一、当前我国出版业经济政策概述
出版经济政策，是指政府依据出版行业发展的内在规律要求，为更好地发挥出版工作的社会作用而制订的，协调出版业经济运行和处理出版领域经济关系的基本方针与准则，包括财政政策、货币政策、对外经济政策等。
（一）有关出版的财政政策
出版财政政策包括很多方面，主要有税收政策、财政投资政策、财政补贴政策等。
1.税收政策。一是增值税。增值税基本税率为17%，低税率为13%，出版业增值税税率为13%。除了实行较低的增值税税率外，国家对中国共产党和各民主党派各级组织的机关报刊，各级人民政府的机关报刊，各级人大、政协、妇联、工会、共青团的机关报刊，军事部门的机关报刊，大中小学教材和专门为少年儿童出版发行的报纸和刊物，科技图书和科技期刊等免征增值税。二是所得税和营业税。2007年3月《中华人民共和国企业所得税法（草案）》通过，2008年1月1日实行，内外资出版企业所得税税率为25%。三是其他税收。从2005年起，由财政部门拨付事业经费的出版单位转制为企业的，对其自用房产、土地和车船免征房产税、城镇土地使用税和车船使用税等。
2.财政投资和财政补贴政策。国家对出版业实行了积极的财政补贴政策。2007年中共中央宣传部、新闻出版总署等部门下发《关于进一步加大对少数民族文字出版事业扶持力度的通知》，决定设立少数民族文字出版专项资金。同年，国务院批准设立国家出版基金，以扶持公益性的社会科学类出版项目。2006年，国家对新疆实施了新闻出版“东风工程”，由中央财政和自治区财政专项拨款，每年按计划出版一定数量的少数民族文字出版物。2010年“东风工程”扩大到全国县级以上少数民族居住地区。2004年开始实施，2006年写入《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》的“农家书屋”工程，国家计划在每个村建立一个农家书屋。国家还实施了对书刊出口实行财政补贴的政策。
（二）有关出版的价格政策
出版的价格政策主要有出版物价格政策、印刷工价、发行折扣和稿酬政策，全部实行市场化运作。其中，印刷工价执行各省、自治区、直辖市印刷技术协会制定指导价格下的市场浮动政策。
1.出版物的价格政策。1993年以来，除少数出版物外，其他出版物的价格都实行自由定价，定价权在出版者。当前我国书刊价格实行分类管理：大中专教材和中小学课本实行国家定价；国家有关部门指定的教学参考书、复习资料、小学生必备的字典，出版单位提供定价标准和依据，由新闻出版行政管理机构和物价主管部门批准；党和国家重要文献由出版单位制定定价标准，报新闻出版署和国家物价局备案；其他图书价格根据成本、发行册数等自行定价。
2.稿酬政策。1999年4月，国家版权局颁布了《出版文字作品报酬规定》，取消原来的指令性标准，实行指导性标准为主、指令性标准为辅的原则，开启了稿酬标准市场化的大门，同时增加了版税、一次性付款的付酬方式，此后稿酬进入了完全市场化的时代。
（三）有关出版的外贸政策
2001年中国加入世界贸易组织以后，我国的出版外贸政策发生了很多改变，在鼓励中国出版“走出去”的同时，也逐渐放宽了对外资进入中国出版业的限制。
1.出版物进出口政策。我国通过增加有书刊进出口权单位数量的方式，增加了进出口书刊的数量，提高我国出版物出口的能力。2003年12月以来，我国出版业大力实施“走出去”战略，中华文化的传播力、影响力逐步增大。
2.外资进入的政策。印刷开放政策。2002年1月以来，新闻出版总署、对外贸易经济合作部发布《设立外商投资印刷企业暂行规定》，允许外国机构、公司、企业按照平等互利的原则和中国公司、企业共同投资设立中外合营（包括合资、合作）印刷企业和外方投资者投资设立外资印刷企业。书报刊分销政策。2003年3月，新闻出版总署、外经贸部发布《外商投资图书、报纸、期刊分销企业管理办法》，允许外国企业、其他经济组织或者个人，经中国政府有关部门依法批准，在中国境内与中国企业或者其他经济组织按照平等互利的原则，共同投资设立中外合资、中外合作的图书、报纸、期刊分销企业，以及外国投资者在中国境内独资设立图书、报纸、期刊分销企业。外国投资者还可以参股或并购内资图书、报纸、期刊分销企业。2005年8月，国务院发布了《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，鼓励和支持非公有资本进入动漫和网络游戏，以及书报刊分销、音像制品分销、包装装潢印刷品印刷等领域。允许非公有资本进入出版物印刷、可录类光盘生产、只读类光盘复制等文化行业和领域。上述文化企业中，国有资本必须控股51%以上。
