乡村治理包括治理主体和治理对象，关中三村的治理对象是整个村庄，但治理主体不仅包括制度性的村两委和村小组，还包括非制度性的地方性资源，这些地方性资源的调动和运用，很好地处理了对制度性力量来说比较棘手的问题。制度性力量和非制度性力量的合作，形成了当地特殊的村组关系和治理结构，而乡村治理中的体与用是我们需要探究和思考的重要现实问题。
民主是个大问题，大到可以决定一个政权的合法性，同时也是一个小问题，小到很多行动都需要民主地解决。关于民主存在着很多理解，我们很难找到一个标准的民主范式，现实生活的复杂性却让我们在很多地方或明或暗地感受到民主和专制之间的差异。对于中国的基层乡村社会来讲，很多事情上还真需要民主才能解决，很多迷信西方民主的人不相信中国有民主社会的存在，不相信我们有民主的基因，但是传统乡村社会中，在村民自治的范畴下，事实上也存在着一种民主。
在当前中国农村普遍存在的一个现象是，村民小组长形同虚设、权力式微，对于小组内的许多公共活动，农民都有很大的自由度选择是否参与和支持。因为失去了税费改革前的专断权力（迈克尔·曼，2007），小组内很多涉及公共层面上的活动都需要争取大多数村民的认可，失去了他们的认可，活动就很难做起来，而一旦获得了大多数人的认可，行动才具有合法性和正当性，才能有实施的条件和基础。但是在村庄中谈论民主，我们又不能拿西方谈论民主的套路来讨论，否则就会失去理解现实社会的基础。
换句话说，民主不是一个单一性的问题，而是一个有着多元影响因素的大问题。对于一个整合度较弱的村庄来讲，农民对于村庄的认同度本来就比较低，并且他们的发展意愿和方向又都不在村庄内部，对于公共事务比较淡漠，当开展公共层面的活动需要争取村民意见的时候，就会发现非常困难，要么找不到人，要么大家各说各的，意见怎么也统一不到一起，很多人为了个体的利益，千方百计地排斥与个体利益无直接关联的集体活动。甚至当集体活动伤害到个体利益时，他们会大义凛然地站出来向集体讨价还价，在这样的一个村落中，很难用民主协商的方式来讨论问题。因此，在这样的村庄中做事情的时候，村干部普遍比较强势，甚至有一些是“混混”或者有黑社会背景的人来做村组干部，正因为他们强势，大多数村民不敢公然站出来提反对意见，一些公共性活动或者工程建设反而能够做成，村民虽然会对这类村组干部的做事方式有意见，但是相当一部分人还是认为这样的人更有办事能力。村内“混混”与村庄精英结盟甚至逐渐取代传统型头面人物，成为村庄中最有面子的人，乡村“混混”的暴力和暴力威胁，也日渐嵌入村民与人相处的思维和行动方式中（陈柏峰，2010）。在这种村庄中，如果是一个好人来做干部，遇到事情都要征求大家的意见，寻求大家的认可，要讲民主，事情是很难办成的，甚至可以说是一事无成，村民反过来还会埋怨这种干部，说他没有能力，做不成事。
而对于一个整合度相对较强的村庄来讲，农民对于村庄的认同度是比较高的，他们的发展意愿和方向大都在村庄内部，他们对村庄寄托了很多感情，因此对于公共性的事务也比较关心。在这样的村庄中，存在着一个协商机制，对于涉及集体层面的公共事务，能够比较容易地征求大多数人的意见，并赋予行动以合法性。在关中地区像崇寿村这样的行政村，它们很多情况下是将事务分解到小组中，因为一个小组就是一个自然村，是一个熟人社会，村民彼此之间都更加熟悉，事务开展相对容易一些。在农村社会中，农民的生活时间并不是非常规整的，农民对于经常开会协商这样的事情也会感到厌倦，参与度和积极性并不高，然而他们的参与度虽然不高，但是关注度却很高，事情做得不好，村组干部会受到村民的舆论攻击和压力。因此，小组事务的协商都交给了村民代表和小组干部来做，他们作为小组内的决策群体，对于涉及小组工作的大事起决定作用。而在这个协商小组范围内，小组干部征求到村民代表的同意，做起事情来才具有合法性和正当性。村民小组内的主要大事，比如小组内土地的调整分配、低保户的评选等等，这些事情是需要各个代表充分参与和讨论的，只有通过了村民代表这一关，事情执行起来才更有把握。
村民代表的关键问题是代表能力，一方面，村民代表必须有能力代表村民参与村务的决策、管理和监督；另一方面，村民代表必须有能力将讨论通过的村务决定贯彻实施到他所代表的村民之中，让村民相信遵守这个决定对自己有好处。在村民已经原子化或者村庄社会关联度较低的村庄，村民代表会议制度本身存有发挥效能的陷阱，村民代表与村民之间互不信任的关系，与村民代表和村干部之间的关系，相互形构和强化，进一步消减了村民代表可能发挥作用的空间（贺雪峰，2002）。而关中农村仍是关联度较高的村庄，村民代表具有相对较强的代表能力。在关中地区村民代表的产生途径在各个小组内有很大的差异。有些村民代表的选择主要由小组干部商议决定，村民代表在分布上也没有特征，小组干部觉得谁比较有公心、有时间，就决定由谁来做村民代表；有的村民代表虽然由小组干部决定，但是小组干部要充分考虑到村民代表分布的合理性，要考虑到小组内的大小姓氏中相应的代表数量，要考虑到小组内的户族分布，村民代表是否覆盖到各个户族；有的小组在选择村民代表的时候是按照居住空间选择的，小组内每一条街道至少产生一个代表，方便小组内事务能够通知到人。小组长在选择村民代表时的自主权是比较大的，但是这种看似比较自由的决定权对于小组长来讲并不是能够为所欲为的。
在熟人社会内部，小组的事务是受到所有人关注的，普通农民虽然不愿意参与到繁琐的讨论中，但是他们会对事情的处理过程以及效果发表意见，这种意见作为一种公共舆论能够产生比较大的作用。首先，对于小组长个人来讲，这种公共舆论是对其工作的一种评价，如果评价过低，在讲究面子的熟人社会内部，小组长会觉得自己脸上无光。其次，这种公共舆论会影响到小组长权力的合法性，如村民对小组长的评价过低，对小组长不信任，那么在做小组工作的时候他就很难将大家动员起来，做事情的时候得不到支持，工作进展不下去，小组长的“执政”也就陷入了危机。最后，公共舆论还会影响到小组长及其家庭在村庄内的生活和交往，在一个注重舆论评价的村庄，小组长如果遭到严重的群众舆论危机的话，他和家人的正常社会交往是会受到影响的，人们会在很多场合采取不合作、甚至挖苦的态度来对待他。对于小组长来讲，他的专断不仅很难给个体带来好处，反而更容易让自己陷入到危机当中。因此，在对村民代表的“任命”方面，他就更需要考虑到合理性和正当性。
民主虽然是个好东西，但它并不是在任何土壤中都能生长起来，需要有一个规范作用的社会空间。民主必须与善治有机结合起来，善治是政府与公民之间有效而积极的合作，这种合作成功的关键在于存在着保证公民享有充分自由和平等的现实机制，公民能够参与选举、决策、管理和监督，如此可以促使形成良好的公共秩序（俞可平，2001）。在一个不讲究规则的社会空间中，如何建立民主的秩序仍是一个难题，在一个村落社会中，如果存在两种组织形式，为了强化各自的合法性，它们都必须增强提高村民对自己的认同，由此产生的两者之间的竞争必然导致公共物品投资的增加，而对于组织性不强的村庄而言，仅仅引入民主是不够的，只有在一个多元行动主体共存的村落中，才能实现治理绩效（孙秀林，2011）。而在一个有规则的社会空间内部，民主的表现样态也是非常不同的，对于基层社会来讲，这种样态就要表现出更多的复杂性和偶然性，我们很难找出一个标准的基层社会民主的模板。关中三村是一个村庄规范性比较强的社会，在这种社会空间中，民主才可以很好地发展起来，接下来我们可以从村组关系来看基层民主的建设。
村民组在某种程度上也是一个认同与行动单位，这个单位所要处理的主要是以土地为核心的农业生产的相关事务，以及村级组织分配交办的任务。村民组是国家权力的延伸，由原来的生产队演化而来。在人民公社时期，由于生产队负责生产的各个环节，它将所有组员整合到一起，参加集体劳动，“生产队及农村社区是以集体产权为边界的，共同体的地域边界、经济活动边界以及人员构成边界基本上是同一的，具有强烈的封闭性和排他性”（项继权，2009），生产队因此成为人们的基本行动单位。分田到户以后，这种局面发生了变化，生产队改为村民组，主要负责土地的调整、生产设施的修建以及生产秩序的维持。而土地的调整，既要考虑到国家的政策，又要兼顾村庄社会的现实和需求，所以，与农民生产有最密切关联的村民小组在这一过程中发挥着重要作用。生产设施的修建主要是道路和沟渠的建设以及维护，这需要有统筹协调的组织力量，因为这一过程要涉及村民的出工、出资以及相互间的协调，不是单纯依靠社会性权威就能完成，而需要有公权力作为后盾。生产秩序在本地主要是指分水方法和分水顺序，这在比较干旱的关中平原尤为重要。
村民组长的产生逻辑也在发生着变化，在人民公社时期，生产队长的能力关系到全生产队的效益，一个好的生产队长可以帮助全生产队提高粮食产量，所以，当时人们会推举能力最强的人当队长。队长大部分情况下也在扮演着老黄牛的角色，不管别人是否干活儿，自己要带头去做，任劳任怨，这也是那个时期干部们的普遍特征，当然也不排除个别干部以权谋私。分田到户以后，生产队的生产功能弱化了，农户个人的积极性被调动起来，在此情况下，村民组长的作用就下降了，村民组长更多的是要为上级完成任务，比如在收取农业税费时进行协助。从这个时候起，村民组长的产生多数要依靠上级的意志了，与普通的村民没有了太大的关系，上级选组长的标准在于这个人是否能够完成任务，而不在于其他。在某种程度上，村民组长与村民的利益形成了某种对立，若村民组长只是负责收取税费，而不为农民做事，农民并不会配合他的工作。所以，当时的小组长看似没有什么重要的事情，但是却并不好当。
当前村民组长的一项任务就是我们之后将要详细讨论的土地调整，另一项重要工作则是筹资筹劳，完善基础设施建设。在没有项目支持的情况下，许多公共工程都需要由村民自己完成，这就需要组长号召和筹措，在此过程中，要保证工程的质量，确保村民投资投劳的收益有效性，不能出现浪费或者失败的情况，同时也要实行均摊原则保证公平，这对村民组长来说，是一个很大的挑战。以分水秩序为例来看，分水秩序是这里社会秩序形成的一个重要基础。由于水资源对每个人来说具有刚性的需求，在水资源比较缺乏的情况下，就可以理解为何本地人对公平有如此严格的要求，对那些谋私利的人极端排斥，如何公平地分水成为一个重大的问题。在分水过程中，最为重要的就是秩序，本地基本上形成了共同遵守的规则。比如，按照排队的原则，谁先谁后、用多长时间都事先约定好，时间到了以后，村民要有自动终止的自觉性。在利用大渠分水时，本村采用的是“人地各半”的分配原则，即一半的水量按照人口来分，一半的水量按照土地面积来分，这也与土地的分配密切相关，分配的标准是700斤/人。这就意味着土地面积的大小不是太重要的问题，最为关键的是让每个人都有差不多的收成，获得相对均等的产量。在此情况下，要丰收都能丰收，要挨饿都会挨饿。若只是按照人口来分，那些人口较多的生产队就能多分到水；而那些人口较少的生产队则分得比较少，若他们的土地面积大或肥力差，则不会有太高的产量，如果仅按照面积来分配，那些土地面积多的生产队也会有更高的产量，这也会造成新的不公。所以，实行人地各半的原则最为合适。这样，那些人口多、土地面积小的生产队，可以多用一些水，从而提高单产面积，进而实现平衡。也许，村庄中需要的就是彼此的平衡，而不是谁输谁赢，赢者通吃、输者血本无归。
在处理小组的事务中，小组长要秉持公平、公正的原则，才能在小组中确立自己的威信，保证自己以后能够将其他事务推行下去。那么这些小组长是怎么产生的呢？
