事精，胜任职责为原则，避免机关庞大，冗员充塞，浪费人力、财力等现象。四、规定供给条例，避免不必要的供给与消耗。五、提倡节约、廉洁作风，避免不应有的浪费现象。
李鼎铭等人的提案可谓切中时弊，击中要害，为克服“鱼大水少”的矛盾开出了一剂良药。然而，当时正值战争年代，边区的一切工作都必须无条件地服务服从于抗战这一大局。因此，“精兵简政”的提案产生了很大的争议，引发了非常激烈的争论。在审议该提案时，有的议员说：“正值抗日救国紧急关头，敌人以大量兵力向我们进攻，这时提出精兵简政，不是叫我们束手就擒吗？”“要裁减政府工作人员，民主政权如何巩固发展”，甚至还有人认为李鼎铭是党外人士，怀疑他提出精兵简政的动机不纯。然而，毛泽东却对这个提案非常重视，他把整个提案抄到自己的本子上，重要的地方用红笔圈起，并在一旁加了一段批语：“这个办法很好，恰恰是改造我们的机关主义、官僚主义、形式主义的对症药。”11月17日，中共中央召开政治局会议，毛泽东明确表示肯定精兵简政政策，他说，1942年边区财政经济方针须实行两大原则，第一精兵简政，调整人员；第二扩大收入，发展生产。在毛泽东的支持和说服下，会议在经过热烈讨论后，大多数参议员改变了当初的看法，认为该提案具有远见卓识。最后表决时，该提案以165票（到会议员209人）的绝大多数通过，并决议“交政府速办”。
1941年11月，边区政府主席林伯渠在陕甘宁边区第二届参议会上作报告
第二届参议会刚刚闭幕，以“精简机关，充实连队，加强基层，提高效能，节约人力物力”为核心内容的精兵简政，即开始在边区的党、政、军各级组织机构施行。11月27日，边区政府主席林伯渠主持召开新一届边区政府首次政府委员会议，讨论贯彻精兵简政决议，会议确定第一次精兵简政的重点是缩编人员，裁并机构，解决“头重脚轻”的问题。会议决定成立边区编整委员会，刘景范任主任，周兴、周文、高自立、南汉宸为委员，负责拟定人员编制和编整计划，精减、裁并各级行政机构。12月3日，边区政府发出关于实行精兵简政的训令，确定边区各级机关减去人员（包括干部和杂务人员）1/3到1/4，各厅、处、院重新确定编制。凡调整出来的人员，由编整委员会计划安置，务必使每个人都各得其所。12月上旬，边区政府讨论了编整实施方案，规定：边区政府一级各厅、处、院原有1000余人，缩减1/3；各处附属机构约7000余人，缩编后不超过6300余人；各专署、县、区由4021人缩编为3396人；警卫部队缩减500人；原属脱产人员的自卫军官兵1000余人，改为不脱产人员；各群众团体由1100人缩编为600余人。八路军留守兵团3000人适当地转到生产战线上（不脱离部队），又积极提高部队质量，以贯彻精兵原则。
1942年初，历时4个多月的第一次精兵简政基本完成。边区政府缩减各类人员1598名，占原有人数的24%，其中300余人下移到县、区机构工作，其余送去学习或转入生产领域。同时，裁并了一些机构，更改了部分单位的名称，取得了初步的成绩。不过，由于时间紧，一些人对精兵简政重要性认识不足，因此，这次精兵简政，只能说在“编”上做了一些工作，而还未做到切实的“整”。机构设置不完善，人员调配不合理，机关工作效率不高，人浮于事、政令繁杂、部门关系不顺的情况仍然如故。为此，边区政府决定进行第二次精兵简政。
1942年4月6日，边区政府召开政府委员会议，决定加强对精兵简政工作的领导，成立以林伯渠为主任的边区总编整委员会，委员有李鼎铭、李富春、叶剑英、谢觉哉、陈正人、萧劲光等。6月30日，边区政府通过了《陕甘宁边区政府系统第二次精兵简政方案》，决定在紧缩机构和人员的同时，着重建立边区政府的工作制度，提高干部素质和适当充实下级，特别是县级政府。
根据上述原则，边区政府各单位，进行了内部的整编工作，采取了“紧缩上级，加强下级，政、事分开，合署办公”等办法，缩减了一些机关和人员，加强了县政府的权限，充实了区乡政府组织。到秋季，第二次整编基本完成。但这次精兵简政，仍有不少干部认识不足，推行不力，本位主义、太平观念、粗枝大叶工作作风仍然存在，致使精简工作没有完全达到目的。为此，边区政府又进行了第三次精兵简政。