二、新时期经济政策推动了出版业的科学发展
改革开放以来，国家对出版行业实行了优惠的税收政策，通过减免税率、增值税返还等一系列措施，降低新闻出版的生产成本，为出版企业留存了更多的发展资金；通过放开出版物市场，拓宽投融资渠道，使更多社会资本进入出版行业，为其繁荣发展提供更多资金支持；通过实施有效的外贸政策和“走出去”战略，加强了我国出版业的进出口贸易，拓展出版市场空间，提高了出版业经济实力，增强中华文化的传播力、影响力，有力地推动了我国文化软实力建设。
（一）出版业体制与市场经济要求日益吻合
在国家经济政策的大力推动下，为适应社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，2005年以来，我国全面推进出版业的体制机制改革，公益性出版单位逐步实现了企事分开，建立新的运行机制；经营性出版单位转企改制，建立现代企业制度和法人治理结构；印刷、复制、发行企业逐步打破地域和行业限制，形成统一开放、竞争有序、健康繁荣的大市场格局。日前，全国共组建了28个出版企业集团公司，428家图书出版社、上千种经营性报刊成为新的市场主体，30个省级新华书店系统完成了转企改制，49家党报党刊出版集团实现了宣传编辑和经营业务两分开。民营出版物发行网点已达10万个，中外合资、合作或外商投资书报刊发行企业和印刷企业有2500多家。出版、发行、报业上市公司已达20家，净融资300多亿元，造就了一批市场主体和战略投资者，我国形成了以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的出版产业格局。
近年来，在国家经济政策的积极推动下，宁夏出版业的市场化程度逐步提高，市场竞争力进一步加强。一是发行企业深化改制。1989年，宁夏新华书店进一步深化改革，实行全员聘用制。深化干部人事制度改革，对中层以上干部开展竞争上岗。深化分配制度改革，实行了绩效工资制，建立多劳多得、奖勤罚懒的分配机制。1992年，全区新华书店实现了人事、财务、资产的统一管理。二是报刊出版单位深化改革。按照“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的方针，加强报刊出版改革。通过整合报刊出版资源，优化了出版结构，完善了各报刊出版单位党委领导与法人治理结构相结合的领导体制，有力地推动了报刊出版业的繁荣发展。2006年7月，宁夏整合了《宁夏日报》、《华兴时报》《新消息报》《法治新报》《现代生活报》《新知讯报》《小龙人学习报》七种报纸和《看天下》《理财世界》两种杂志，成立了宁夏日报报业集团。2009年8月，自治区党委、政府贯彻落实国家关于加快文化体制改革的精神，进行新闻采编与广告经营业务分开的改革，将宁夏日报报业集团的发行业务分离出来，成立了宁夏日报发行集团公司。宁夏还深化图书出版单位改革，将宁夏人民出版社、宁夏人民教育出版社和宁夏少儿出版社转制为企业，并整合宁夏大地音像出版社、宁夏新华书店等出版企业，组建了黄河出版传媒集团公司，并进一步完善现代企业制度，深化劳动、人事、收入分配制度改革，为提高宁夏出版业市场竞争力，推动科学发展奠定了基础。三是公共服务体系建设有了新拓展。根据中央的统一部署，2007年宁夏正式启动了“农家书屋”工程建设，成立了自治区“农家书屋”工程建设领导小组，并研究制定了宁夏“农家书屋”工程的实施方案。截至2010年底，国家投资2096万元，自治区人民政府配套524万元，在全区建设了1310个“农家书屋”，有力地促进了农村基层文化事业的发展。
（二）出版业发展快速，规模显著扩大
改革开放以来，在国家经济政策的大力支持下，我国出版业快速发展，出版产品日益丰富，出版物市场实现了从“书荒”到“书海”的巨大变化，我国已经成为名副其实的出版大国（见表1、表2）。
作为我国出版行业的一部分，宁夏出版业同样得到了快速发展。1978年以前，宁夏出版业较为落后，只有《宁夏日报》《固原州报》等7种报刊，图书出版单位只有宁夏人民出版社一家，市（县）属印刷企业32家，发行企业主要是各级新华书店。改革开放以后，在国家积极的财政、税收等经济政策的支持下，宁夏出版业也得到了快速发展。截至2011年底，宁夏境内有新闻出版单位60家，其中图书出版社3家、报社19家、期刊社37家、电子音像出版社1家，从业人员共2560人；出版物发行机构（网点）778家，其中集团和各出版社网点61个，集体、个体网点692个，其他网点25个，从业人员4328人；各类印刷复制企业407家，其中出版物印刷企业82家、包装装潢印刷企业64家，从业人员共8357人；复制单位2家，从业人员共50人。