在小组中，一般有三个干部，分别是小组长、会计和保管，这是生产队模式的延续。现在，许多小组取消了保管的设置，仅保留了小组长和会计，有些小组甚至也取消了会计，仅保留了小组长一人。在村民小组中，能够胜任小组长的也就是那么几个人，所以，也有几个人轮流做小组长的可能性。某个人干了一段时间，感觉工作难做，就卸任不干了，换成其他人，等过了一段时间后，在任的小组长也出现相似的问题，也就不干了，依然换成了原来的小组长，或者说在村庄中已经形成了小组长的后备人群，即人数不多的积极分子，他们具有一定的公心和能力，也可以在村庄事务中发挥积极作用。在某些时候，村庄的社会精英和政治精英可以合二为一，即某些乡老或理事也可能当上村干部或者小组的干部。在调查过程中发现，理事们都有一定的任职经历，但也不可能长期担任干部，因为也有他们推进不了的工作，而理事这一非正式职务则可以长期坚持做下去，在小组长处理村庄事务时，可能会得到理事们的帮助，这要视事情的大小和性质而定。
理事们属于社会精英的行列，他们拥有着丰富的地方性知识，也能讲出很多道理出来。他们类似于杜赞奇所说的保护型经纪，即他们代表村民的利益（杜赞奇，1996：37），当村民小组长所要做的事情，符合绝大多数人的利益、符合地方性的规范时，这些理事们就会站出来帮助村民组长。但他们又不完全等同于保护型经纪，当村民组长所做的事情不符合大多数人的利益，这些理事们就不会在公共事务中发挥作用，因为，这时他们所奉行的是不得罪人的逻辑，他们没有必要因为单个人的事情而去得罪其他村民。当组长的行为符合大多数人的利益时，这件事情就成为了公事，政治精英就可以得到社会精英的支持，共同推动某项事务的开展，从某方面来说，这也是村庄共同体的表现。因而若国家的政策要深入乡村，必须和地方性的规范及力量保持一定的协调性，取得地方精英的支持，或者说符合村庄的期待，否则，就会在执行过程中遇到很多难题。
在调查的过程中发现，村民小组长的更换比较频繁，但是这里的村民小组长都在积极做事。若小组长不积极投入村庄事务，不仅自己的心里过意不去，村民们也会对这样的组长表示不满，既然不做事，那就干脆换人，换个能做事的人。在访谈的过程中，部分组长说了如下的几句话：“弄这个事就弄好，不能让人家骂你；不能因为钱少而不办事；当这个组长，人缘要好；最起码要把手里的事情干完，再说不干，不能无缘无故地给人家把事情撂下”，“小组办事没有办在圈圈外的；弄啥事，都要商量，得像个大家庭；我们的土地从来不对外，地就是我们村庄的，外人来了，他们把钱赚走了，跟我们就没有太多关系了”，“对群众有利的事情就是对，对群众没有利的事情就是不对”，“组长大小也是个领导，咱得给别人留个好印象，让人说咱有水平，图个好名声，别人说咱的好话，咱自己听着心里也舒服；不干就不干，干就要弄好；一碗水端平；话简单得很，认真做事就对了”，“村民们都看着你呢，不能每天没事干啊。舆论监督着你，群众把你选下去，脸上无光，没面子。你不能当和尚不撞钟，不做事，不吃凉粉把板凳腾下。你不给群众办事，你就把位子空出来。”这是从与村民组长的谈话中摘录的只言片语，虽然有些凌乱，但反映了他们的真实想法。那么这些想法意味着什么，又为何会有这样的想法呢？
第一，当村民组长不是为了钱，而是为了给大家做事，要把事情做好，不能因为钱少而不做。贺雪峰（2000）认为农民之所以愿意出任村干部，一是有经济动机，二是有社会动机。当村干部职位的经济收入太低而缺乏对农村能人的吸引力时，不仅村干部职位本身难以吸引人们的兴趣，而且处于村干部位置上的人也懒得理会上级或村民对自己的需要（贺雪峰，2000）。然而关中地区村组干部还是有人干的，这里的小组长自认为其主要目的是做事而非获得经济利益，这种行动动机显示的是他们对村庄的认同和归属，这也许与村庄的结构有关。本地的自然村多是以单姓为主的村庄，这就意味着大家都是来自于同一个祖先，存在血缘关系，彼此之间有一种天然的亲近感。村庄可以理解为是扩大了的家庭，所以，从私的角度来理解，他们在做事的时候，是为自己的家庭做事，即把村庄的事情都当成自己的家事，为自己的家里做事，就会不讲条件、尽心尽力。村民小组长虽然可以说是个小领导，但其实也是个苦差事，他要去做那些大家都不愿意去做的事情。做这些事情并不是为了谋取私人利益，而是为了让自己亲属、邻居相处更融洽，让乡亲生活得更幸福，强烈的自己人认同在其中发挥着重要作用。
第二，村庄生活具有稳定的预期和价值生产能力。关中还是属于比较传统的农村地区，农民们生于斯、长于斯，不会轻易地离开村庄。对很多人来说，村庄构成了他们生活的全部，所以他们很注重自己在村庄评价系统中的位置，拥有良好的名声，不仅可以让自己活得有面子、有尊严，也会给自己的子孙后代带来比较好的影响，所以很多小组长都会努力做事，争取达到村民满意的效果。并且在村庄中，村民组长毕竟也是个领导，他们认为要注意自己的言行，对得起自己的职位，村民的认可对小组长来说是极大的荣誉。组长处理的都是鸡毛蒜皮的小事，可能不会对村庄的发展产生太大的影响，但与村民的日常生活息息相关，因而受到村民的关注和议论也最多。正是对村庄生活有着长远的预期和价值追求，小组长才会积极投入村组事务。
第三，村庄排斥机制的有效性决定了小组长需要与村民协商，保持公平公正。一般情况下，村民组长都是年轻人，他们处理村庄事务仍经验不足，在此情况下，他就要多和老干部或村庄中的老人商量讨论，进而周全地解决问题。年轻人做组长的优势在于工作有魄力，他可以很好地将各项政策推动下去，尤其是可以对钉子户进行有效治理。因为钉子户维护的只是个人的利益，阻碍公共利益的实现。此时，村民组长就可以作为公的代表出现，对钉子户等私人利益进行规范，并获得大多数人的认可和支持。因为村庄内部具有强烈的规范共识，这种规范共识可以产生有效的排斥机制，进而将钉子户等损害公共利益的村民边缘化。此外，村民组长也不能偏向自己或与自己亲近的人，即以权谋私，否则他就会丧失自己在村庄中的权威，进而受到村庄排斥机制的作用，逐步被边缘化，在工作中遇到很大的阻力，其实这也说明了本地具有较强的地方性规范和价值生产能力。
关中地区因为有小组长的积极作用，而使村庄形态与其他地方有所不同，华南地区也体现出了较强的内部整合特点，但因宗族力量的强大而使村庄结构略显压抑性。在宗族性强的村庄中，整体的利益要高于个人的利益，弱势的个体只能处于尴尬的被动局面，个体利益没有足够的生存空间，也很难会形成平等协商的氛围。村庄的权威似乎具有天然的合法性，当通过某些事务获得认可之后，就可以在其他方面站住脚，充当总体性的裁判。在这样的村庄，也很难说运用公平的方式来分配内部的资源。权威的稳固性也使得精英人物轮替的可能性比较小，普通的村民很难形成对精英人物的监督，多半是老精英选拔新的精英。当然，这类地区的精英也有着强烈的村庄归属感，他们对村庄肩负有某种责任，也能够从村庄的层面考虑问题，公与私有极大的重合性，但是没有了宽松的干部流动路径，缺乏充分有效的监督机制和排斥机制，就很难保证精英人物能够合理运用其手中的权力。张正河（2004）调查后就发现，村民自治制度实施后，宗族势力正式伸入村庄公共权力体系中，并借助村委会选举的机会，把公权变为私权，控制农村基层社会。村民组长虽然不算正式的干部，但在基层社会中他们作用重大，因为存在村民组这个行动单位，而且是熟人社会中的行动单位，村民对未来就有稳定的预期，同村民组的村民间就可以相互帮助，一家有事，众人来帮（贺雪峰、董磊明，2005）。若是缺少了村民小组长，许多的事情可能就无法落实，无法实现统合，他们才是国家伸向乡村的触角。贺雪峰和董磊明（2005）在皖中地区调查后发现，村民组作为认同和行动单位，具有很强的功能性，但缺少文化历史传统，因为村民组是国家划定边界的，是国家强行嵌入到农村社会中，村民组和村民之间没有相互的选择机制，不可随便分离退出。但关中地区村民组除了治理上的功能性外，也是一个文化活动单位。历史上人们为了共御匪患，就在自然村周围建立起围墙，形成堡子，由此生成的堡子文化至今仍有影响，而村民组正是以堡子为单位划定的，庙会和其他民俗文化活动仍以堡子，即村民小组为基本活动单位，因而关中地区的村民小组相对来说意义更多，作用更大。
关中三村的村庄权力结构形态都非常完整，行政村和小组一级的建制都很健全，在财务上，行政村和村民小组是各自独立的核算单位，并且行政村和小组在村庄事务中的分工明确。从工资类别上来看干部的安排，行政村的干部分为两种类型，一种是由政府财政出钱的，村干部认为这是属于有编制的干部，一般有5个，分别是：书记、主任、两个副主任、一个专职副书记，其中书记、主任的工资是每月600元，其他人的工资是每月500元；另一种是由行政村发工资的干部，主要是会计、出纳、妇女主任、团总支书记、调解委员主任。从权力结构形态上看，书记、主任、副书记、副主任、会计、出纳处于行政村的权力结构中心，其他干部处于相对边缘的位置，村庄中大大小小的事情都是由这些人参与决策的。崇寿村自大集体时代以来就形成了一套坐班制度，行政村这7个主要干部每天都需要坐班，有特殊事情的时候需要请假，一般情况下都会在办公室坐着，但这种坐班制度又不同于政府机关的坐班，他们没有固定的双休日。因为这些村干部的另外一种身份是农民，他们也有很多农活需要去做，因此他们请假的时候相对容易随便一些，但坐班制度却也实实在在地执行下去了。在我们调查的近一个月里，虽然正值农忙时节，地里有很多农活要做，但村委每天都有人在值班。这些行政村的很多制度都非常规范，比如说档案管理制度，在崇寿村就可以找到1957年至今的档案，从档案的记录上来看，行政村的规范化程度很高，甚至行政村一级会就一些问题专门向小组、党分支部发文，并且还有发文字号，文件最后还会被保留在村庄的档案当中。
村民小组干部的主要组成人员是小组长、分支书记、会计、出纳，小组内有集体资金，因此在很多事情上都可以独立运作，能做的事情也比较多一些。小组干部的工资都是由小组内的集体资金来负担的，在崇寿村分支书记的工资是每年300—500元，很多小组的出纳都是由组长兼任，而小组长的工资则有着非常复杂的计算公式，因为这是与小组的人口、工作量、任务完整效果等挂钩的，行政村对于小组长的考核非常严格，此外村庄对于小组会计的考核也很严格，会计的工资也与工作成效挂钩。
行政村和小组有着明确的任务分工，这些分工呈现出层次性的特征，由外而内，安排得严密周到：
第一层次：书记、主任，他们主要负责三项工作，向上级跑项目，管理好村组干部，抓好上级布置的任务和村庄大事。他们的工作更多的是一些外向性和宏观性的工作，具体的任务则由副主任负责。
第二层次：副主任，他们负责具体事务的安排、分工，两个副主任各有分管的主要内容，一个主要负责和农业生产相关的事务，而另一个主要负责治安、招商以及新农合、新农保等相关事务。他们一方面安排日常的任务，另一方面将上级布置下来的任务分解到各个小组，并对各个小组进行督促和考核。从村庄的整体发展来考虑，会计和出纳也会参与到这一层次的工作中来，他们一般是作为村里的主要干部来培养的，对于很多事情他们都需要参与进来，并且通过承接外部关系，来保证村庄的外部资源不至于断层。
第三层次：各个小组的组长、分支书记、会计、出纳，他们负责具体任务的实施和落实。
这种层次性的安排使得村庄的内外事务变得非常清晰，这对于崇寿村等行政村来讲不仅仅是制度上的设计，更重要的是现实中的实践，让人称赞的是这些周密复杂的安排都得到了很好的落实。如果将乡镇纳入到整体的观察范围内的话，会发现行政村一级处在国家行政体制的末端和农民之间，他们一方面要与国家的行政体制进行对接，接受乡镇的任务安排和指导，负责将工作落实下去，另一方面还要和农民打好交道，把农民的诉求向上反映，争取外部对于村庄的支持，他们处在中间，需要将国家的那一套行政话语和政策规定转化成民间的话语和措施。在上下的对接当中，行政村一级作用非常关键，而在新中国成立后国家对于基层社会的改造过程中，崇寿村被改造得比较彻底，他们对于国家行政体制的运作逻辑和话语体系非常熟悉，并且将其直接拿过来改造村庄，行政村很多制度都非常规范，就像基层的乡镇政府一样。行政村在日常办公中形成了坐班的制度规范，在工作中形成了总结的制度，每半年都要总结一下工作，年末的时候要对全年的工作进行总结和考核，要评选出优秀的干部、党员、好儿媳等，过年期间还会专门慰问村庄中的老干部，年初的时候还要专门开会部署新年工作，财务、档案管理等也像政府部门一样规范。进入崇寿村，会让人错误地以为这里就是一个典型的乡镇政府派出机构，并且这个机构还非常懂得基层运作的逻辑，他们在将自上而下的任务进行分解的时候，会在实践运作中做到政策变通，遵循小组内的规范和传统。这些都是整体上的概况，具体来讲，表现在以下几个方面：
