何光全邹汉甫
一、一个长期存在的巨大基建市场
人口城市化、交通现代化是当代各国城市发展的规律和趋势。我国自建国以来,城市人口一直持续增加。根据1989年的统计资料,全国超过200万人口的特大城市有九座,其中上海、北京、天津、沈阳、武汉均在300万人口以上;人口在100~200万之间的大城市有十九座;人口在50万~100万之间的城市有十二座。虽然城市面积不断扩大,但城市人口密度仍成倍地增加,特别是随着改革开放的深入,经济日益发展,城市流动人口猛增,北京、上海等大城市流动人口每日都超过100万人以上,不少大城市公共交通年客运量已超过10亿人次,并且还在逐年递增。城市车辆数量直线上升,城市道路基础设施的建设远远跟不上交通发展步伐。目前,我国城市人均占有道路面积仅2.8平方米,一些大城市则只有2.0平方米,因而普遍造成交通拥挤,道路阻塞,车祸频繁,环境恶化等一系列矛盾且愈来愈严重。为了解决城市居民出行乘车难和行车难的问题,一些城市吸取了国外经验,纷纷把修建轨道交通提上议事日程,采取“上天入地”,实现多层次、多结构的立体交通,积极发展城市轨道交通,包括大容量的地铁交通(快速轨道交通)和中等容量的轻轨交通,促使地面大客流的转移。
地铁交通发展至今已有整整130年的历史,目前已在38个国家的86座城市中开通了近300条地铁线路,总长已超过5200公里,设有近5000座地铁车站。国内地铁已运营的有:北京40公里,天津7.4公里;已建成开通的有:上海南北向一号线14.4公里;拟建并通过国家评估的有:北京、上海、广州(已进入施工阶段)、天津、南京、深圳、青岛、重庆、沈阳、大连等城市。即将进入可研评估的有成都市,正在进行可研的有西安市。
轻轨交通是在有轨电车的基础上发展起来的现代化技术水平很高的客运系统。到80年代,国际上一些大中城市已相继建成了现代化城市轻轨交通系统。如美国的萨克拉门托市,市区人口约92万人,1987年3月建成了全长29.4公里的穿越市中心的轻轨交通线路,建成后至1987年9月已运送乘客达百万人次。又如法国的南特市,城市人口约45万人,1984年建成一条自东向西穿过市区的轻轨交通线全长10.6公里,目前年客运量已接近二千万人次。我国在轻轨交通方面,现在已受到一些城市的重视,长春、广州、天津、上海、深圳、哈尔滨等城市已完成了预可行性研究,重庆、深圳、南京等城市正在进行工程可行性研究,鞍山、兰州、武汉、杭州、昆明等城市也都在着手做建设前期工作。
以上情况显示了一个修建城市轨道交通热正在全国范围内兴起。可以肯定,随着城市交通各种矛盾的激化,这个修建轨道交通热将愈演愈烈,范围将不断扩大,要求将愈趋迫切。据了解目前已向建设部申报兴建地铁和轻轨的大中城市二十余座,约500公里,估计投资三千亿以上。这是一个在相当长期内存在的巨大基建市场。对于我们铁路基建部门,它既是严峻的挑战,也是难得的机遇。谁要是看不见它或是虽然注意到了,但不迅速行动起来,组织力量去参与竞争,都将坐失良机,造成后悔莫及的失误。
二、当前铁路单位在城市轨道交通基建市场竞争中的基本情况
城市轨道交通工程具有双重属性。在功能上它是城市基础设施的内容,从工程技术上则属于铁道工程体系。这门技术在我国一开始就是在铁道部组织领导下开展起来的。50年代末、60年代初决定修建我国第一条地铁工程北京火车站到苹果园地铁一号线23.6公里,铁道部即在全路范围内调集了部分桥梁、隧道、地质等有关专业技术干部至北京,在铁三院内设立了地铁处专门负责该地铁线工程技术研究和勘测设计,并由当时的部鉴定委员会负责对设计的鉴定。工程全部由当时铁道兵军转工成立的工程部队施工。这是城市的轨道交通工程在我国第一次全过程实施。在铁道部和北京市的正确领导下,经过参加建设全体人员辛勤努力,该项工程从开始筹建至交付运营,在工程技术上和项目管理上都取得了宝贵的实践经验。该地铁自1969年正式投入运营至今已三十年,实践证明效果是好的,技术是可靠的。由于“文化大革命”和长期动乱和其他一些建设事业一样,城市轨道交通建设刚开始不久后就下马了。在铁三院设立的地铁处被解散,铁道部不再承担对城市轨道交通工程的组织领导,城市轨道交通事业进入低谷。80年代后,随着改革开放的浪潮,城市轨道交通建设事业重新得到了大发展,而且来势迅猛。面对这一新的形势,各铁路设计院和工程局不甘示弱,又重新组织力量积极参与城市轨道交通建设的市场竞争,并取得了一定的成果。如:铁二院从1979年开始先后参与了北京、杭州、大连、成都、重庆、上海等城市轨道交通的可研或设计工作,并总承包了广州地铁勘测设计工作;铁三院参与了北京、深圳地铁设计;四院参与了广州地铁设计;一院参与了重庆轻轨设计;隧道局、十六局承担了北京地铁施工;一局、二局、五局、隧道局承担了广州地铁施工等。但是由于缺乏统一的组织领导和相互协调配合,加上不利的竞争软硬环境,这些铁路单位在这场竞争中经常处于被动劣势地位,处境困难,形势严峻。