全年出版报纸19种，总印数1.05亿份，定价总额0.77亿元，总收入2.69亿元，其中广告收入1.77亿元；出版图书1395种，总印数0.14亿册，定价总金额0.45亿元；出版期刊37种，总印数0.21亿册，定价总金额1.39亿元；出版音像制品92种，出版数量7.1万盒（张），定价总金额0.09亿元；出版物发行机构（网点）销售收入10亿元，其中出版社自办发行1.02亿元，新华书店系统销售3.4亿元，其他5.58亿元；出版物印刷企业完成总印量26.11亿印张，销售收入15亿元；复制加工CD约5600万张，DVD约27万片，销售收入0.35亿元；图书版权引进3种，输出8种，图书版权贸易成交额0.0011亿元；全行业完成增加值12.15亿元。
（三）出版业社会效益明显提高
出版业在着力提升经济效益的同时，通过实施“农家书屋”工程、全民阅读工程、重点出版工程等项目，大力推进出版公共服务体系建设，出版业的社会效益得到明显提高。
努力实现“村村有书屋”。为提高农民文化素质，切实解决广大农民“买书难、借书难、看书难”的问题，国家从2007年开始在全国范围内实施了农家书屋工程。在“十一五”时期，中央财政共拨付20亿元建设资金和1200万元的工作经费，在全国建立了30万个农家书屋。计划到2015年实现“村村有书屋”的目标，并在全国农村逐步建立起“供书、读书、管书、用书”的长效机制，使亿万农民捧起了书本，接受着新知识、新技术的熏陶，享受读书、学习带来的益处。
大力推动全民阅读。近年来，新闻出版行政部门精心组织全民阅读活动，大力提倡社会阅读风尚，结合“世界读书日”（4月23日）筹划并组织开展一系列活动。2006年，中宣部、新闻出版总署等11个部门以4月23日“世界读书日”为契机联合发出倡议，倡议开展全民阅读活动，组织全国新华书店系统开展优惠售书活动，与有关部门联合开展一系列捐赠图书活动，积极推进“健康口袋本在行动”工程，在相关媒体开展“我最喜爱的一本书”征文活动，调动了广大群众读书、爱书、藏书的积极性。全国各地纷纷举办了种类丰富的图书阅读活动。从国家层面开展“全民阅读”活动，受到了广大读者的热烈欢迎。
文化精品源源不断。近年来，出版业积极推动重点出版工程，以满足人民群众精神文化需求为目标，在多出好书、办好报刊、多出精品、引导文化潮流等方面做了大量工作：及时组织出版了一批学习贯彻“三个代表”重要思想、科学发展观以及党中央提出的一系列重大战略思想，弘扬社会主义先进文化等的重要出版物。围绕长征、抗战、建军、建国等重大节庆，策划出版了大批精品力作和主旋律作品。坚持“三贴近”原则，出版了大量面向“三农”、面向未成年人、面向大众的为读者喜闻乐见的优秀读物。积极抓好“十一五”重大出版工程，做好“三个一百”原创出版工程、国家知识资源数据库出版工程、中华民族网络游戏出版工程等国家重大出版工程，并坚持将所有重点工程真正建设成出版业的品牌工程、名牌工程，为广大人民群众提供着越来越多“深阅读”的内容。出版业努力提高服务水平，不断满足广大群众日益增长的多层次的阅读需求。
（四）出版业的国际化程度日益提高
近年来，我国出版业对外开放、融入世界出版舞台的步伐日益加快，中国图书出版规模已居世界第一，中国出版业逐步扩大对内对外开放，中国与世界出版业之间的交流与合作日趋紧密，中国图书在实物出口、版权贸易、合作出版、境外直接出版等方面也全面拓展。在坚持对外开放的同时，出版业实现了由“引进来”向“走出去”的转变，从单纯的图书贸易和版权输出发展到越来越多的与国外同行合作。
三、我国出版业经济政策存在的不足
由于我国文化体制改革滞后于经济体制改革，出版物既有商品属性，又具有文化属性，在出版业深化改革、加快推进市场化的过程中出现了一些新情况、新问题，出版经济政策服务行业发展的针对性、实用性有待加强，政策性障碍还普遍存在，主要表现在以下方面。
（一）经济政策连续性、稳定性需要加强
就我国出版业来说，以往之所以经常出现各种波动和“一窝蜂”现象，在很大程度上就是因为一些政策的连续性和稳定性不够。如1984年国家恢复对出版社征收营业税，经过争取，实行“暂减半征收”（按实洋征收1.5%）的政策，1988年却又开征了税率高达14%的增值税。针对我国新华书店基层网点建设的实际困难，1998～2008年，我国对新华书店实行了增值税先征后返的政策，以支持广大农村地区新华书店图书发行工作。目前，该政策停止实施后，国家并没有出台相应的后续政策。民营出版企业的投融资机制、贷款担保机制也不健全，民营出版企业的发展存在资金短缺的问题。因此，在今后相当长的一段时间内，需要国家继续给予出版业以优惠的经济政策。