行政村对于小组的考核非常明晰，他们会将一年中的任务列成一个考核表，将全年的任务分成几大类，每一类里都有很多项，依据每一项任务的完成情况为小组干部打分，这些分数最终将和小组干部的工资挂钩。
以上这些都是小组的工作任务，从中我们不仅可以看出行政村对于小组的考核非常细致，还能发现小组的日常工作任务很多，考核内容非常齐全，涉及产业结构调整、招商引资、基础设施建设、农田水利管理、三夏服务工作、计划生育、社会稳定、精神文明、环境卫生整治、班子建设、工作纪律以及其他工作等，这样全面的考核内容能否完全做到是一个疑问，但是通过对每一项考核内容后面所附的分数可以看出，在这么多的考核内容中，是存在主次之分的，其中重点工作的分值非常高，有的一项就有50分。行政村对于村民小组的重点工作考核非常严格，对于小组整体工作的考核，既有务实又有务虚，既有重点工作又有次要工作。
在平时，对每一项任务行政村都会有记录，到年底的时候将这些记录汇总在一起。村委对小组干部进行考核时，将小组干部叫到一起开会，让他们对于自己这些工作的完成效果自评打分，然后村委会班子再给他们打分。自评打分是让小组长对于自己的每项工作进行自我回顾、自我鉴定，而村委会打分时则会依据平时的记录，也会参照小组长的自评打分，对小组长的分数进行汇总。对于某些项目有些小组长自评分数比较高，但如果村里面觉得不满意，就给出很低的分数，尤其在重点工作上各个组的分数相差比较大。最后小组长的工资=考核分数×工资基数+奖金，工资基数是依据各个小组的人口比例以及集体资产的比例算出来的一个数字，最终因为工作完成情况的不同，小组长的工资最低的有2400多元，最高的能够拿到5000多元，表五是2012年崇寿村各村民小组长的工资统计单。通过这种周密的考核方式，行政村从细微处做到了公平，而非一概而论，小组干部工资最终和小组的组情以及行政村的任务命令挂钩，在此基础上，行政村确立了对小组的统治权威。
其实不论是村一级还是组一级，都有完善的考核制度，村一级要经过镇一级的审核，表现好的话参与优秀班子等评选。在县域治理中，为了推动环境整治工作，县级政府对于村庄的各项工作也开始各种量化考核，推行力度比较大的就是“晋A升级”活动。所谓的“晋A升级”就是将村庄分为1A级、2A级、3A级、4A级、5A级，不同等级的村庄获得的奖励不同，而如果某个村庄一直在考核中处于较低等级，其书记、主任等领导班子将会受到处罚。在晋A升级中，政府将考核分为具体的六类，第一类是机制健全，满分80分，具体的指标有四项，分别是组织领导、规划设计、管理机制、日常维护，每一项指标中又有具体的要求；第二类是村容整洁，满分280分，具体的指标有三项，分别是六堆清理（粪堆、土堆、垃圾堆、柴堆、草堆、杂物堆）、生活垃圾及污水处理、河沟塘整治；第三类是设施完善，满分270分，具体的指标有环卫设施、亮化设施、休闲设施、道路硬化；第四类是美化到位，满分210分，具体的指标有村庄绿化、历史文化元素体现、美化改造民居、拆除违章建筑；第五类是产业突出，满分80分，具体的指标是主导产业、规模经营种养户、“5+1”工程建设；第六类是民风淳朴，满分80分，具体的指标是门前三包（包卫生整治，包绿篱清掏，包设施安全）、文化服务、群众参与意识。政府所推动的这些晋A升级活动基本上是按照新农村建设的标准来做，但是又将环境卫生工作作为突破口，因此在这方面花费的功夫很大。在这种考核指标的督促下，行政村一级为了完成任务，争取村庄向更高的层次升级，就会花费很大力气去做工作，因此，行政村再次将任务分配到小组中，并对小组的任务进行细化和量化的考核就变得合情合理了。
村组两级的分工与配合非常重要，因为村组两级面对着不一样的群体。村级组织既要面对上一级，也要面对组一级，同时也要和村民打交道，而组一级面对的则是村一级和村民。虽然两者都扮演了中间人的角色，但因为两者所面对的群体的性质及诉求不一样，两者的职责就会不一样。按照《村民委员会组织法》规定，村级组织有义务和责任协助乡级组织进行乡村治理，所以村级组织不单单是一个自治机构，它附带着国家权力在村庄层面的代理性质，是一个准政府组织机构。村一级首先要执行村级以上的权力主体的政策命令，同时也要将农民的诉求和村庄的问题向上反映，起到上传下达的作用。而组一级也有同样的作用，组一级要完成村一级布置的任务，同时还要将农民和组一级的诉求传达到村一级。在村组两级的这种上传下达中，政府就完成了政策与农民需求的对话，村组两级在这种互动中都扮演着传达者的身份。
但他们除了是传达者，也还是治理者，因为如果没有村组两级的治理，村庄的复杂琐碎问题全都未经处理直接传达到镇级及其以上层级，这将造成这些治理单位的巨大压力，同时让这些治理单位回应农民的琐碎多样的需求也是不现实的。因此作为中间人，村组会处理掉一些问题，只把一些自己无法解决的问题向上传递。组一级首先面对个体农民，将一些自己能够解决的问题处理掉。因为他们生活在农民周围，嵌入于农民所在社会共同体中，能够利用地缘和血缘等优势来解决很多问题，比如家庭纠纷等，然后将自己没有办法满足的诉求上传给村一级，村一级接着处理被筛选上来的农民的问题，当面临超出自己能力范围的问题时就继续将问题向上反映，农民的诉求与问题经过这样的治理和筛选机制，逐级向上传递，这也是当地村干部所说的“小事不出组，大事不出村”的一个基本保障。复杂的个体化的农民的诉求经过层级治理和筛选后，问题逐步宏观化与普遍化，而逆向的政策下达则是一种从顶层设计到策略性治理的转化，也就是从普遍化到具体化的一个过程。越往基层面对的群体和治理的问题越复杂越多样，也就越需要结合基层实际进行策略化的治理。因此村级在面对乡镇下达的政策和命令时，会结合各组的情况进行适当的调整，而小组则需要将村里的大策略进一步与组里的特殊情况相结合，然后制订出更切合本组实际情况的方案。这就是为什么我们在很多农村都能看到，村庄的基层治理是在一种不越红线的基础上，有时是在红线边缘进行的策略性治理，这里的红线就是指政策层面的顶层设计或者说政策大方向，因此也就不难理解同一个政策何以能面对那么多复杂的省份，复杂的地区，复杂的农村，复杂的小组，复杂的农民个体。因为这种自上而下的政策落地与自下而上的问题筛选实现了政策与农民的对话，这一对话得以实现的前提就是每级都不能掉链子，如果有一级掉链子，没有及时处理本级该处理的问题，上一级就要直接面对庞杂的问题，政策制定就会失去全局性。Tianjian Shi（2001）对中国农民政治认同度调查后发现，农民的政治认同度呈自上而下的递减性分布，对中央政府和高层组织更加信任，而对基层政府则抱有怀疑的态度。Lian Jiang Li（2004）选取中国三个省，对这三个省的农民进行问卷调查，发现63.1%的农民认为上面是好的，下面是坏的，他把这种现象表述为“差序政府信任”。利益的实现和满足程度构成维系信任关系的关键，因而基层政府需要建构起地方性的利益共同体，维护公众利益，由此才能获得公众对其权威地位的认可和信任（陶振，2012）。在村庄中，这就要求村级组织和村民小组及时应对农民的问题，否则农民对这些治理主体的认同感降低，就会选择跳出这个对话体系，依靠上访等途径让自己的诉求与问题得到回应。这样的话，之前能够保证政策与农民需求对话，满足复杂性和普遍性需求的对话体系的秩序将会被打乱，造成一系列治理难题的出现。
而现在大多数农村的情况是，村组本身的治理能力下降，尤其是小组已经不再是一个实体，在湖北沙洋农村可以发现，小组组长只作为通讯员存在，而不存在治理的可能，问题在小组内部得不到解决，而村级态度则是消极治理，将问题拖延甚至压制。农民的问题和诉求得不到回应和解决，就会选择到镇级甚至继续向上上访，导致这些治理主体维稳的压力增加，但乡镇等对农民个体化的问题难以解决，通常给这些人一些好处，将问题压下去，但是长此以往，上访就成为某些人牟利的手段，逐步形成了“有问题，找信访”的习惯。而在关中农村村组一级尤其是小组作为一个实体仍发挥着非常重要的作用，很多问题都可以在村庄内部得到解决。村组两级的建制为村庄善治提供了重要的制度基础，使得村组两级可以依靠村组的集体收入获得治理村庄的自主权与主动权，在健全的财务制度的基础上保证物尽其用，也是村组在治理中保证其合法性的一个重要的保障，而完善的组织基础是村庄治理的重要依托，也是村庄动员的重要依托。在这个基础上，村组的分工合作使得上下贯通，实现治理者与被治理者有序对话，进而实现治理的目的和意义。
村组健全的财务制度
除了有收入作为保障以外，如果不善加利用严加管理也是无济于事，杨春娟（2011）的调查显示，许多农村都存在村级财务管理不规范和资金使用不当等类似问题，这给村级债务化解带来一定困难。豆文村在豆建设当书记期间就出现了严重的账务问题，欠了几十万元外债，贷私人钱组织干部外出旅游，村里财政瘫痪，账目混乱。之后，现任书记对其加以整顿，重新恢复了财务制度。“作为一种行为规范或规则，制度在引导人们行为动作时，排除了一些行为并限制了可能有的反应，因而制度使得他人的行为变得更可预见，从而为社会交往提供了一种确定的秩序与结构或‘外在支架’。制度促进着可预见性，防止着混乱和任意行为，协调着人们的各种行为，建立起信任。”（柯武刚等，2002：112—113）。村一级的财务制度通过书记、主任以及监督委员会三方的审核来进行，从申请资金到将钱拿到手要经过会计开票据，书记、主任和监督委员会主任签字，审核通过后才能拿到钱。严格的审核以及严格的执行程序保证了财务制度正常而规范地运行。
小组的运行也需要完善的财务制度，像三组和六组财务上的混乱引起的治理资源的不足，也会影响村组治理作用的发挥。在2007年的账务清查和账务公开中，整个豆文村8个组，有7个组的账都是有问题的，除去村里的7万元，至少查出3万元的问题账，再加上因为组里的账务问题，承包者不交承包费的问题，使得组里的集体收入没有办法得到保障。其实之前小组账务一直都管理得比较规范，但在2006年到2008年之间出现了很多问题。这主要是因为村里为了节省开支，取消了小组中出纳这一职务。在取消出纳之前，村里的花费和开销，无论是谁，首先都要经过组长确认后签字，再由监督员审核签字，然后再到会计那里开条子，最后才能到出纳那里领钱。取消出纳之后，小组财产掌管在组长手里，从花钱到拿钱中间没有了过渡与审核，而且账目也因为没有会计的票据而变得混乱不清。而原先的财务制度不仅保证了钱花得合理，而且保证了账目的清晰。组长作为组里花钱最多的人，其所有支出要受监督员监督，监督员是小组中非常具有威信和公心，且非常正直的人，由村民代表选出来，每三年一选，而且要选和组长关系远的人，既不能是一个门子里的也不能是组长的朋友，以避免包庇纵容组长。而会计开具票据则保证了每一笔支出都有清晰明确的记载。整个财务制度保障了钱能够花到位，账能够记得清。稳定的集体收入再加上健全规范的财务制度作保障，才能使小组拥有充足的治理资源，这也是保证村组良好的治理秩序的重要手段。一些钉子户的治理之所以困难，正是因为他们利用村组账目混乱，趁机浑水摸鱼，例如通过不交承包费来达到自身占小便宜的目的。