第三次精兵简政开始于1942年9月。在正式实施之前，中共中央与边区政府用了3个月的时间，进行了充分的组织、思想、宣传工作。毛泽东对这次精兵简政提出来严格的要求，他强调：“这一次精兵简政必须是严格的、彻底的、普遍的，而不是敷衍的、不痛不痒的、局部的。在这次精兵简政中，必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。”为了加强陕甘宁边区的领导，毛泽东特地派原中共中央西北工作委员会秘书长李维汉到边区政府工作，希望他到任后，团结内部，在执行党的政策中带个头，自觉承担起试验、推广、完善政策的任务。12月上旬，边区政府委员会议通过了《陕甘宁边区简政实施纲要》，次年3月边区政府主席、副主席明令公布，下达实行。《纲要》对第三次精兵简政的目的、任务、机构、人员制度、作风、实施方法、注意事项等提出了明确的要求。与《纲要》相配套，还颁布了一系列相关的组织措施和条例，如《陕甘宁边区政纪总则》《县政府组织暂行条例》《区以上政务人员公约》《简编方案》等。
经过一年多的努力，第三次精减到1944年初基本结束，大致完成了《陕甘宁边区简政实施纲要》规定的目标、任务和要求。李鼎铭在《边区政府简政总结》中对这次精简作了高度的评价。
陕甘宁边区通过三次精兵简政，出现了“兵精粮足以胜敌，政简负轻而安民”的良好局面。在精兵方面，暂停了正规军的发展，加强了地方武装和不脱产的民兵，使部队人数控制在边区总人数的2%以内。军队裁汰了老弱，强化了训练，提高了官兵素质，战斗力大大加强。在简政方面，基本实现了精简、统一、效能、节约和反对官僚主义的目的。党和边区政府精简了业务、机构、人员，调整了干部，克服了机关庞大、业务不集中的现象。边区政府各厅、处、院内部机构裁并了1/4，直属机关由35个减到22个，税局、税所由95个减到65个，分区专署及县政府的内部机构减掉一半；边区政府的办公厅、民政厅、财政厅、建设厅、教育厅、物资局等6个单位，原有469人，减为279人，减少40%。精兵简政政策的大力推行，解决了“头重脚轻”的痼疾，增强了政府的办事效能，进一步统一了政策、法令、命令、指示，提高了军队的战斗力；同时也大大地节约了财政支出，节省了民力。以延安县为例，1942年动员民力6万人，1943年减为2.8万人，减少了52.4%；再如绥德县，1942年动员民力7.5万人，1943年只动员900人，减少了98.8%？。节省的民力大都投入到生产中，使大生产运动取得了丰硕的成果。1943年粮食总产量达184万石，棉花与日用工业品也有较大增长，实现了自给和半自给。更重要的是，通过精兵简政，缓解了边区“鱼大水小”的矛盾，使领导机关与干部克服了官僚主义，改进了领导作风和工作方法，改善了干群关系、军民关系和军政关系，为夺取抗日战争的胜利和后来进行解放战争，打下了牢固的基础。
3、军民鱼水情
军爱民，民拥军，军民团结一家亲。
20世纪40年代的陕甘宁边区，回荡着一曲昂扬奋进的锣鼓，这就是由毛泽东等中共领导亲自倡议，陕甘宁边区政府和八路军留守兵团共同谱写的“拥政爱民”和“拥军优属”的时代壮歌。
“军队和老百姓，咱们是一家人。”党领导下的人民军队，从诞生之日起，就体现出和人民群众血肉相连、鱼水相依的特点。从红军时代开始，人民军队就制定了《三大纪律八项注意》，把群众工作作为红军的三大任务之一，组织群众，发动群众，依靠群众建立革命根据地。苏区人民盼红军，掩护红军，送亲人参加红军，《十送红军》的歌谣传唱了一代又一代。
“没有人民的军队，便没有人民的一切。”1935年10月，中央红军长征到达陕北后，与人民并肩战斗，取得了一个又一个胜利，初步形成了军民团结的局面。1937年10月，八路军留守兵团在延安成立后，迅速肃清了边区境内的匪患，打退了日本侵略军西渡黄河的企图，保卫了延安，保卫了边区，受到边区人民的拥护。边区政府在1937年、1939年、1941年制定的三个施政纲领中也都对优待抗日军人家属作了具体规定。《陕甘宁边区施政纲领》明确规定：“提高边区武装部队的战斗力，保障其物质供给，改善兵役制度及其他后方勤务动员制度，增进军队与人民的亲密团结。”“加强优待抗日军人家属的工作，彻底实施优抚条例，务使八路军及一切友军在边区的家属得到物质的保障与精神上的安慰。”