当前我国大力开展“农家书屋”建设，为每一个村投入2万元建设一个“农家书屋”，努力解决农村地区群众“看书难、看书贵”的问题，可是“农家书屋”建设资金是一次性投入，当前建成的“农家书屋”面临图书报刊更新、补充的问题，存在管理经费短缺等的问题。国家还没有建立完善“农家书屋”使用、维护、管理资金投入的长效机制，很容易使“民心工程”变成“形象工程”。
（二）经济政策存在某些不合理性
从出版经济政策中的税收政策来看，出版业经营者赋税负担较重。考虑到出版业的文化属性，国家对出版业实行了优惠的税收政策，如图书销售税率优惠至13%，就赋税水平绝对值而言，这一数值还是比较高的。国家除了执行基本标准之外，还制订了与之配套的两项优惠政策：一是对县和县以下新华书店实行增值税先征后返的政策，二是对科技书刊、大中专教材的出版实行免交增值税的政策。这两项政策的推行，从整体上对降低出版业销售税赋税水平起到了一定的调节作用，但是此类优惠政策毕竟只涉及到部分出版业经营者，并且在实际操作过程中往往因为地方财政困难而导致该项政策执行受阻，“先征后返”也就成了“只征不返”。总体上看，我国出版企业实际的销售税负还是比较重。
从出版经济政策中的出版财政补贴政策来看，近年来国家对出版业财政补贴力度不断加强，受益范围逐步扩大。但资助力度明显不够，从范围上讲，只有极少数单位和项目能受到资助，主要是国有图书、报刊出版企业，国有印刷企业及新华书店，如国家出版基金、“东风工程”等新闻出版项目的实施。而对于民营企业，如民营印刷厂、个体书店等，即使积极申报了有关项目，最后获得项目资金支持的企业少之又少，民营出版企业在艰难的夹缝中生存，出版业有“官进民退”的趋势。从数量上讲，资助金额很少。目前，我国出版基金的来源十分有限，除政府之外，由于引导社会力量积极参与出版资助的机制尚未形成，其他资助出版业者极为罕见，无法充分发挥宏观经济调控的作用。一些重要的出版方向与项目，如科技书刊、学术专著的出版等，因缺少财政补贴机制而仍处于较为尴尬的境地。
在投融资政策方面，国家大力支持组建大型的出版集团，建立现代企业制度，成功上市融资，取得经济效益和社会效益的双赢，但这仅占全国出版企业的2%左右。而大部分的中小型出版企业全部为国有企业，达不到上市的规模和实力条件，国家没有关于民间资本进入出版企业的政策，一方面中小出版集团面临融资困难的问题，另一方面大量民营资本因缺少政策支持，很难进入出版行业，制约了中小出版企业的发展。
当前我国大部分省区的出版经济处于弱势地位，在城市改造、企业动迁过程中，由于出版企业建设资金短缺、规模小影响力弱等的原因，安置的土地位置总是比较偏僻。当前东部等沿海发达省区的地方政府非常重视出版业，积极建设印刷工业园，并使出版业成长为拉动地方经济增长的生力军，但西部省区由于规划的园区地理位置不理想等原因，印刷工业园区建成了，却达不到预期的效益，有的省区印刷工业园区迟迟没能建立起来。
（三）经济政策中存在某些缺失
受历史原因、地理位置、消费水平等因素的制约，我国出版产业发展很不平衡，东部发达地区的出版业产业化程度高、规模大、实力强，西北省区的出版业发展落后。对于出版物市场，各地还存在地方保护主义，尤其是中小学教材、教辅的招标工作没有在全国范围内进行，主要是在本省（区）内招标，存在照顾、扶持本地出版企业的现象。出版经济政策在遏制出版物市场竞争走向垄断方面存在功能方面的缺失，需要研究制定强有力的经济政策，对出版物市场主体的竞争予以引导、限制，如教材价格管制、控制垄断程度等。
1993年我国实行出版物自主定价以来，由于过分看重了市场的自动调节作用，政府部门放松了对出版物价格的监督管理，有的出版社不在内容创新上下工夫，推出更多群众喜闻乐见的优秀图书以提高经济效益，而是在图书包装上做文章，在旧版图书的基础上，进行过分的包装，推出一大批装帧豪华的图书，这既浪费了出版资金，又浪费了社会资源，背离了正确的出版方向。有的印刷企业用恶意压价的手段来招揽生意，有的发行企业进行低折扣售书，造成了出版物市场一段时期的混乱。
由于缺乏相应政策依据，民营企业进入出版行业的通道不畅。当前，我国开放了印刷、发行市场，实现了印刷发行业多种经营，多种所有制形式并存的局面，促进了行业的发展。但对于出版行业，国家没有出台允许民营资本进入的政策。像图书出版仅限于具有出版资质的出版企业生产等，致使一些民营工作室、广告策划公司虽然具有出版文学艺术类、商业宣传类等图书的能力，但由于没有出版资质，只能与出版单位合作，造成了生产成本的增加，不利于出版业的繁荣发展。