中国共产党的基层组织在农村中仍然最具权威，掌握较多资源。所以，无论从执政党的职责，还是从能力水平看，农村的基层党组织都应该承担起建设村庄的重任。但从新中国成立以来的历史经验看，传统的强调领导、重在干预的科层制式农村基层党建方式，不仅难以发挥扶贫帮困、排忧解难的作用，反而会因权力至上而导致基层党组织服务意识淡薄，农村社会自治力量不足等不良后果，因此当前必须大力推进农村基层党建创新（王冠中，2006）。关中三村村庄秩序完整，村庄发展充满活力，除了有一个完整健全的村组结构，行政村与村民小组配合严密，另一个原因在于嵌入到基层的党建活动，这些活动是实实在在开展起来，并与村庄发展息息相关，这种情况即使放在全国农村范围来看，也具有很强的先进性和借鉴价值。我们来看豆文村，其实在王书记上任前，豆文村整个党组织处于涣散无力的状态，党员先锋模范作用难以发挥。王书记上任以后，不仅成立了各大组织，还特别注意通过政治建设和思想建设来发挥党组织的主要作用。在他上任第一年，他主抓村两委的全盘工作，并由党支部培训村组干部，而且大部分是由书记培训，有时还会从外边请老师。参加人员一般是村两委干部、分支书记、小组干部，培训内容主要是思想政治教育，同时要开展批评与教育工作，每年都会开展五六次。刚开始时，一个月开展一次，现在一般是两个月一次，这主要是为了增强村组干部的凝聚力和村委班子的行动力。以第二党小组为例，之前，小组优秀分子都不愿意向党组织靠拢，因为当时村庄里的党员口碑不好。王书记上台后，豆文村第二党小组共发展18名党员，这些党员的基本情况如下：
豆建社：男，50岁，干部党员，在家务农，分支书记，科技员
豆雨虎：男，59岁，部队入党，在家务农
豆德宏：男，38岁，部队入党，在北京打工，一年回来两次
豆光景：男，60岁，干部入党，在家务农。（2007年入党）
豆精明：男，57岁，经济带头人入党，经营冷库，公益事业领导小组，村民代表（2010年入党）
豆宇辉：男，50岁，部队入党，在家务农，担任过队长
豆小户：男，52岁，部队入党，在家务农，出纳，村民代表
豆占江：男，54岁，部队入党。和村里人一起在外务工，去年回村
豆玉龙：男，90多岁，干部入党
豆要饭：男，72岁，干部入党，前任队长分支书记，村民代表
张小燕：女，40岁，干部入党，计生信息员，在家务农
豆博文：男，25岁，部队入党，在外务工
豆水利：男，80岁，干部入党，在家务农
豆小会：男，62岁，干部入党，调解主任，在家务农
豆胜利：男，65岁，干部入党，老书记，在家务农
豆改名：男，68岁，干部入党，村民代表，在家务农
李长江：男，52岁，干部入党，四组会计，在家务农（2013年入党）
豆厚民：男，60多岁，干部入党，村民代表（2009年入党）
结合村庄党员发展的基本情况，我们将党员区分为参与式党员和非参与式党员，所谓参与式党员即积极参与村庄事务的党员，非参与式党员则是与村庄事务关联度较小的党员。从整体上看，村庄中发展的党员多是以干部身份为主，这些人正是在参与村庄治理的过程中成为党员，同时大部分党员也都通过一定的组织身份来参与村庄的治理。村庄的党员以参与式党员为主，非参与式党员较少。而且，近些年，村庄发展的党员依旧以积极参与村庄公共事务的人员为主。我们在湖南部分农村调查时看到当地新近发展的党员都是一些非参与式的党员，党员队伍虽然年轻化，高素质化，但都生活在村庄之外，与村庄没有什么关系。他们之所以入党，是因为他们大多数都将党员身份视为一种工具，一种资源，希望借此可以在事业上获得提升。而关中三村的党员主要是通过在村庄治理中做出贡献后成为党员的，这些党员都是一些在村组中有威望、有公心的人，党员作为一种身份在村庄治理中发挥着实质性的作用，同时这里的党建活动具有形式化与实质性并行的特征。
形式化的活动主要是由支委委员来做，比如党费收缴、信息统计和档案管理以及远程教育等，这些都是作为行政工作任务来完成，形式化活动主要是为了应付上级的检查。最近的群众路线工作情况检查也主要是检查党员的笔记，在检查的前几天党员进行临时的恶补就可以完成。党员完成的这些形式化的工作，与村庄并没有什么关系，也不产生实质性作用，但党员活动并不只是应付上级的形式化任务。在豆文村，村庄的党员教育活动就具有实质性的意义，会议由书记主持，会议内容是进行先进性教育，即如何配合好村干部做工作或者如何做一个好干部，对做得好的人要进行表扬，做得不好的则进行批评。这样的会议一年要开展五六次，党员建设也主要是通过类似的思想教育来培训党员以及干部。这种思想教育活动并不是走形式的学习材料和文件，而是由书记讲解当前的工作，如何开展工作，以及如何配合工作。在七一建党节时要举行文艺演出，党员要同群众一起观看。而我们在其他地区调研时发现当地农村很少开展党建活动，每次开会都要发钱才能召集党员到场，党员活动就是在接纳新党员后的请客吃饭喝酒，这些活动表现出形式化甚至庸俗化特征。而豆文村的党建活动是与村庄密切相关的，围绕村庄治理的党员干部大会，对党员进行实质性的思想教育，让党员知道要为什么人服务，怎么服务，在哪里服务的问题。在批评与表扬中建立起党员与村庄相关的荣辱感，强化党员为村庄做贡献的意识。
村庄的党组织发展也比较规范，每一个堡子都有一个党小组，这里并不和其他地区的情况一样，党小组组长由村民组长兼任。党小组作为一个组织本身具有组织性和独立性，他们定期开展活动，履行一定的职责。村里也会经常召开支部大会，主要是讲当前的村部工作，召集党员商量如何配合村里工作。而党员的作用表现在很多方面，一是在前些年，合作医疗费、养老保险费不好收时，就让党员先带头，然后再慢慢引导其他村民。二是进行产业结构调整，要发展新品种、新产业时，就会从党员入手先搞示范户。三是包困难户。在日常生产生活中，每个党员都要负责一个困难户，给他们提供资金和技术上的帮助。四是由支部发起组织评选好媳妇、好女婿、好儿子活动，增强村民养老敬老的观念意识。五是村两委拿钱资助困难户，每年在春天和冬天各进行一次，书记和主任一般会捐1000元到2000元，副职会捐300元到500元。六是对于村组工作，党员要参与配合，像挖渠、修路和清路障，组长会找党员配合，并让其辅助做群众思想工作。
作为党员，他们还要行使监督的职责，监督村组财务以及其他工作，大部分分支书记本身也是组里的监督员，对组里的财务进行监督，另外，还要监督村组的决策、小组的代表会是否充分代表村民意见。党组织和其他组织一样，也是村庄精英参与村庄治理的平台。村庄的社会性精英本身就是一群具有公心，有威信的人，他们通过参与村庄治理获得党员身份，同时他们也希望通过成为党员，获得更多的尊重与威信，更好地参与到村庄治理中。这就使得党组织本身就嵌入到村庄治理中，成为村庄治理的一个平台，成为精英聚集表公心的平台。豆文村很多党员尤其是参与式党员本身就是通过当村组干部，作为村民代表成为党员，并且依靠党员和村干部等多重公共性的治理身份来参与到村庄治理中，因此党员对村庄治理的嵌入不只是活动上的嵌入，也是一种身份上的嵌入。党员作为一种身份已然被村庄中的精英追求着，并在村庄的治理中发挥着实质性的作用，党员的作用在带头参与村庄治理中得以体现。
在党建形式化倾向严重的大环境下，党员建设，尤其是农村基层党组织建设如何开展，相信关中三村的经验能够给人们提供一个很好的借鉴和思考。嵌入村庄治理的党员建设，为党员提供了一个自身发展和为家乡邻里做贡献的平台，让党员找到了自身的立足点。基层党员不应该是一个脱离村庄的人，更不应该仅仅是一个悬浮的身份，而是要扎根村庄为村庄的公共性事务做出贡献，在投身村庄事务的过程中彰显和充实自己的党员身份。同时农村基层的党组织建设也要依托乡村治理，将党建活动与村庄发展紧密结合起来，如此才能激发党组织的活力，实现党组织存在的价值。
制度层面的设计在很多地方也都可以实现，但制度只是为治理主体提供了一个平台，治理者本身的素质以及能力是保障制度能够正常运行，达到制度设计本身目的的重要保障。关中三村表现出善治的局面除了正式组织的结构性功能以外，村干部的作用也是不可忽视的。
那么，这些村干部是如何产生的呢？从村组的选举来看，当地的村庄选举讲程序也讲民主，讲协商也讲集中。村里进行选举前首先要成立选举委员会，选举委员会由老书记负责，再在每一个组选一个德高望重的人，然后进行选民登记，并公示出来。在选举正式开始之前的一个月，选举委员会先在每个组开小组会议，每家至少要出一个代表，村民代表必须参加，集中进行村干部候选人的提名，选出10个左右。信息汇总之后，选举委员会和村民代表开座谈会，让10个候选人分别表决心，说明自己要当什么，有什么打算，并且许下承诺，选举委员会结合自己的经验以及各个候选人的表现，从10个候选人中选出8个参加最后的选举。最后一轮是召开全村的村民大会，每个人一张选票，8个候选人在群众面前表决心，进行竞选演说，村民最后选出5个人，当场唱票，并公布结果，票数最多的人当选书记，其他人由书记任命。
从选举本身来看，选举程序的遵守是村干部获得合法性的一个重要手段，程序作为形式具有一种仪式性的功能，在这个仪式的过程中，村民参与并见证了村干部的产生，村民心中由此形成村干部是自己选出来的印象，提高了村民对村干部的认同。在选举过程中，让每一个村民行使了自身拥有平等参与村庄事务的权利，并获得参与感和情感能量（兰德尔·柯林斯，2009：161），在这种仪式性的活动中也强化了集体团结意识。在湖北某些农村，选举本身已经不讲程序，书记由镇一级来定，其他村干部和组长则是由书记安排，书记成为了上面委任的人，没有经过村民认同，至少是形式上的认同而成为了村干部，其他村干部和组长则成为了书记的助理，甚至是打手。选举本身是民意的表达场，如果连基本的程序与民主都不讲甚至不经过村民选举，被任命的干部就无法被村民接纳认可，而成为单方面的政策执行者，很难成为农民的真正利益代表。
那么如何保证选上来的干部能够当好村干部，村民如何知道选上来的人能够当一个好干部。这首先需要熟人社会的关系基础作保障，因为在熟人社会中，“全村的人对谁都了解，心里都有一杆秤”。因为大家都很了解村庄中的每个人，了解他们的家庭情况，了解他们的为人，所以村民至少能够将村里的好人、贤人选出来。但如何能够知道他适合治理村庄，因为村庄治理并不是每个人都能胜任的，这就需要能力的培养和经验的积累，因此就需要一个实践的平台，让他们学习和培养治理经验，让群众对他们的能力进行确证，相信他们能够治理好村庄。这个问题的解决就在于村组干部的培养机制，村组干部不是选出来的，而是培养出来的。大部分村组干部尤其是村一级的干部都有长期的治理实践，经历很长的培养期，他们通过在小组中的突出表现，从而被吸纳进党组织，然后在行政村中开始工作，熟悉村庄内部的事务，接续村庄外部的资源和关系。在长时期的培养当中，他们能够更加熟练地处理村庄中的大小事务，从而减少了因为内部磨合而带来的内耗。退下去的这些老干部也并不是一退休就对村庄事务彻底撒手不管，对于新干部他们还是扶上马、送一程，利用自己退下来的闲暇时间发挥余热。从组一级到村一级的所有干部都不断地积累经验，展现自己的能力，最终成为能够胜任治理任务，并且得到群众认可的人。
王书记：1978年高中毕业之后担任生产队的团组织书记
1979年在村里的果树队任会计
1980年任生产队会计
1985年任8个组的会计（和村上会计不一样）
1989年任村上会计
1993年任村委会计划生育专职主任
1996年任村委会主任
2004年辞退会计职务去青海
2008年担任书记至今
豆文村王书记的履历很明显地表明了这一点，村里的老书记70多岁，在村里做了40多年村组干部，20多年的书记。2005年之前杨主任为了给母亲治病，一直在外打工，2005年之后回到村里种地，家庭条件中等，在组里担任了三年组长，因为表现突出，被评选为组干部标兵，后由于工作能力比较强，2011年被选为副主任。村干部的长期培养机制使村庄治理本身作为一个平台，成为了村庄的积极分子实践自己公心与能力的地方，在村庄治理的过程中积累能力并得到村民的支持，最终成为村庄治理的主力。组干部的培养则更多的是非体制性的培养，他们能够得到培养的机会除了担任组里的一些职务以外，还在组里担任红白理事会、社火会以及庙会负责人等职务。组干部通过参与这些非体制性的公共事务积累经验，实践公心，获得支持。因此体制性与非体制性的培养保证了村组干部的能力与村民对他们公心的确证，这是好干部能够被选上来，并做好干部工作的重要保证。
