建国以后“一五”至“三五”计划期间,铁路建设与国民经济的发展是比较协调的,铁路建设投资比重相对较大,加之那时铁路挖潜比较容易,因而不但承担了早先的156项重点建设和后来的大三线建设的运输任务,而且还积存了一定的储备能力,使铁路真正起到了“大动脉”和“先行官”的作用。“四五”以后,铁路基建投资比重逐年下降,到“七五”期的1986至1988年,仅占全国基建投资的4.9%,低于解放以来占全国基建投资7.4%的年平均水平,使铁路建设愈来愈滞后于国民经济的发展,不但积存的储备吃光用尽,而且欠账越积越多。在运量需求的强大压力下,铁路不得不长期处于超负荷带病运行状态。在全国52000多公里的铁路线上就有15000多公里失修,比重达28.8%;应修未修的内燃机车占34%,客车占50%,事故频率增加。和机电设备一样,在一定的技术装备条件下,铁路作为一种综合性设施同样有其额定能力,一般规定通过能力利用率0.85为其保证正常运输的界值。但较长时期以来,全国各主要干线区段通过能力利用率很大一部分均超过了0.85,有的甚至超过了1.0。对铁路这样长时期大幅度超负荷运行的根源,是对铁路在国民经济发展中的地位和作用的认识还需要深化的问题。

国民经济作为一个整体也和人体一样,需要各个系统、器官的协调动作才能健康成长。如果说铁路是国民经济的“大动脉”,当大动脉长期地承受高血压运行而不治疗,总有一天会导致心血管全面病变而无法挽救。铁路建设严重滞后的问题现在已达到积重难返的程度。

党中央《决定》中已作出“继续压缩投资总规模,坚决调整投资结构”和“努力保持能源和主要原材料生产的稳定增长,大力提高运输效率”的决定。我们必须立即行动起来,认真贯彻《决定》的要求,总结过去,展望未来,只要我们真正认识到问题的严重性,从各方面采取坚决措施,把铁路建设以至整个交通运输建设作为经济建设成败攻关的一个重要环节来抓,使铁路在国民经济和社会发展中继续保持“大动脉”和“先行官”的重要地位和作用。

二、铁路“大包干”中的“以路建路”问题

由于铁路“大包干”制无先例可循,对它的复杂问题事先难以考虑周全,因而在实行后也暴露出一些问题,其中一个重要方面就是把铁路建设与社会效益分开,采取自我封闭式的投入产出,不可能形成良性循环的“以路建路”问题。

1.铁路是国民经济的基础设施,其主要功能是保证和提高上层建筑设施的有效运转和人民生活水平。不言而喻,铁路不应也不能以自身的盈利为目的,它的效益基本已转变为社会效益。把铁路建设仅仅与自身的经济效益联在一起,背离了“谁受益谁投资”这一符合客观规律的原则,因而不可能产生积极效应。

2.铁路建设投资大,周期长,投产运营后积累资金扩大再生产相当困难。现在,一条铁路干线每公里造价达到500多万元到1000多万元,这些投资从开始建设到收回一般在20年以上,有的还根本无法收回投资,再加上积累需要的时间,像这样长的投入—产出—投入周期,单靠铁路本身无论如何也不可能筹集到如此庞大的周转资金。

3.铁路具有明显的社会性和公益性。一方面它的产品价格(运价)不能像其他一些企业可以实行“双轨制”而进行市场调节,而铁路运价一直是受到国家严格控制的;同时由于物价上涨引起铁路运输成本的上升,故铁路部门可以用于建设的资金不但受到限制,而且不断减少。另一方面,为了适应国民经济和社会发展,铁路建设又必须不断扩大规模,加上铁路造价上升,铁路建设需要的资金迅速增多。两个方面的矛盾越来越大,以至不可能求得平衡。问题是清楚的,如果保证后者就必须开放前者;反之,如果限制前者,后者就不能保证。

4.“四五”以后由于铁路基建投资比重逐步下降,铁路建设的欠账愈积愈多。铁路“大包干”是1986年实行的,把过去多年所积下的欠账全部移交给铁路部门来偿还,于情理上欠妥当,于财力上太困难,在实施中也是无法兑现的。

“以路建路”的问题实质上是资金来源问题。铁路“大包干”包不了铁路建设的投资,尤其是新建铁路的投资,应该采取国家、部门(包括铁路)、地方、企业多渠道集资,内资、外资并举的方针。国家是铁路建设投资的主体,恢复国家对铁路建设投资的主体渠道不是走回头路,而是加强国家对铁路建设的宏观调控。积极支持部门、地方、企业和鼓励外资对铁路建设投资,就能有效地扩大资金来源。在国家的宏观调控下,调动各层次、各方面的积极性,协调地引向铁路建设,真正形成“人民铁路为民,人民铁路人民建”的形势,这是解决资金问题的根本途径。

三、铁路建设的前期工作问题

80年代,我国引进了包括规划、项目建议书、可行性研究、初步设计各阶段全过程的建设项目前期工作的概念,并已纳入我国基本建设程序中。它符合人们认识事物发展的宏观规律,对做好调查研究,处理需要与可能、宏观与微观、技术与经济、论证与评审、决策正确与减少失误,都取得了较好的效果。但从实践情况来看,也存在一些问题。

1.对勘测设计在铁路建设中的地位和作用重视不够。由于历史的原因,使勘测设计未纳入国民经济核算体系。勘测设计机构按行政隶属关系划归铁道,按国民经济五大“支柱”划分又划归建筑业,关系一直未能理顺。四个综合勘测设计院在机构改革中已由二级机构降为三级单位,在组织上成为施工部门的下属,在工作关系的运营单位是业主。因此全路四个综合设计院的地位和作用正在被削弱,在铁路建设中很难站到国家立场上发挥公正的作用,广大工程技术人员在铁路建设中的主观能动作用已受到影响,这不仅不利于队伍的稳定,而且也不利于前期工作的开展、甚至整个铁路建设发展的需要。

2.管理不严,程序混乱。不少铁路建设项目绕过可行性研究或是可行性研究报告未经评估批准就超前开展初步设计甚至施工设计;有的形式上虽按程序办事,但上阶段工作未做够就匆忙转入下阶段,不仅造成了浪费,同时又贻误了工期,实质上还是未按程序办事。导致这种情况产生主要是对前期工作重视不够,缺乏长远观点和适度的阶段间距,使前期工作未走在铁路建设的前面。

3.缺乏以铁路网为主导的全国交通网发展战略规划。这个规划的编制工作,建议由国家计委牵头,铁道、交通两部和民航总局为主体,各有关部委参加,并与国土开发相结合,其规划成果经国务院审定批准后纳入国务院的行政法令中,以保证其规划的稳定性、全面性和权威性。

4.可行性研究还是一个薄弱环节。由于这项工作在铁路建设中起步较晚,有关铁路建设项目可行性研究的规范规则、编制办法、文件组成内容、广度和深度、评价方法及投资指标等,都亟待建立和完善。我们认为,可行性研究是前期工作的关键阶段,建议把编制办法等内容的工作,纳入部控的重要业务建设项目计划,尽快出成果,以利大家遵循,使可行性研究在宏观决策中发挥重要作用。

(本文发表在铁道部计划司、铁道部科学研究院运输及经济研究所、中国铁道学会运输委员会、中国铁道学会经济委员会联合出版的《铁道运输与经济》1991增4《铁路“八五”计划及十年规划征文集》)

关于我国铁路建设几个问题的探讨