四、完善我国出版业经济政策的建议
为了保持我国出版经济政策的延续性、稳定性，进一步提高科学性、合理性，并做到与时俱进、科学发展，有效解决制约出版行业又好又快发展的瓶颈问题，不断满足广大人民群众多层次、多渠道的文化需求，故提出以下建议。
（一）改善财政政策
完善对出版业的财政补贴机制，增大对出版业的财政补贴的力度。国家财政要加大对国家出版基金、“农家书屋”工程可持续发展资金、“走出去”专项资金、民族文字出版专项资金等的支持力度。各级政府在执行好现行财政政策的同时，要用好用足国家支持文化单位转企改制和文化企业发展的一系列优惠政策，研究制定支持出版产业发展的相关配套政策。积极探索设立各级出版业发展基金，拓宽基金来源渠道，通过吸纳境内外组织与个人捐助、赞助，提取适当彩票收入、文化税收返还等措施，增加基金种类，扩大基金规模。将国有、民营出版企业放在同一水平进行市场竞争，并建立科学的基金使用、管理机制，采取贴息、补助、奖励等方式，支持出版产业发展。对转制为企业的经营性出版单位，在转制后的5年过渡期内，由财政按转制前核拨的补助数继续拨付，主要用于解决转制前已离退休人员的社会保障等问题，发挥好经济政策对出版产业发展的引导、激励和保障作用。
（二）改善投融资政策
政府应制定完善出版产业发展和投资指导目录，积极构建科学的出版业信贷机制。一是各级政府拨款建立出版专项基金，向某些具有明显社会效益而缺乏经济回报的出版活动提供优惠贷款；二是不断完善社会化的筹款机制，鼓励大中型企业及社会各界捐资成立基金会，对大学出版社及一些科技与学术专著的出版提供无息贷款；三是政府通过筹备风险担保基金，或利用转轨时期的特殊环境与银行达成某种协议等方式，建立出版业信贷担保机制，为出版业经营者，尤其是非国有书业经营者必须向银行贷款时提供担保。
政府应鼓励、支持、引导社会资本在国家政策许可范围内，以股份制、股份合作制、合伙制和独资等多种形式，参与或兴办图书报刊的印刷、发行企业，并享受国有企业同等待遇。推进出版企业建立现代企业制度，完善公司治理结构。按照创新体制、转换机制、面向市场、增强活力的原则，推动出版企业建立现代企业制度，引入现代公司治理机制和现代企业财务会计制度，规范会计和审计流程，提高信息披露透明度，增强财务管理能力，为金融支持出版产业发展奠定良好的制度基础。
（三）改善税收政策
除继续贯彻执行《国务院关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》和《财政部国家税务总局关于继续实行宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知》等经济政策外，国家应扩大对出版业的税收优惠、贸易促进等政策。要研究制定出版业的差别税率制度，通过对不同的出版企业、不同的出版物采取不同税率的方式，来优化出版资源配置，打破垄断经营，引导出版业向符合国家利益，满足人民群众日益增长文化需求的方向发展。要通过降低赋税率、扩大增值税的减免范围，以及将生产型增值税改为消费型增值税等方式，切实减轻出版企业的经济压力，以促进出版业为社会文明的发展多做贡献。
（四）改善土地政策
在旧城改造中，各级地方政府应结合城市规划，优先保证被拆除出版企业的恢复建设。出版设施用地应统一纳入当地的土地利用总体规划和年度计划。落实土地优惠政策，依法简化出版企业用地的审批程序，在国家法律政策许可范围内优先安排用地，并降低相关费用。鼓励出版企业以短期租赁方式使用土地，或租用现有物业从事出版产业经营。出版公共服务设施建设和相关配套设施项目的行政事业性收费，按照规定程序批准后进行减免。
（五）改善工商管理和价格政策
对于投资兴办出版企业，在政策许可范围内，减少行政审批环节，简化审批手续。在办理工商登记注册时，实行专项服务，不再收取政策规定之外的任何附加费用。放宽组建企业集团的条件，积极鼓励和引导出版企业组建跨地区、跨行业、跨所有制的大型企业集团，实现企业的规模化经营。除政府规定的实行定价和指导价经营项目，出版经营单位可根据其经营成本和市场供求情况，依法自主确定报刊、书籍、音像制品及其他文化经营服务项目价格。