崇寿村的情况也一样，崇寿村的行政村干部一直是比较稳定的，稳定的干部队伍保证了村庄事务的长期有序进行，以及与外部资源的顺利承接。通过表七中崇寿村1996年至2014年的村干部任职表，可以发现村庄中的政治精英集团比较稳定，很少有起落，更没有出现“一朝天子一朝臣”那样的情况。更早期的干部具体任职情况已经很难统计出来，但这些政治精英中的很大部分都是很早就在村两委班子中开始历练了。比如说，翟宽，他是20世纪70年代的高中生，在生产队干活时腿受伤了，伤愈后走路有些问题，但是他的文采极好，在生产队中担任记分员，在一次总结工作时，汇报得非常清晰有条理，被当时的书记李彦光发现，从1975年他就参与到村庄事务中来，刚开始做团总支书记，后来做副大队长，1989年到1996年期间，担任村委会主任。而发现翟宽的书记李彦光的个人经历也很不一般，他生于1937年，15岁刚考上初中，就因为父亲干活时受伤，而被迫辍学回家帮忙，1956年就开始做生产五队的会计，1957年20岁时就做大队的团总支书记，后来做副大队长，1963年开始做大队长，1964年就做生产大队的支部书记，一直到1987年才退下来。中间好几次乡镇都要提拔他到政府任职，但他都拒绝了，他认为自己比较适合搞农业，即使如此，公社时期，他还兼任了公社的党委委员。可以看到，新中国成立后至今，崇寿村的书记是很稳定的，这保证了整体的干部队伍的稳定，从而使得村庄的发展可以有一个稳定的延续。
乡村精英对村庄的发展影响是很大的，而在全国来说，当前村庄环境发生巨大变化，村庄领导干部类型也发生变化，在关中农村也能看到这种变化。接下来我们来分析一下不同时期村庄领导干部的治理结构。
传统时代：能人+贤人的治理结构
村里什么样的人能够当村干部？在村民的视野中，才德兼备的人才能当村干部，“才”是指“能人”，即有治理能力、办事公道的群体；“德”是指“贤人”，即公共利益的代表，品德突出，德高望重的人。在当地，单纯的“能人”或“贤人”都不是村民眼中理想的村干部类型，才德兼备方可。
首先，村组干部要能有效地治理歪人和钉子户。当下村庄中的歪人和钉子户越来越多，这部分群体从自身利益出发，不顾甚或牺牲村民利益来保全自我，村民对此颇有怨言。因而当村干部在治理歪人和钉子户时，与钉子户对立的不是村干部个人，而是利益相关的全体村民，村干部开展工作时代表的是公众的利益，而不是个人对个人的治理，多数村民会认同村干部的治理，赋予村干部治理钉子户和歪人的合法性。传统时代，村组干部多从群众利益和大多数人的意见出发，都有治理钉子户的勇气，因而能维护公众利益，保一方平安，也就能长期当政。
其次，村干部上台都本着服务村庄和村民的意愿。关中三村农民的生活面向和生活重心都在村庄内部，村干部通过为村民办好事、办成事获得荣誉和尊重，即担任干部在村庄内部获得一种荣誉感，这种荣誉感又使村干部获得在村内生活的面子。传统时代，村干部更加重视的是干部身份带来的这种荣誉资本而非经济回报，在荣誉心的驱使下，服务乡村的意愿和行动皆比较强烈，村干部有一定的成绩，自然会得到村民长久的支持。我们在这里可以看到老干部都异常珍视村民们送的匾额和政府颁发的荣誉证书。
当下：能人+富人的治理结构
当下村庄干部的类型正在由“能人+贤人”的类型向“能人+富人”的类型转变，能人一直是关中三村村干部上台的硬性条件，没有能力的人是不可能走上村庄政治的前台的。这里的“能人”是一种宽泛意义上的概念，是指有治理村庄能力的群体。当前竞选村干部时对“贤”的要求已经减弱，逐渐转变成“富”的标准，这一转变并非村民意愿使然，而是由于村庄贤人的主动退出以及村庄富人的主动竞争。
在市场经济的背景下，村民行事的利益导向作用越来越强，“贤人”在村庄治理中处处碰壁，道德说教难以在实践中发挥实质作用，“富人”以其特有的优势开始向村庄政治的前台挺进。
富人为步入村庄治理前台，会积累自己的社会资本，赢得村民的认可，其主要途径有：第一，富人以私济公，自掏腰包为村民办事或出资垫钱为村民谋福利。第二，日常生活中尽力帮助村民。富人依靠其金钱和财产的资源优势对普通村民给予援助。当村民遇到急事时，富人给予其金钱帮助，婚嫁用车时，富人又会出车帮助。第三，富人通过人情交往，拉近与普通民众的距离。在人情走动中，富人的随礼金额普遍高于普通村民，其随礼范围也远远超出了村庄共识认可的范围。第四，富人与普通村民利益高度相关。这些村庄中的富人多是在当地村庄中经营冷库或是做中间经纪人的经商群体，这部分群体的生意直接与当地农民的生产相关联，影响着农民的收益。在猕猴桃市场不景气时，经营冷库储藏者或经纪人会尽力帮助农民销售以减少农民经济损失。富人在进入村庄治理之前就是通过自身的财富优势积聚起在村内的声望和权威，从而赢得村民的拥护。
富人的资源财富优势是普通村民所不具有的，富人阶层通过仪式性人情，主导村庄人情规则，在村庄社会性价值和社会关系上对普通农民形成双重排斥（杜姣，2015）。同时，富人对普通人进行一种不对等的帮助，在这种情况下普通村民对富人产生一种道义亏欠，这种亏欠感使得普通村民支持富人上台，进而在村庄干部队伍中形成阶层排斥。
富人治村有其特有的优势和弊端：第一，富人能够治理钉子户问题。富人采取收买的方式，用金钱解决治理难题，当金钱不起作用时，富人就会收买“混混”，借助灰黑势力，通过暴力威慑的方式来拔掉钉子户；第二，富人人脉关系广、资金雄厚，能为村庄跑到项目，争取国家资金的援助；第三，富人自身经济实力强，有助于形成不贪污村庄财产的群众印象。由于富人本身处于村庄经济结构的顶层，上台前又对村民乐善好施，因而村民普遍认为富人不会贪污村庄公共财富，形成了“富人不贪污”的假象；第四，富人用金钱来安排村组工作，打破了原有的村组秩序。富人进入村庄治理结构中后采取小组长上班制，自掏腰包为小组长发工资、给村干部加工资，把村组干部培养成依附富人自我意志的治理群体。
由此，富人治村为村庄发展提供了争取资源的机会，但同时也带来了一系列后果，最终基层民主逐步萎缩，富人治村走向富人专制，富人逐步根据自己的意愿和逻辑来改造村庄，脱离群众意愿，从而走向私人治理。在此趋势下，普通农户根本不具备与富人谈判的能力，农民在村庄事务中会越来越没有发言权和参与权，村庄政治成为富人专断的一种政治，村庄政治的公共性消失。由于部分富人在治理过程中会动用“混混”等灰黑势力，就可能出现“乡村灰化”，即乡村社会受灰社会力量的影响不断增强，进而影响到了一般农民群众的日常生产与生活秩序（谭同学，2007）。但是关中农村的富人治村又不同于我们在江浙地区调查时看到的情况，关中富人当村干部是把村庄当成自己施展拳脚的空间，其预期在于通过争取村庄项目或规划村庄产业来牟取私利，而江浙富人主要是想通过村干部的政治身份来获取政策支持以发展自己的产业，其获利指向不在村庄内部，而是在自己的产业方面。不管富人上台是基于何种牟利动机，其当政的共同点是富人政治容易形成垄断政治，最终使村庄治理背离群众意愿，成为与普通村民无关的事情，并形成阶层排斥。
新现象：歪人进入村庄政治
社舞村五组的林娃是村庄里典型的歪人，“歪人”在当地是指拳头硬、唯利是图而又不讲道理的人。五组修建水井时，林娃任小组长，当时水井预算经费是17万元，结果建好后报账却是34万元，林娃表示是自己出资垫上了其余的建井费，所以现在村民必须直接向他交水费，用小组水费来还林娃的垫资。村民对此非常有怨言，因为当时挖井时是小组村民集体出资的，每户500—600元，现在集体建的井却成了林娃的私有财产。但村民敢怒不敢言，因为林娃一直都是村庄里爱打架的“混混”，谁得罪了他，他就会找社会上的“混混”来收拾谁，大家都怕惹事，也就只能忍受了。林娃现在不在村上住，他老婆负责管井，收水费。
林娃是村上直接提拔上来的，2002年新农村建设需要征用二组的土地，有些村民不愿意出地，工程难以开展，村里需要用歪人来打开局面，所以就起用林娃来搞新农村建设的征地工作，谁不同意，就用拳头打谁。新农村建设项目中，林娃手中掌握了一些账目，未交给村里。从此，林娃的好处越挖越多，小组公共的水井最终成为其私人的财产。
村庄起用歪人来治理钉子户，企图用歪人的暴力手段来威慑村中不配合的村民，结果，虽然村庄中的普通村民在暴力面前低头让步，但歪人却乘势而上，窃取村庄公共资源。从为村庄拔钉子户到为自己攫取利益，歪人参与村庄政治的目的自始至终都是自我渔利，所以一旦歪人掌权，村庄治理反受歪人挟制，村庄公共性不断丧失。村庄企图用歪人解决治理难题，结果又出现新的治理难题，基层治理陷入层层困境之中难以自拔。
当地村庄谁能当村干部？
后税费时代，走向村庄政治的前台需要具备两项最基本的技能，既能为村庄争取到项目，不向农民收取一分钱，建设好村庄的基础设施，又能摆平钉子户。无论是金钱收买还是言语哄骗甚至是暴力恐吓，只要能顺利拔掉村庄建设中的少数钉子户就能体现个人能力，这成为顺利当上村干部的重要条件。在当下的村庄，具备这两项技能的有四类群体：家族大的强人、有荣誉地位的能人、黑白两道通吃的歪人、经济优势突显的富人。在村庄政治前台的是四种群体禀赋兼具或具有其中几种的群体，不同群体当政使村庄表现出不同的组织结构和治理样态。
无论是什么类型的村组干部和怎样的村组结构，要想达到良好的村庄治理秩序，必须有充分的治理资源，在当前的国家治理形态中，项目成为了一种重要的治理手段。对于农村来讲，农业税费的取消，以工促农、以城带乡战略的推动使得乡土社会的发展越来越依靠这种自上而下从外部输入的“专项”和“项目”的方式输入的财政资源（周飞舟，2012）。项目制其实是事权与财权分离结构下的一种聚合机制，这种机制设计试图以各类支农项目为载体将高层政府的财政资源以项目资金的形式输送到缺乏财政资源的下级事权单位，从而在不改变事权和财权初始分布结构的情况下，实现事权与财权的相对匹配（叶敏、李宽，2014）。项目给村庄带来的发展作用是非常大的，一方面国家丰厚资金的投入使得村庄的基础设施逐步完善，村庄的面貌可以发生较大的变化；另一方面，项目投入后也为村庄发展带来了机遇。
渠敬东（2012）认为项目制的初衷在于：一是要通过专业化的部门体制破除单位制的制度局限，集中贯彻中央政府保增长、促民生的治理理念；二是要削弱因财政分权造成的“块块主义”和“诸侯经济”。在实施项目治国的策略中，对于项目存有以下几种期待：一是从物质形态的角度来讲，项目下乡要实现改变村庄面貌、完善基础设施、缩小城乡差距的目标；二是从治理视角来讲，项目下乡要提高基层的组织战斗力，通过给予资源，激发村庄活力，提高基层力量的组织性，进而调动起基层自身建设的主动性和积极性；三是从公平的视角来看，通过向农村输入资源解决历史和政治造成的城乡发展不均衡问题，让农民共享社会发展成果。关中三村的发展很大程度上依赖于项目进村，以豆文村为例，豆文村的主要项目有：
2006年，县扶贫办的农发扶贫项目100万元，用于基础设施建设；
2008年，组织部给了村里5万元进行政绩工程建设；
2009年，全县范围内的环境卫生整治项目；
2012年，申请到扶贫资金100万元，用于绿化和环境卫生建设；
2012年，申请到“最美乡村”项目150万元；
2013年，申请到国土资源局高标准农田建设项目950万元；
2013年，一事一议和公共事业财政补贴40多万元；
2013年，环保局的污水处理项目60万元；
2014年，县扶贫办提供100多万元，用于基础设施建设。