但是，由于陕甘宁边区处于一个比较特殊的地位，又是相对和平的环境，加之财政与物资的困难，军地双方逐渐滋生了主观主义、宗派主义、本位主义的错误倾向，军民关系出现了不协调不融洽的现象。在一部分政府人员与群众当中，滋长着忽视拥护军队的观念，忘记了一切服从革命战争的原则，甚至把维护人民利益与拥护军队对立起来，因而，只考虑本身的困难，不了解与照顾军队的困难，当军政、军民发生纠纷时，不能首先检查本身，批评与检讨自己，而采取推脱责任的态度，甚至夸大军队的缺点，埋怨军队；在“优抗”（优待抗属）工作中，存在着“重工轻抗”的偏向，优待工属比优待抗属好，甚至还有“人在情在”“近比远好”“在比亡好”的现象发生，使许多抗日军人家属的困难得不到解决，严重妨碍了抗日军队内部的巩固。在军队方面，有些领导机关与人员滋长着忽视拥护政府爱护人民的观念，某些部队自高自大，把自己凌架于政府之上，违犯政府法令，侵犯群众利益，态度蛮横，只责备地方，不检查自己；只看见成绩，看不见缺点；只爱听恭维话，不爱听批评话；有的还有违犯政策纪律，侵犯群众利益等军阀主义倾向。如部队在开荒种地时，有些部队占用好的荒地较多，引起当地一些群众反感；有的部队经商，发生一些与民争利的问题；有的部队领导干部只强调自己的困难和需要，不体谅政府和群众的困难，袒护部队的缺点，发生纠纷后，也不能主动承担责任，严于责己，使部队一些不良现象得不到及时纠正，影响了军民、军政团结，边区的军政军民关系出现了不和谐的噪音。
中共中央对以上情况十分重视，毛泽东亲自出面做工作，协调军政军民关系。1940年，毛泽东在杨家岭召见八路军留守兵团萧劲光、贺晋年等领导干部。座谈中，部分人对地方怨气很大，说“老百姓越来越凶了，不给部队房子住，大冷天让部队住在露天”，指责政府不管；还有的反映“老百姓动不动就要拉我们去见毛主席”。可以说，牢骚满腹。毛泽东耐心地听取意见后，开导大家说：“开天辟地以来，只有军管民，老百姓见了军队就跑。现在老百姓敢批评军队，这是大好事。从古到今，哪有老百姓敢批评军队的？你们懂历史，你们说说看，是不是这样？如今变成民管军，这多好呀！这说明我们边区政府的民主建设工作有很大的成绩，边区才有希望。”同志们听了，细细想一想，觉得有道理，同时也意识到部队存在军阀主义残余思想，表示部队要加强开展拥政爱民教育，认真纠正清查违纪现象。
学习拥军公约
1942年，在中共西北局高干会和军政干部会议上，军队干部和地方干部各自检讨了在军政军民关系上存在的缺点错误，并决定开展一个“拥护政府，爱护人民”和“拥护军队”的运动，以增进军政军民团结，建设和巩固边区。在1943年1月15日，陕甘宁边区政府首先公布了《陕甘宁边区政府关于拥护军队的决定》《陕甘宁边区调整军民关系维护革命秩序暂行办法》《陕甘宁边区优待抗日军人家属条列》《陕甘宁边区拥军公约》，并发出《边区政府关于拥军运动月指示》，确定从1月25日到2月25日为全边区拥军运动月，规定，今后每年春节前后，要隆重慰问驻军。边区政府还同时决定，拨款6.2万多元，由林伯渠等亲率慰问团慰劳延安附近的驻军和抗属。1月16日，边区政府主席林伯渠在《解放日报》发表《造成拥军热潮，增强拥军工作》的代论文章，要求“各级政府务于拥军运动月内对今后拥军工作的改进和转变，在思想和组织上打定新的基础。这是边区人民的一件大事，同时也是巩固边区的一个重要步骤。”
同年1月25日，八路军留守兵团司令部及政治部发出了《关于拥护政府爱护人民的决定》和《拥军爱民运动月的指示》，确定2月5日至3月4日为全边区部队拥政爱民运动月，规定今后每年春节前后，要向地方政府和人民贺年，增进军民感情。2月1日，陕甘宁晋绥联防军司令员贺龙在《解放日报》发表《开展拥政爱民运动》的代论文章，要求“各地驻扎部队本着整风精神，彻底检查与地方政民的关系，作出深刻、具体的自我批评，使军队与政府与人民的关系，经过这次拥政爱民运动之后，有一个新的转变，将过去一些不正确的态度，完全转变过来”。同日，八路军留守兵团公布了《拥政爱民公约》。2月中旬，边区政府与八路军留守兵团联合颁布《陕甘宁边区调整军政民关系维护革命秩序暂行办法》等文件，要求边区部队指战员严格执行“三大纪律八项注意”，幵展各项群众工作和公益活动。在军政双方共同促进下，轰轰烈烈的“双拥”运动在陕甘宁边区开展起来。