通过对我国出版业经济政策发展研究，从中可以看出，党和政府对出版业越来越重视，经济支持的力度越来越大，制定的经济政策越来越多，覆盖的范围越来越广，所产生的影响越来越深远；经济政策从以税收减免为主向税收减免、财政投资、贸易开放等多种政策并用转移，从比较单一的经济政策向比较综合的经济政策发展；经济政策早期以服务企业发展、产业发展为主，现在经济政策既服务企业和产业发展，又服务出版的公共服务体系建设，经济政策在建设社会主义公共文化服务体系中的作用越来越大，成为了推动我国出版业科学发展的有力抓手。随着国家新一轮的经济体制改革，国家必将出台一系列更加适合出版业科学发展的经济政策，有效解决制约出版业发展的问题，不断发展出版生产力，推动出版业科学发展，加快我国向出版强国迈进的步伐。
“扫黄打非”运动式治理的困境与出路
刘小标
我国出版物市场管理中对非法和违禁出版物的治理，一直采用“运动式治理”的政策工具。具体由全国“扫黄打非”工作小组办公室负责，其主要职能是：全国“扫黄打非”工作的组织协调和出版物市场的执法监管，对全国出版物市场进行监督管理。“扫”和“打”两个动词都具有强烈的运动色彩，从命名就显现其运动属性。经过20多年的工作实践与探索，“扫黄打非”运动式治理形成了特有的体制机制，在整顿出版物市场、保护知识产权方面取得了较大成效，仅2002~2011年的10年间，全国收缴的各类非法出版物总计多达13.73亿件?譹?訛。通过查办重大案件，清理非法出版物和有害信息，广泛宣传，有效地净化了全国出版物市场面貌，塑造了我国政府大力打击侵权盗版、保护知识产权的良好形象。《关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》提出：“深入开展‘扫黄打非’，完善文化市场管理，坚决扫除毒害人们心灵的腐朽文化垃圾，切实营造确保国家文化安全的市场秩序。”从保障国家文化安全的高度对“扫黄打非”工作提出新的要求。而随着经济、社会的进步和科学技术的发展，“扫黄打非”工作的范围也由原来的重点打击淫秽色情、凶杀暴力、侵权盗版等非法出版物，逐步向更大范围的打击低俗文化产品、计算机盗版软件和网络淫秽色情、不良信息等多元化的方向发展，工作空间也不断延伸，工作难度不断升级，政策环境也逐渐转变，“扫黄打非”面临的新问题、新挑战越来越多。新时期对“扫黄打非”运动式治理进行反思，探寻完善出版物市场管理的长效机制，是当前重要课题之一。
一、何谓运动式治理
运动式治理是指由占有一定的政治权力的政治主体，如政党、国家、政府或其他统治集团凭借手中掌握政治权力、行政执法职能发动的维护社会稳定和应有的秩序，通过政治动员自上而下地调动本阶级、集团及其他社会成员的积极性和创造性，对某些突发性事件或国内重大的久拖不决的社会疑难问题进行专项治理的一种暴风骤雨式的有组织、有目的、规模较大的群众参与的重点治理过程，它是运动式治理主体为实现特定目标的一种治理工具。
有人对运动式治理的基本过程进行了“轮回”式概括：震惊社会的重大恶性事件的发生，领导作出重要指示，政府有关部门召开紧急会议，部署专项整治行动，执法部门声势浩大的检查、处罚行动，总结表彰，宣布专项整治取得了丰硕成果。
“扫黄打非”运动式治理是在出版物市场管理中，政府通过“扫黄打非”工作领导小组体制自上而下调动各职能部门的资源和力量，对出版物市场存在的重大问题通过开展“扫黄打非”集中行动或专项行动进行专项治理的一种政策工具。“扫黄打非”运动式治理的具体方式是每年全国“扫黄打非”工作小组办公室组织开展的“扫黄打非”专项行动，其过程符合运动式治理“轮回”模式：某类非法出版物造成较坏影响—领导高度重视、作出重要批示指示—全国“扫黄打非”办公室召开紧急会议—部署开展针对性的专项行动—文化执法、公安、工商等各执法部门开展声势浩大的联合检查，针对违法行为进行处罚—对专项行动取得的经验进行总结—组织媒体对专项行动成效进行集中宣传—宣布专项整治成效显著。“扫黄打非”运动式治理在行动上讲统一，在声势上求浩荡，在方向上求一致，在效果上看数字。“扫黄打非”专项行动具有四个突出特点:第一，治理时间的短期性。如2011年开展的打击淫秽色情出版物和有害信息专项行动，持续时间为9月5～11月5日，总期为60天。这意味着，决策者期望专项行动能“毕其功于一役”，迅速恢复被扭曲的社会和市场秩序。第二，治理方式的运动性。为了让专项行动尽早显出成效，专项行动往往要求对查处的非法出版案件“快审、快捕、快判”，从而有较好的素材供媒体宣传专项行动的成效。第三，治理效率的高效性。“扫黄打非”运动式治理在短时期内集中众多资源和力量进行针对性打击，能起到短期较好的公众效果。由于能短时间调动尽可能多的资源和力量，在应对问题时能显现出其危机处理的有效性，在处理和应对突发事件时往往成效显著。第四，治理成效的反复性。由于专项行动都是临时性、阶段性任务，在专项行动暴风骤雨式的集中整治下，某种非法出版活动能得到有效遏制，但专项行动过后，一旦缺少了管制，这类非法出版物很快会死灰复燃，又需要启动新一轮的治理，进入“运动不止，问题不止”的恶性循环。