这些都是豆文村争取到的比较大的项目，除此之外还有书记到各个部门争取到的小项目，甚至连村民小组也能通过各种手段争取项目。
项目申请的竞争性条件
项目的申请本身是具有竞争性的，项目少而需求大，不可能每个村庄都获得项目，整个邰坞县有123个行政村，为什么豆文村能够获得这么多项目？这其中有多方面的原因。首先要依靠村庄外向的社会关系。从村庄层面来看，邰坞县开展有五包促五化的工作（由31名县级领导、543名副科级以上干部分别包抓全县8个镇、23个重点村和881个村民小组的环境综合整治、产业发展、信访稳定、新农村建设、政策方针落实五项工作，从而实现乡村“净化、绿化、美化、亮化、优化”的五化目标），因此包村干部就成为村庄向上竞争资源的重要依托。豆文村的包村单位是县政府办，县政府办不仅有资金扶持村庄建设，而且还能在村庄的项目申请上给予一定的帮助。村庄的发展关系到包村单位的政绩，因此他们也会积极地帮助村庄争取资源。此外，村庄中个人的外向性社会关系也会被利用起来，比如村干部个人的社会关系网，豆文村的书记，因为个人能力比较强，经常外出交流和讲课，能够接触到许多上级干部，并且建立了私人的关系，这些人成为村庄申请项目的重要资源。还有就是村庄中走出去的干部，豆文村四组就有4个，包括省交通厅的厅级干部等；三组张主任的哥哥在省农科院的国土研究所工作，这些人大多在村庄中还有一定的社会关系，而且他们也在乎自身在村庄中的名声，村庄不仅可以通过他们获取项目，还能够通过他们建立起更多的社会关系。在项目制时代，基层治理表现为一种新形式，即拥有丰富的社会关系网的村庄治理主体可以通过项目带动村庄发展的一种治理实践，这是一种“外向型治理”，在这种情况下“项目治村”成为村庄治理的实践逻辑（谢小芹、简小鹰，2014）。
其次还要具备一定的经济实力。很多项目都需要前期垫资建设，上级验收后再拨足款项。比如2006年的扶贫项目，要求村里先把路基铺好，在这个基础上再进行项目投入。还有一些项目中的一部分是需要自筹的，比如“一事一议”就需要先进行集资，但村组干部又不能向农民收钱，只能靠借贷来完成。村里还可以自建项目，“最美乡村”便是豆文村自发创立的，书记自己先垫钱把村庄打造成一个示范点，然后向上申请，省里的人来检查审核，进行推广之后再补贴给村庄一定的经费。因此要想争取项目进入村庄，村庄自身需要具有一定的经济实力，能够进行前期投入并保证自筹的部分不向村民收钱。
再次，必须有项目的有效实施作保障。村庄如果能够把项目做好，项目负责人或单位也能够提升政绩，他们也就更加愿意将项目分配给村庄。有些村庄即使申请到了项目，如果完成得不好就很难再申请到项目。因此，项目本身的实施效果能够作为下一次项目申请的重要基础。豆文村2006年的项目出了很多问题，村庄也一团糟，因此之后的一段时间都没能申请到项目。直到2008年换届，新上任的书记把村庄重新整合之后，项目实施取得了很好的效果，项目申请才变得相对容易些。
最后，项目密集也离不开村庄的明星效应。项目投入村庄之后，村庄建设有了资源，村庄发展充满活力，因此就成为了示范点、明星村，全省各地各种各样的组织单位都会来学习和参观，县乡等上级领导干部也会经常到村里去，村庄利用这些机会认识了更多的部门干部，获得了更多社会关系，用他们的话说，就是“县乡干部到这跟到了家一样，大家都很熟”，因此在明星效应的影响下，村庄获得了更多的资源，拥有了获得更多争取项目的机会，马太效应在这些村庄申请项目的过程中表现得很明显。
村组对于项目运作的认知
在当前的项目运作过程中，村组对于项目也形成了很多认识，他们的这些认知指导着村组争取项目的策略和手段。村组对于项目的认知有：一是项目要通过熟人关系网络来获得，熟人比生人好跑项目；二是项目是用于提高基础设施建设的，越早建设村庄获益越多；三是项目不是上级分配的，而是跑下来的，要主动去争取；四是项目来源于县级部门，乡镇的作用是有限的；五是可以没有明确的项目捕获目标，但是要经常性地向上级反映实际需求；六是项目是一种稀缺性发展资源，项目数量相对于行政村的数量来讲是非常少的。
基于这些认识，村组在对项目的捕获方面也存在着一些策略性安排，以崇寿村为例：
一是村庄治理主体内部形成了周密的分工体系。书记、主任负责三项重要工作，分别是跑项目、管好人、抓大事，做好对外交往以及村庄公共关系的构建工作；两个副主任，负责具体事务的安排、分工、督促、考核；会计和出纳作为后备干部，协助他们做事；小组长、会计、出纳及分支书记，负责具体任务的实施。可以看出治理主体内部的分工存在着梯度性，这种梯度性方便村庄承接外部的关系网络资源。
二是利用熟人关系网络，打造与县级部门的关系。首先是利用村干部与其老上级的关系，即一些原来在乡镇任职的干部，后来调到县城部门工作，而村干部与这些人原来在工作中形成的关系还在，这些关系就成为村干部为村庄争取资源的一个重要渠道；其次是借助从村庄中走出去的精英的力量。关中地区有浓厚的乡土情怀，回馈桑梓的情结很重，这些村庄外的村内人是争取项目的最主要资源。崇寿村九组有人在农发办当领导，就帮助组里修建了广场的水泥硬化路面。除此之外，还要积极寻找二级关系，通过熟人来结识部门的负责人，扩大熟人关系网络，为争取项目积累社会资本。
三是做好项目，使项目完成符合部门期待。对于县城的部门来讲，他们掌握着比较多的项目，也希望这些项目能够较好地落实下去，期待有村庄来承接项目，并做好相应的配套工作，能够打造出样板和典型。对于村庄来讲，一些组织能力比较强的村组是非常希望引入项目资金来推动村庄发展的，即使由村庄来负担一部分资金也是很划算的，他们很主动地向上级争取项目。当村庄的活动与部门的期待相契合时，争取项目是比较容易的，一旦成为县级部门打造的样板，那么能够获得的资源则更多。
四是村庄与县级关系的维持在于诉苦。村庄与县级部门日常关系的维护非常重要，不能仅仅是在有事情的时候才想到去搞好关系。要注重日常的关系，在逐步加深的关系当中反映村情，适当诉苦，这有助于县级部门在分配项目的时候能够考虑到村庄的需求。
在这样争取项目和寻找项目承接单位的双向互动当中，项目的申请和审批就存在着两条线索：
一条是明线，即程序化、科层化的项目申请和审批，这遵循了国家政策的逻辑，通过条状的项目下拨支持村庄的发展。在明线中县级部门掌握着较多的项目分配权力，而乡镇的权力和影响力在项目的分配中是比较弱的，但在程序中项目的分配要依靠乡镇这一级实现与村庄需求的对接。
另一条是暗线，这是私人化、关系化的项目申请和审批，遵循了熟人社会关系网络的逻辑。村庄可以通过熟人关系实现与掌握项目分配权的部门之间的对接，在这个过程中，村庄直接与县级部门对接来获得项目，乡镇逐渐被隔开，政权出现悬浮，但项目的申请又需要一级一级地向上申报，还需要乡镇这一级向上递交申请报告，乡镇政府就成了中转材料的辅助性的部门。
项目的动员机制
在我们调研期间，刚好村庄申请的扶贫办的项目下来了，我们就参与了前面的几个过程。从直观的开会情况来看，每次参会的人都比较多，而且会场纪律非常好，开会的效率也很高，对于迟到的人还要当场罚款100元，开完大会之后又组织开小会。每个堡子的包村干部和村民代表都讨论得很充分，每个人尤其是德高望重的老人都积极地发表看法，针对如何通知村民，怎样做村民的工作等事情进行讨论。而大多数村民除了参与组一级的会议以外，还可以在闲暇时间从村民代表以及各组织的成员那里获得关于项目的信息，也能够进行讨论，同时也可以通过讨论影响村民代表进而间接地参与村庄决策。项目的整个过程都公开透明，通过动员村庄精英，然后再动员村民来参与项目，使得项目的受益者在参与项目的过程中进行直接或间接的决策，表达自己的诉求。因此项目就是依托这种动员机制，依托程序的公开性来让项目的实施与村民的需求进行对话，让项目能够更加契合村民的需求。在地缘或血缘认同较强的地方，共同体利益在农民看来是超越于个体家庭“小私”层面上的“小公”，对“小公”的认同促使农民在必要时压制个体利益来服从整体安排（赵晓峰，2013：328），农民对于“小公”层面的认同，对共同体利益认同，促使他们着眼于村庄层面，关注村庄公共事务。通过这种动员机制，农民被纳入到项目的落地过程中，这样项目实践的效果就会比较好。
项目的监督也能够通过动员村民参与来进行，这可以充分保证监督的有效性，进而保证成功结项。在项目制实行初期，工程建设都由监理方来监督，但在现实运作过程中监理方很容易被买通，监督效果没有办法得到保障，而现在村委会成员以及监督员和村民代表都负责对项目进行把关和监督。施工队在施工时，旁边都有村庄的人进行监督，如果发现问题，组里就会和村里联系，然后联系监理方。村里之前就发生过因为路修好后存在反沙起沙的现象，让施工队进行返工。
“乡政村治”的治理格局促使村庄成为一个追求自身利益的自主性主体，其具有地方性特色的环境和条件决定了村庄有其特殊利益，必然与专业的项目带动所能带来的效益有着不相符合的动力机制和村庄目标。面对“项目进村”这一国家赋予式整合行为，村庄在特定的约束条件下，在政府绩效合法性和村庄发展逻辑基础上，借助合作、关联和转换等多种多样的策略，对项目赋予的资源给予重新定义与组合，把项目的事本逻辑转化为村庄的利益与发展逻辑（应小丽，2013）。基于村庄理性策略逻辑，再通过村庄内部动员机制，将村民直接或间接地纳入到项目的申请到落地的整个过程中，激发了村民的积极性和主动性，调动了村民力量，不仅可以实现村民与项目运作间的对话，满足村民需求，建设基层民主，还可以强化村庄自主性，完善乡村治理，增加村民对村干部的认可度和对村庄的认同感。
公共资源过密化引发的治理困境
项目制作为新旧体制衔接过程中对既得利益补偿的一个重要机制，为分级治理逻辑的汇合搭建了一个制度平台，即将国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制集中聚合到项目制里，不同制度逻辑和行动策略及其相互作用将形成复杂过程和结果（折晓叶、陈婴婴，2011）。当缺乏项目，没有充分的治理资源时，很难将村庄的发展引入快车道，然而当村庄项目过多、公共资源过密时，又会产生另一种治理困境，这在全国明星村有很明显的表现，而关中三村也逐步面临这方面的问题：
项目申请数量较多，使得村庄的治理任务加重，很多村组干部甚至觉得不堪重负。申请项目是非常耗费时间的，书记经常外出拉项目，要花大量的时间到各个部门建立联系。项目审批下来之后，就要召开各种各样的会，村里的会议特别多，开不完的会议成为村组干部最直接的负担。在项目实施的过程中，村一级的干部要负责协调各方的关系，将工作细分后分配下去，村干部作为包组干部还要负责小组项目的调度与落地，工作量大大增加。而小组作为项目的具体实施方，问题更加严重。小组虽然只需负责项目具体实施的配合工作，但配合本身有很大的空间。在基础设施等工程项目实施中，小组要安排施工队的餐饮住宿，在施工人手不够时，还要帮施工队调度人手。项目从头至尾村组干部都要实时跟进，工作量大大增加。小组还要处理一些因为项目进入而引发的外部性问题，比如施工队和村民的矛盾，雇工引发的问题等等。豆文村八组就因为施工队晚上拉料时，把隔壁村修房子的材料拉来填坑了，隔壁村民来村里说理，使得施工没办法进行，村干部和组长进行调查和协调后，主持施工队和村民协商，完成赔偿。施工队和村民闹矛盾的事情时有发生，这就增加了小组的治理负担。而且因为项目进入，小组的财务负担也变重，村组还要想方设法节省开支，比如对于工程队的选取，有一些是包工包料，有一些只包工，小组就会选择只包工的，因为选择包工包料的话，施工队也要从材料中挣钱，工程开销会更大，所以，小组还要自己去市场选购物美价廉的材料。而在项目实施之后，项目的维护也主要由村组干部组织完成，村组干部每天都要例行监督。项目迎接检查的任务也很重，村干部往往要亲力亲为，我们调查时恰逢省里要来检查，每一个村干部都在村庄各处打扫清洗，组织树木涂料等工作，而这些村庄三天两头就要迎接检查，有时候一周之内就有好几次。