2月17日，林伯渠在陕甘宁晋绥联防军副司令员肖劲光、延安警备区政委张邦英、慰劳团团长杨清、延属分区专员曹力如等人陪同下，乘车来到南泥湾垦区，慰问驻军部队官兵与家属。慰问团所到之处，张灯结彩，歌声飞扬。
2月20日这一天，南泥湾阳光灿烂，此起彼伏的欢呼声和口号声，震荡在整个山谷。上午，林伯渠在王震的陪同下，检阅了垦区部队，并观看了刺枪、投弹、过天桥、越障碍等精彩表演。下午，林伯渠参加了南泥湾驻军举行的拥政爱民大会，演讲时说：这次我们带来的慰劳品很少，然而我们带来了延安及边区人民对于自己的军队无限的爱护热忱和关心。你们是八路军最优秀的一部分，你们是广大人民的军队，是有战斗力有创造性的军队，八路军的创造精神在你们身上光辉地表现出来。你们是艰苦耐劳的军队，是生产的模范，你们已把生产知识和斗争知识结合起来，因此你们又是无敌的军队。林伯渠的讲话，不时为热烈的掌声所打断。会上还给优秀“贺龙投弹手”每人奖励一条有林伯渠亲笔题字的毛巾，部队集体进行了拥政爱民宣誓。
1943年2月，林伯渠到南泥湾慰问三五九旅全体官兵。
2月23日，林伯渠离开南泥湾返回延安。林伯渠在给驻军全体指战员的留别信中，鼓励他们“更加团结一致，努力生产，加紧学习”。
在边区政府和留守兵团的带动下，边区的拥军优属，拥政爱民活动都搞得轰轰烈烈。1943年春节的延安，大街小巷，人山人海。高跷队、秧歌队、舞狮队，遍布街巷；锣鼓声、鞭炮声、唢呐声，响成一片。整个边区，到处响起拥军优属、拥政爱民的歌声。
当时，拥政爱民运动的内容，主要有八项：一、进行拥政爱民的思想教育。二、组织军民联欢。三、清理旧案与赔偿还物运动。四、自己动手生产，减轻人民负担。五、帮助人民生产劳作。六、帮助人民提高文化生活。七、帮助政府工作，执行政府法令，保护政府工作人员。八、培养拥政爱民的典型。边区政府除向地方干部和人民群众加强拥军教育，组织慰劳军队外，还重新修订公布了《优待抗日军人家属条例》等法令，来保护抗日军人及其家属的利益，支持军队的工作。
边区双拥运动的经验受到中共中央的高度重视。1943年10月1日，毛泽东为中共中央起草了《开展根据地的减租、生产和拥政爱民运动》的党内指示，正式提出各个根据地普遍开展拥政爱民与拥军优属运动，要求各抗日根据在1944年春节期间“普遍地、无例外地举行一次拥政爱民和拥军优属的广大规模的群众运动”。并明确规定这一运动“以后应于每年正月普遍举行一次”。
1944年1月1日，中共西北局发布《关于拥政爱民及拥军工作的决定》，要求1944年的拥政爱民及拥军运动，不仅要普遍地、无例外地举行，“而且要使它更加深入，就是要更加成为部队中和广大人民中真正的自觉的群众运动，成为广大群众的思想教育运动”。从此，陕甘宁边区及各抗日根据地的民主政府、部队都普遍开展了拥政爱民、拥军优属活动。“双拥运动”以各种形式的军地互助，最大限度地激发了军民生产的积极性，打破了敌顽对边区的经济封锁，克服了巨大的现实困难。如军队和地方的生产能手相互传授技术、互相观摩学习、相互比武竞赛的情景随处可见。由于军地双方的共同努力，原本贫瘠的边区物质生活条件有了很大的改善，甚至出现了像南泥湾这样的陕北“小江南”，这对坚定边区军民战胜一切困难的信心，激发和振奋全党、全军的士气和斗志起到了很大的作用。
军民互拜
“正月里来是新春，赶上猪羊出了门，猪啊，羊啊，送到哪里去？送给那英勇的八路军……”回荡在边区上空的这首拥军歌曲，成了和谐军民关系的伟大赞歌。后来，“双拥运动”逐步形成制度，走向经常化、制度化，使军政、军民团结得到了空前的巩固和加强，形成了军民一心、万众一心克服和战胜一切困难的巨大力量。促进了党政军民大团结，有效地保证了革命战争的胜利！