二、“扫黄打非”为何选择运动式治理
根据公共政策理论，政策工具的选择受多方面因素的影响，包括政策工具的有效性、政府所要解决的公共问题本身的性质、政策环境、决策者偏好以及政策客体的可能反应等。“扫黄打非”工作选择运动式治理主要基于以下几方面原因。
（一）运动式治理具有的社会动员功能
政府所要解决公共问题本身的性质是制约政策工具选择的重要因素。“扫黄打非”面临的政策环境存在高度的复杂性和多样性，面对这样的“技术性困难”，政府希望通过“运动式治理”内含的社会动员功能，组织、动员、集中各职能部门的力量和资源来予以应对。就中国超大社会的治理条件来说，物质性资源有限。出版物市场庞大，仅凭借力量弱小的新闻出版行政部门和文化执法队伍是管不好文化市场的。政府选择运动式治理，实质上出于社会动员能力不足的考虑，而我国政府治理长期存在机构林立、职权交错、多头执法、政出多门、扯皮推诿等问题，各部门间缺乏良好的合作机制。在此情况下，决策者希望通过运动式治理政策工具的运用，达到部门间合作的目的，哪怕是甚为短暂的合作。20多年的工作实践，通过“扫黄打非”专项行动也确实调动了各部门的人、财、物等资源，针对突出问题进行了多次针对性治理，有效遏制了非法和违禁出版物的泛滥。
（二）出版物市场管理面临的规则虚无主义
政府治理面临着“规则虚无主义”的困难，在运动式治理前，政府已经制定了一系列的规则，但是很多规则并没有很好地被执行。在全国“扫黄打非”工作小组成立的1989年，法治薄弱，一方面由于市场管理的法律法规并不完善，另一方面，执法者也未很认真地对待这些规则。时至今日，笔者仍发现在日常管理中，一些政府部门并没有认真执行出版物市场管理的相关法律法规，如对于游商走鬼摆卖淫秽色情光盘基本采取收缴了之，在正规音像店检查中发现有销售盗版光盘的只是要求其下架，对于印刷复制企业违规的只要求其尽快补齐手续。因为规则没有被执行，它的威慑功能便被削弱了，民众也不再把规则当回事，直接削弱了规则自身的合法性。在这样的政策环境下，政府也希望通过运动式治理来达到贯彻法律和政策等规则的目的。
（三）决策者偏好
决策者偏好直接影响政策工具的选择，决策者和政策客体都相信强制与暴力的惩罚在驱使人们遵守规则方面的有效性。由于受“运动治国”思维模式的影响，人们习惯于将“运动”思维运用于执法活动中，从而在行政执法活动中，通常以集中检查、专项整顿、专项执法等形式出现。
（四）社会公众迫切解决问题的期望
政策客体对某一公共政策及其相应的政策工具的认同度越高，就意味着该公共政策及其工具更具有合法性、更易得以实施。“扫黄打非”运动式治理虽然是政治权威积极主动发动的，但也正对社会成员迫切愿望的反应，是建立在充分的社会基础之上的。1995年12月18日，人民日报在头条位置发表《一位母亲强烈呼吁扫黄打非不可手软》的报道，引录了苏州一位普通女工的举报信，举报电脑“黄毒”对她16岁孩子的毒害，引起广大家长的共鸣。苏州女工母亲的这封信讲述了无数家长的心声，从群众积极参与非法出版活动和有害信息举报亦可看出社会公众的迫切期望。从2009年12月4日至2010年1月4日仅仅一个月时间，全国“扫黄打非”办公室举报中心就受理了社会公众举报淫秽色情及低俗信息的网站共计61982条。2010年全年共受理关于非法出版和网络有害信息等方面的各类举报线索17万多条，2011年又受理群众的举报线索15.7万余条。
三、“扫黄打非”运动式治理存在的问题
“扫黄打非”通过运动式治理打击非法和违禁出版物，的确起到了扫除文化垃圾、净化出版物市场的功效，但也存在一些问题。
对治理主体而言，运动式治理使得各级“扫黄打非”办公室和文化行政执法者疲于应付。据笔者实际工作了解，2012年以前每年全国部署开展的专项行动都有8～10次，每次专项行动平均历时2个月，全方位覆盖全年工作，各级“扫黄打非”工作人员忙于转发上级的通知，制定本地区工作方案，召集召开工作会议部署专项行动，催要行动数据，督办案件，撰写工作总结。一线执法人员疲于应付一项接一项的专项行动，联合其他部门开展联合检查，参加上级工作会议，接待上级检查，无暇顾及日常行政执法，日常性市场检查和执法被冷落了。