从项目的密集申请到落地都需要村组干部在时间和精力上的大量投入，之后的项目维护以及迎接检查等工作亦是如此，因此村组干部都是超负荷工作。因为村组事务过多，大部分村组干部都没有时间操心家庭的事情，只在农业生产的关键时期，比如旱期浇地，才投入一定的时间，如果遇上村组刚好也很繁忙时，这些干部只能选择晚上浇地，白天处理村庄事情。虽然为集体做事能够得到大家的尊重，但是很多村组干部，尤其是小组长都觉得很难做下去，小组长几乎整天要忙于小组的工作，因为处理与村民直接相关的事情比较麻烦，处理不好还要被村民指责，因此小组长的工作压力非常大。由于负担过重，村组干部在为集体服务过程中所受到的尊重受到威胁，而且之前所收获积累的尊重也没有办法支撑村组干部承受现在过重的治理负担，很多村组干部，尤其是组干部都不想继续干了。项目“过密化”威胁到村庄常规的治理秩序，冲击了支撑村组干部忽略物质报酬自愿参与到村庄治理中的社会性价值。
村庄的项目资源比较密集，给村庄带来了很多利益，但也使得村庄出现了“项目密集”与“负债累累”并存的现象。项目不断进入，村组活动就会增加，要和更多的人打交道，村组开支就会不断上升。很多开支是项目本身的计划没有包括在内的，比如招待费，这种费用支出是不包括在项目支出中的，项目是对事不对人，人际交往的成本是不计算在内的，因此村里跑项目、招待项目负责人以及组里内部招待施工队等，烟酒饭食都没有办法报销，而需要自掏腰包。其次就是项目维护需要大量的财力投入。比如，机井的整个配套设施包括机房、管道和出水桩等，出了问题就需要组一级出钱来维修。花坛的维护、修剪需要组里自己买修剪机，一台修剪机就要1500元，一年还要耗费200元的油。修剪树木还要专门请人来做，一年要6次，一次400元。项目过密时支出增加的另一个原因在于明星效应，作为明星村，会不断有人来参观学习，每次参观都需要进行修剪和打扫，这都需要另外请人来做。除此之外还要应对各种检查，每次突击检查也要组织打扫和修剪等工作，一年下来，单是这些就能花上一万多元。村集体收入本身并不是很充裕，维持基本的运转是没有问题的，但项目进入过多，负担加重，村组都开始依靠借贷来完成项目。豆文村的村一级因为有王书记的个人财力支持，才得以运转，但各小组则多半靠借贷运转，三组、六组修机井需要自筹一部分，但又没有办法向农民收取费用，只能靠借贷交上自筹的7000元，而七组也为了配合项目工作，向私人借贷了两万元。村组资金不足以支撑项目过密时的运作也成为村干部觉得干不下去的原因之一。
2006年的农发项目结束后机井还不能使用，之后的项目也没有将机井的后续工作完善，村组又没有经济能力来完成，直到现在2006年的机井都还没有建好。道路硬化也存在这样的问题，铺好路基之后就没有进一步铺水泥。项目之间没有衔接，不仅导致资源的浪费，而且还会引发村民的不满和误解，机井修了之后，并不能完全投入使用，就有村民给报社打电话，说村里有井却不给村民灌溉。项目工程的全部完成并不在村庄的能力范围之内，但却会导致村组干部成为直接受害者。
因为项目并不是全部按需分配，这首先要取决于小组的经济实力，比如五组在争取项目资源的时候就很积极，这一次的扶贫项目需要自筹一部分经费才能打井，但是现在向农民收钱很困难，组里自己有钱的话，就比较好申请，因此经济实力较强的五组这一次争取了两个井，而一些经济实力较弱的小组只申请了一个有的甚至没有申请。三组和六组因为组里没钱，只能依靠村里帮忙才能打一口井。因此小组经济实力不均衡导致了项目资源的分配不均。另外一个导致不均的原因是组里或者堡子在村里是否有人。在现任的干部中，书记和主任都是齐家堡，也就是五组和八组的人，一组、三组和六组也都有村干部，但二组、四组和七组在村里就没有干部。五组和八组的项目投入确实比较多，最美乡村、最美庭院灯都做得比较好，是村里的示范组，尤其是村书记所在的五组。项目制运作调动的经常是那些最有能力的地区，这种治理逻辑容易形成一个意外后果，即对示范点集中投入，造就出一些“政绩亮点”，甚至导致示范点的公共品过度建设，而那些特别需要项目支持的弱势社区却无法得到项目的惠顾（赵晓峰，2008），最终形成组际、村际间项目资源分配不公。在村庄里引起了组干部的心理不平衡，同时也在没有村干部的小组形成了不少积怨，认为自己组里没有干部，没有人维护自己的利益。豆文村七组的小组长就因为自己堡子在村上没干部，不想干了，因为群众情绪大，不配合工作，小组长成为直接的受害者，工作很难做。
总体来说，项目作为一种公共资源给村庄的治理增添了许多活力，村庄基础设施逐渐完善，农民的生活环境得到极大改善。项目的实施依托村庄既有的治理秩序，使得项目与农民的需求进行对话，提高了村民的民主议事能力和参与公共事务的能力。但部分地区在项目化公共品供给中经常出现乡村组织失语、村庄内部整合能力弱化等组织困境（李祖佩，2012）。张良（2013）在调研中也发现项目制经常是部门（各个中央部委）主导的自上而下的管理，缺少对地方经验的考虑，更缺少自下而上的民众参与。项目进村，本质上是一个村庄内外或曰上下双向动员的过程，如果把村干部跑项目看作是外部动员的过程，那么说服村民接受和参与项目，则是一个内部动员过程，而且是决定项目能否进入，进入后又能否成功的关键环节。由于项目是外生的，从村庄回应的角度看，村内动员的意图和机制，恰恰意在调动村庄既有的社会资源，增强村庄的内聚力，维护村庄内部的整合和团结。政府单靠自身必定无法做到动员千家万户的小农，并和小农实现有效对接，因此必须借助基层政府，通过调动基层政府的主动性和积极性落实项目。在当前要想在“项目下乡”的实践中落实支农惠农的政策、缩小城乡差距、促进城乡公平的治理理念，就必须重视基层组织建设，一方面要充分发挥基层组织在治理中的功能，另一方面要加强村民小组的建设，让基层社会能够真正组织起来，从而让更广大群众享受到改革发展的成果（刘成良，2015）。
下面，我们看一下社舞村的环境卫生整治情况，2013年社舞村在县委、县政府的倡导下，在县发改局指导下，积极开展农村环境卫生综合整治工作，重点对全村进行了环境综合整治大提升。在实施之前，村里张贴了项目实施的任务书。
由于邰坞县发改局承担社舞村环境卫生综合整治的领导任务工作，所以它会千方百计地为该村拉项目，在完成自己工作的同时，为村庄发展提供机遇，这样村书记就减轻了工作负担，只需要在项目申请成功之后，做好实施与监督，在完成之后做好维护即可。
这些任务的完成情况如下：在五组南修建垃圾分拣屋一处，对一、二、三组三条街道和五组西街及北面街道进行大提升改造，共修建花坛490个，排污水渠共2800米，农户门前加盖排污水沟盖板1800米，修建了西坡口游园和张衡烈士纪念碑游园，并对张衡烈士墓进行了绿化，对主干路和新修的花园栽植樱花、石楠和小叶女贞共2700余棵，栽植绿篱22万余株，绿化面积约5000平方米。硬化新农村卫生巷150米，投资35万元在主干道安装太阳能路灯50余盏，各组街道安装伸臂式路灯120盏。对村部广场和新农村游园进行大提升，安装围栏400米，补植绿化苗木2万余株。
完整的村组结构，强大的集体组织力和行动力，以及丰富的项目治理资源形成的是一个充满活力、秩序良好、规范性强的村庄，因而关中三村的乡村治理环境优良，乡村治理主要表现在土地调整和纠纷调解等方面。接下来，我们从这些方面来看关中三村具体的治理情况。到目前为止关中三村的土地仍在不断地进行着小调整，有的小组是三年一调，有的是五年一调，调整土地的工作是比较难做的，小组长认为小组工作中最难做的就是这件事。但是，即便如此，小组内的土地依然能够不断调整。土地物权化以前，农民获得的土地承包权与人口紧密挂钩，当人口因出生、死亡、婚嫁等原因出现变化时，经村集体的同意，可以对土地作出相应的调整。村民对土地政策的认知在土地调整互动中意义重大（邢成举，2014），调整土地有效保证了人口增减与土地增减之间的关联，增人增地和减人减地符合农民内心的公平逻辑。
因为种植经济作物，当地的土地产值非常高，种植猕猴桃的话，每亩地在盛果期可以赚到一万元左右，产值是种植小麦等粮食作物的10倍，因此每家每户依靠土地可以获得比较不错的收益。由于人口多，耕地少，当地人均仅有1.3亩土地，土地适时调整就可以做到土地伴随人口的增减而变化，这在一定程度上保证了公平。对于农民个体来讲，家庭中如果多一亩土地，就会多一份相当不错的收益，因此农民对土地都非常珍惜。每个家庭都会精心耕作仅有的几亩果园，从而获得比打工收益还要好的种植收益，这不仅能保证农民在村庄中体面地生活，节省长期外出打工的生活开支以及外出打工伴随的孤独感和漂泊感等心理问题，同时他们也能在农闲时期在邻近地区打短工，获得另外一份务工收益。当地大多数农户都是采用这样的家计模式，外出打工现象不多，因此村庄的人口结构比较完整，只有年轻人外出打工的意愿比较强烈一些，其他人则对村庄生活有着较高的期待。
当地人的土地观念比较传统，他们对于土地有着很深的情结，视土地为生命，不仅仅是个体的生命，还是整个家族的生命，拥有土地，他们才会觉得生活有一种安全感和保障感。假如土地可以买卖，他们也是绝对不会把土地卖出去的，他们认为土地作为自己的生存资源，可以租出去、可以流转，但就是不可以买卖。对此，他们有着这样的考虑和担忧，如果土地卖出去了，自己以后生活就没有退路，而只要有土地在，不管当前的收入有多少，至少土地可以保证自己的基本生存，同时他们认为自己的子女对土地也有期待，子女以后回到村庄生活也是需要土地的，如果自己把土地卖了，以后子孙没有土地就会怪罪自己。因此，土地不仅仅是农民的生产资料，还寄托着农民的安全感和确定感，甚至是家族延续的联结物。现行的土地集体所有制虽然不同于土地私有，但是保证了农民在自己所生活的场域拥有一定的土地来保障生活，这种不同于土地私有制的方式，虽然限制了土地的买卖，但是对于真正在农村中生活和耕作的人来说，已经给予了他们很大的安全感和确定感，增人增地保障了家庭在人口增加过程中对土地的需求，减人减地虽然在执行中比较困难，但是也得到了很多农民的理解，这是保证土地承包经营权公平分配的一个重要举措。
土地为何可以调整
1983年分田到户之初，上级政府要求各地尽快将土地分配下去。当时崇寿村的副书记翟宽就去外面开会学习，参观了山凤市某地的分地方法，回到村子后就起草了一个土地分配三十条标准，得到了村委其他干部的认可。紧接着，村干部就组织召开小组长和党员会议，听取大家的意见，当时一部分人不愿意分地，他们觉得原来的大集体就很好，而另外一部分思想比较开放的农民则支持分地，在经过几次开会讨论之后，村里意见逐渐统一，达成了分地共识。对于村干部来讲，他们在起草土地分配方案的时候要考虑到几个问题，一是该如何分配土地，二是土地分配后面对以后的人口增减问题又该如何调整。第一个问题是当时迫切需要解决的问题，而第二个问题则对今后长期发展影响很大。当时政策上的指导意见是每个小组分地后要留5%的机动地，方便以后面临人口增减时进行土地微调，同时这些机动地也可以给集体带来一部分收入。但是在崇寿村的村组干部看来，仅仅预留5%的土地是不够的，因此在实际操作中一些小组给集体预留了5%到15%的土地，在上报的时候则都是按照5%上报的，这些土地就构成了崇寿村以后调地的机动土地。在之后的十几年中，政策变化带来了巨大红利，生产力得到了极大释放，但是土地调整也变得越来越困难，尤其是在农村土地调整方面的政策发生变化后。在1997年前后，为了给农民种田吃下一颗定心丸，激发农民的种田积极性，政府提出土地二轮延包的政策，确定农民土地承包经营权三十年不变，与此同时由于人口增加，原有的村集体机动地多数已经分完，一些地方的土地调整已经进行不下去，出现了不再调整的局面，土地不再调整是符合国家关于农民土地三十年承包经营不变的大政方针的，土地调整所带来的地权不稳定将会降低农户对土地进行中长期土地投资的激励，从而限制了农地改良（姚洋，1998）。土地的小调整虽然不符合这样的大政方针，但是依然存在着一些制度空间（皮埃尔·布迪厄，2012：75），对于能够调整土地的地区来说，土地调整依然继续，崇寿村就是这样。