总结这一段艰辛而复杂的历程,笔者认为有几个问题需要给予认真重视并采取相应的措施,把我们的工作做得更好,为提高我国城市轨道交通建设的水平,促进该项事业的大发展作出贡献,同时也为我们铁路基建队伍更好地进入轨道交通建设市场创造条件。
三、几点建议
1.当前城市轨道交通已呈现大发展的势头,应强化组织领导和规范化管理。
首先,在基建程序上特别是前期工作阶段应予明确,主要反映在:①是否必须先进行预可行性研究并经评估后才能开展可行性研究;②客流调查预测是否必须先单独编制文件经审查认可后再进行工程预可行性、可行性研究;③客流调查预测是由城市规划部门编制(或提供全套的OD调查资料)还是由承担工程设计部门编制等等问题都没有明确规定,由此而造成大量的返工工作或扯皮现象。其次,在技术管理方面亟待加强,主要反映在:①当前城市轨道交通的技术规范、施工规程和技术管理规程都还不完善,有的还没有;②各阶段的文件编制办法和组成内容以及概预算编制办法、定额一直是空白;③设计文件的评审和鉴定缺乏明确的规定。由于这些方面的缺乏或不完善,致使不少项目的立项和实施受到严重干扰,贻误时机。
为此,我们建议铁道部主动与建设部协商把以上方面的问题重新抓起来,尽快予以解决。城市轨道交通虽然技术复杂,专业众多,但其基本内容与铁道部门现有的组织分工和动作方式是一致的。我们相信,铁道部门已建立的科研、设计、施工、技管等系统在铁、建两部的领导下是有能力承担并干好这项任务的。
2.在当前城市轨道交通建设市场竞争中,亟待改变铁路单位常处于被动不利的位置。①冲破保护主义。目前,城建部门行业保护主义比较突出,铁路单位在投标竞争中往往是事倍而功半。有的项目虽然提出了很好的方案或意见,并获得招标机构的好评,但中不了标;有的付出了巨大的努力,虽中了标,但后续阶段的任务却被排挤在外。②加强内部协调。目前,由于铁路单位之间缺乏联系,又没有权威机构协调,在有轨交通建设市场的激烈竞争中,往往相互碰撞,削弱了竞争力量,伤害了兄弟单位,有的甚至两败俱伤。
为此,建议铁道部工程总公司作为铁路基建的领导机构,应汇同各铁路基建单位设立专门的班子,对当前城市轨道交通建设市场的竞争情况进行全面调查研究,提出有效办法,以改善铁路单位参加竞争的软硬环境和内部动作机制。
3.充分发挥铁路基建部门的雄厚力量和技术优势,重新占有我们原来拥有的城市轨道交通工程设计、监理、施工市场。
在北京地铁第一期工程之后,铁道部门不再有领导有组织地参与城市轨道交通工程的设计咨询,已建立的地铁处被取消,人员被解散,设计咨询力量被很大地削弱了。相反,当时与铁道部门一起工作的北京市城建部门没有采取铁道部门的做法而是在已建立的基础上继续发展,经过多年努力,逐步建立起权威,并且于80年代初成立了“中国地下铁道工程设计咨询公司”,凭借其我国地铁工程最早建设者的资历,用这块牌子在全国范围内占据了城市轨道交通工程设计咨询的“领衔”地位。在这种情况下,铁路设计单位要想在城市有轨交通建设市场的激烈竞争中改变被动受制的局面,就必须改变各铁路设计单位各自为战的做法,走联合(集团)的道路,在中国铁道工程总公司的领导下,各铁路设计院成立联合公司,可以取名“中国城市轨道交通工程设计咨询联合公司(集团)”,设立董事会,各参加设计院轮流分任董事长和总经理,制订章程,统一协调竞争策略;一家中标,各家分担任务,合理分配收益,充分发挥铁路设计部门技术力量强、专业工种齐的优势,变分散劣势为集中优势,只有这样,我们才能在城市轨道交通建设市场的激烈竞争中与“中国地下铁道工程设计咨询公司”一争高低。在此基础上再成立各工程局的联合组织,还可以延伸到车辆、通号等设备制造业,进一步巩固并扩展我们的市场占有分量,重新占有我们原来拥有的城市轨道交通工程设计、监理、施工市场。
总之,铁道部拥有一支庞大的基建队伍,在我国社会主义市场经济的条件下,它无疑是一支具有很强竞争能力的队伍,同时它又必须占有足够的市场空间才能生存下去并不断发展,展望今后如果单靠铁路建设(包括国铁、地方铁路和和专线)市场显然是不够的。城市轨道交通工程原本就是铁道工程领域内的一个分支,如果过去我们在不自觉中丢失了它,今天就更需给予加倍的重视,现实情况和发展趋势都已说明它是在相当长时期内存在的一个巨大市场。当前我们必须采取两大措施,即一方面建议铁道部领导向国务院报告,为有利于加快发展我国城市轨道交通建设,应将地铁、轻轨的修建及管理业务重新划归铁道部;另一方面亡羊补牢,尽快改变当前的局面,走联合(集团)的道路,在中国铁路工程总公司的统一领导下充分发挥各基建单位的优势,消除内部碰撞,有组织有领导地投入这场对我们今后事业的发展乃至生存空间都至关重要的市场竞争中去,为重新占有我们应有的席地而努力。
(何光全系院总经济师、高级经济师;周汉甫系教授级高工)
本文刊登在中国铁路工程建设协会勘测设计部、铁道部第二勘测设计院企协秘书处合办的《铁道勘测设计》1994年5期、《第六次铁路勘测设计院深化改革讨论会论文集》。