对治理客体而言，“扫黄打非”运动式治理纵容了不法分子的投机心理。运动式治理是一种短期行为，一次运动一般只是针对性打击某一项内容，这容易为“违法者提供了一种心理暗示，即平时的违法行为是可以姑息的，这样，运动式治理就助长了不法之徒的投机心理”。现实中，每次专项行动开展前期，都会组织媒体进行宣传、大造声势，这提醒违法者提早毁灭证据，暂时停止违法活动。甚至有些执法者为确保一次专项行动的成效，会主动劝告违法者在专项行动期间收敛些。上级部门对于下级专项行动的督导检查，往往只针对专项行动内容的违法违规行为，对于其他则“睁一只眼闭一只眼”。长此以往，不法分子会形成投机心理，认为只是在专项行动期间有被查处的危险，于是在行动期间偃旗息鼓，等风声过了又开始活跃。
对治理环境而言，运动式治理对常态化管理的排斥，阻止了出版物市场管理长效机制的形成。运动式治理前后政府状态的最小化与最大化的反复摆动，破坏了常态化管理的形成。而在一些专项行动的空当期或是针对另外内容的专项行动期间，一些小的违法违规活动抬头，如摆卖盗版光盘、六合彩报的游商地摊得不到较好查处，电脑城中贩卖盗版光盘重新开始泛滥，这些违法违规行为的出现，释放出版物市场规制的“破窗”信息：当前出版物市场处于间或性的无序状态，致使大的违法犯罪开始出现。另外，随着运动式治理的滥觞，对“黄”和“非”有管理职能的其他部门也逐渐松懈，认为“扫黄打非”是“扫黄打非”办公室的工作，自己只是配合与协助。
运动式治理的临时性、运动性和反复性特点与法治的稳定性、确定性和公平性要求背道而驰。专项行动中“事前疏于监管，事后矫枉过正”的执法方式，导致行政执法的选择性、随意性和形式主义，破坏了法治的稳定性、确定性和公平性，使违法行为屡禁不止。为在短时间内把市场上的非法出版物清除干净，一些地方执法人员在执法检查中采取怀疑物品全部下架的策略，或是并不按规定程序将非法出版物鉴定而直接作出行政处罚，一些游商走鬼贩卖淫秽色情光盘的数额已达到移送公安部门的案件，为了省事而直接处以行政处罚。运动式治理中，还不可避免的会出现专项行动方案等政策文件与现行法律相冲突的现象，某些在法律上并未禁止的行为被专项行动列为打击对象，执法者对这些政策的执行肯定会损害法律的稳定性和确定性。
四、当前“扫黄打非”运动式治理的困境与出路
“扫黄打非”运动式治理的优势与其存在的问题，形成了当前“扫黄打非”工作的困境。在当前出版物市场管理面临的“技术性困难”面前，为满足社会公众净化社会文化环境的迫切要求，由于运动式执法有着动员社会资源、推进部门合作等方面的功能，加上政府长久以来对这一政策工具的熟练运用，必须使用运动式治理方式充分调动资源和力量进行整治以取得较好的社会效果。而运动式治理存在的纵容不法分子的投机心理、排斥常态管理、动摇法治稳定性和确定性等内在问题，又阻止了出版物市场常态化治理的形成与完善。
笔者认为，当前我国“扫黄打非”工作领导小组体制机制不断完善，其具备的协调功能足以替代运动式治理，以调动各地各部门的行政资源和力量及发动社会公众参与“扫黄打非”工作。而随着法制建设的不断发展，出版物市场管理的政策环境不断净化。为维护法治的稳定，为了保障出版物市场长效机制的形成，“扫黄打非”工作必须走出这一困境，从运动式治理向常态化治理转型。但并不是完全抛弃运动式治理，因为常态治理无论如何完美，都不能避免突发事件的发生，突发事件在短期内迅速发生、危害性严重，必须在短期内解决。运动式治理作为高效的治理手段，与此类事件的性质有着内在契合性。一方面，要将每年反复进行的、重要的专项行动列为全年基础工作，通过“扫黄打非”工作机制推动各职能部门将出版物市场管理列入常态管理范畴，通过绩效考核、先进奖励、案件督办等机制促进出版物市场常态治理的形成。另一方面，把开展专项行动作为危机应对的工具，控制次数，对于问题严重、社会影响大、亟须解决的问题，通过组织开展专项行动进行治理。要科学设计行动方案，对专项行动的政策方案执行上不应简单“一刀切”，要看到不同地区经济发展水平、不同人文环境的差异，鼓励和支持各地根据本地区工作实际和治理环境开展专项行动。提高组织管理能力，通过加强信息化建设来提高专项行动的部署、反馈效率，切实提高工作效率。充分发动群众力量，通过治理的过程进行普法，实现“扫黄打非”行政执法过程由“强制”到“合意”的转变。将运动式治理纳入法治轨道，在法治基础上开展专项行动，在政策构建、完成和实施的全过程都严格遵守法律法规、依据法定程序，切实将运动式治理纳入法治轨道，使其形式是运动式的，但实质上是制度式的。
（本文是新闻出版总署2011年重点课题项目“扫黄打非工作体制创新研究”（项目编号：D-4-2）的阶段性成果。）
参考文献
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