崇寿村由于不断调整产业结构，发展了比较适合当地气候、具有当地特色的果树种植，农民得到了实惠，但是在调整土地上面却逐渐出现一些矛盾，包括农民自身对于调整土地这件事情内心也是矛盾的。因为土地的产值比较高，人口增加的家庭都希望能够通过调整土地来获得新的土地，而人口减少的家庭并不是太愿意放弃土地，但是他们又都认识到无论谁家都会出现人口的增减，只有按照人口增减来确定土地的增减才是公平的，更何况土地一直都处于调整当中，所以这个小调整政策也就可以一直执行下去。
土地调整面临着多方面的困难，首先是在减地时遇到的阻力比较大，一个原因是土地的产值比较高，减少土地就必然减少收入，村民不舍得减少土地。另一个重要原因是像猕猴桃这样的果树，三到五年才能挂果，处于盛果期的果树产值是很高的，如果减地的话则牵扯到这些果树的赔偿问题，减地方和增地方如何协调成了问题，这也是土地调整中最难协商的问题。其次，人口增减不平衡也造成了很大问题。三年或者五年的小调整期到了，如果需要增加土地的多，需要减少土地的少，而村组土地总面积又是固定的，这种问题如何来平衡也成为村组干部需要解决的难题，尤其是当集体的机动地很少时，没有多余的土地来调整这其中的差额。最后就是如何确定村庄成员权的问题，即要确定哪些人离开了村庄依然还能保留土地，哪些人的土地必须被收回。这些都是具体细碎但又牵扯到农民关于土地分配是否公平的问题，也是最容易引起争端激发不满情绪的问题。这些问题困扰着村组干部，调地工作因而成为小组干部最难做但又不得不做的事情。
这是从村庄内部的视角来看土地调整，在国家政策的限制和约束下，土地调整的合法性空间是明显不足的，即便土地调整有着合理性，但是缺乏合法性的土地调整则会在农民权益觉醒的情况下变得更加困难。在土地二轮延包政策出台后，1994年大道乡党委和政府发布了《关于稳定和完善土地承包关系 延长土地承包期的意见》，意见指出：中央农村工作会议主要提出：进一步稳定和完善家庭联产承包责任制，其精神实质是：延长期限，稳定人心，放开搞活，增加投入，提高效益。包括四方面内容：一是耕地承包期延长，一次与农户签订期限为30年的承包合同，给农户吃好“定心丸”，鼓励农户增加投入，提高农业效益；二是对开垦荒地，营造林地和水果林园以及治沙改土等周期长的开发性生产用地，承包期可以延长到50年；三是搞活“五荒”经营，对其使用权可以拍卖，期限一般为70年，使购买户的自主权和收益权得到保障，以鼓励其搞好开发经营；四是农户经营自主权进一步扩大，农户承包土地不仅有生产自主权，而且可以转让、承包，可以通过转包从中受益，也可以以土地入股与他人联合经营。
可见，从政策视角来看，关于土地的长期承包经营已经成为一项长期坚持的国策，给予农民长期的承包经营权是从稳定人心、鼓励农民提高农业效益的角度出发的，这项政策在农村土地改革初期的意义是不言而喻的。意见中也专门说明了“中央关于延长土地承包期的政策，是巩固和发展农村改革成果，保持农村政策的稳定性和连续性，深化土地制度改革的一项重大举措。这对于稳定土地承包经营，克服短期行为，维护农民生产经营自主权，调动生产积极性，加快经济发展，实现小康目标有着重要的意义”。
在这样的政策要求下，当时的大道乡党委、政府决定：“我乡延长土地承包期工作，按照县委提出‘续订为主，保持稳定，适当小调，抓好完善’的基本原则进行……要使干部群众明确‘五不变’：坚持以家庭联产承包责任制为主的各项政策长期稳定不变；农村土地集体所有权和农民对土地的使用权长期稳定不变；农村现行的土地承包关系长期稳定不变；口粮田、责任田、机动田的格局稳定不变；农户按合同规定的应享受权利和向国家、集体承担的各项义务不变……在三十年承包期内，坚决实行‘增人不增地，减人不减地’的原则，不能擅自大面积调整土地，防止耕地频繁变动，对符合政策规定增加人口引起吃粮困难的农户，经村组讨论同意，报县乡批准，每间隔五年予以妥善解决。”
当地县委提出“续订为主，保持稳定，适当小调，抓好完善”的基本原则就巧妙地在当时的政策规定下面开了一个小口子，通过允许土地进行小调来保障新增人口的土地，而乡镇在这一块的说明也非常模糊“对符合政策规定增加人口引起吃粮困难的农户，经村组讨论同意，报县乡批准，每间隔五年予以妥善解决”。而每隔五年如何妥善解决他们并没有直接说明，对于村庄的调地行为他们是认可和默许的，而对于不调地的做法，他们也持相同态度。因此在这样模糊暧昧的制度空间下面，地方在调整土地方面有了很大的自主权和选择空间，有的地方已经不再调地，有的虽然继续调整土地，但是调地的方式和期限都发生了变化，即使在同一个行政村内，在处理这件事上不同小组的方式也是不同的。
土地调整的方式
土地调整之前，小组内的主要干部需要成立一个分地领导小组，由组长牵头，会计和村民代表共同参与。分地领导小组的主要任务是协调分地方案、丈量小组土地、做群众思想工作以及实施分地工作。在分地之前，还有一个重要的工作是由会计来做的，就是先统计出本组内究竟有多少人该分得土地，有多少人该退出土地。一般分地工作会以年中7月1日为中界线，会计要对7月1日之前的具体事情进行统计，如在分地的年份，赶在当年的7月1日之前领结婚证的话，新嫁进来的妇女就会在分地的时候分到土地，7月1日之后领证结婚的话就没有分地的资格了，只能等到下一个分地的年份才可以。
然后领导小组再到派出所去清查户口，只有户口在村庄内的人才能参与到土地调整当中。这是从原则上来讲，在村庄中还存在很多特殊情况，分地小组要对这些特殊情况做出公开说明，如村庄外出上大学并且将户口转走的人是否应该拥有土地，外嫁的女儿是否应该拥有土地，在外参军的是否应该拥有土地，这些都需要由分地领导小组协商出一个具体的办法。同时还要组织对小组内的所有土地进行重新丈量，分地小组将各家各户的实际情况，现有土地面积，增减地的理由，以及究竟该增多少地，该减多少地张榜公布，接受村民的监督。
第三项重要的工作就是拿出具体的分地方案。究竟怎样分地，分地小组要给出一个具体的方案，然后再将方案知会涉及增减地的农户，对一些有意见的村民要听取其意见并做工作。最后就是调整土地了，一般在当年8月份进行，这个环节进展得比较快，分地后会计要按照各家各户新的土地面积计算其粮食直补额。
在调整土地方面，因为关中三村已经形成了土地三五年一小调的惯例和习俗，在调地过程中农民虽然觉得麻烦而且需减地者内心很不情愿，但是对于调地这件事情本身农民的意见还并不是很大，矛盾主要集中在增加土地者和退减土地者之间有关土地上的果树等附着物如何处理的问题。当地在处理这类问题的过程中逐渐形成的解决方法主要有三种：一种是由增加土地者和减退地者之间自愿协商处理；二是由村组组织、村民代表等对果树的补偿价格按照现行的市场价格进行评估，给出一个供参考的补偿价格区间，由增地农民对于退出土地者进行补偿后再进行承包；三是如果增地农民负担不起补偿款，或者双方因为补偿价格难以协调好，可以通过反租倒包的方式，由退地农民给予该增地农民一定的费用后继续承包，好地每亩450元，不好地每亩300元，这是村民代表会上讨论出来的相对合理的价格。如果要增加土地的人比较多，而减退土地的人较少，同时小组内的集体承包地又比较少的话，有的小组就采取重新计算人均耕地的方法，将人均土地面积降下来一点，以解决小组内的耕地不足问题。土地调整的方式是多种多样的，但这些都是小组干部和村民代表一起商讨出的方法和意见，也充分尊重了村民的看法，尽量做到公平公正，维护到所有村民的利益，小组在调整土地方面保持着较大的自主权。
农民对于土地调整的预期是比较高的，他们认为调地工作主要依靠村组干部来推行，需要村组干部把每一项工作给做好，在他们看来，调整土地是村组干部的本职工作，用他们的原话来讲就是“不调整土地，那还要组长和村委会干什么”？虽然这样工作比较麻烦，但是这是真正为农民利益做事的机会，因而村组干部都会尽心竭力地做好调地工作。
土地调整带来的后果
土地调整保证了土地资源的公平分配，确保了耕者有其田。在土地产值比较高的情况下，土地的公平调整还确保了大多数家庭的经济条件处于一个大致相当的水平，不会出现因为土地集中而造成贫富两极分化的现象。农户通过经营家庭中的果园就可以获得非常不错的收入，不必再长期背井离乡去打工赚钱。这对于中老年群体来讲，意义就更大，因为中老年人在城镇中的用工市场非常有限，而且从事的工作繁重甚至危险，同时他们还要承担家庭中诸如照顾子女或是孙辈之类的人生任务。而当地的果园经济为他们提供了有利机会，使他们能够同时兼顾家庭和赚钱，因此关中三村的在村人口年龄结构是非常完整的。
从另外一个角度来讲，村庄内的人口年龄结构完整也保证了村级组织的正常运转。可以看到，这部分留在家中的中年群体构成了村庄权力结构中的核心力量，他们对于家乡生活有深厚的感情，对于家乡生活寄予了很高期待，并且又有着丰富的生活经验，在处理村庄事务的时候比较干练，他们不仅仅具有较强的组织能力，同时也有很强的政策执行能力。这类群体是村庄发展中的中坚力量，是生产经营的主体，也是村庄政治生活的主体，而现行的土地调整制度对于保障这类主体的生活起到了关键性的作用。假使这类人家中有四五口人，但仅有两三亩地，无法获得足够的经济收入，无法消除他们做其他事时的后顾之忧，他们还会选择做村组干部吗？显然是不会的，村组干部的工资低、付出多，现在的村组干部之所以能够腾出手来做这么多事情完全是因为有家庭中的经济基础做支撑。而如果这些人没有精力进入村庄治理，这对村庄的良性运转来说将是一个很大的冲击，所以从这方面来说，土地适时调整对整个村庄来说都是很重要的。
土地调整虽然保证了公平，但是在执行的过程中还存在很多困难，并且在当前的大背景下，国家逐步推进土地确权颁证，认为只有确权颁证才能保障农民的权益，才能给农民吃下一颗定心丸，增加农民的土地投入，进而才能保障粮食安全。这些考虑固然是对的，但是事实真的如我们所愿吗？给农民确权颁证的确可以保障被确权者的个人利益，但是却无法保障没有土地农民的利益，遵循公平逻辑的土地调整的合法性空间将进一步被压缩。再者农民个体权益无限制扩大的另一面是集体权利的无限制缩小，而给予农民个体太大的权利反过来则会影响到集体的组织力量，为千家万户小农服务的集体被打败后，那么由谁来承担农业生产中的公共品供给问题？这些都是确权背后的弊端。时易而事变，农业改革之初给予农民定心丸是有一定道理的，但当前社会背景发生变化，理性的农民知道怎样才能提高个体的经济收入，怎样发展农业才能赚钱。一些地方产权正规化改革失败的一个重要原因就是成文法律、政府政策等正式规则未能与传统、惯例和习俗等非正式约束相互协调，甚至对后者产生破坏（Bromley Daniel W，2008）。想经营农业的人有很多，想通过调整农业产业结构来获取更高收入的人也有很多，这些人本身就具有很高的积极性，他们是不需要靠确权颁证来激发积极性的。
确权颁证就是确权、确地、确人，这就把个体农户的土地固定了下来，而之后如果为了公平需要调整土地的话，不愿退地的个体进行反抗时就有了国家政策依据，这个时候就会发现确权颁证其实是与很多的现实逻辑相矛盾的。土地确权、农民长久承包经营，看似能够一劳永逸地解决调整过程中出现的矛盾和纠纷，减轻村组和乡镇的压力，保证了农民的权利，但事实上这是一种逃避问题的做法，承包经营权几十年不变，增人不增地、减人不减地，有违公平的理念，伤害部分农民的利益，这将增加民怨，此外，当土地确权颁证遇到工商资本投资农业时，将会带来耕地非农化等更严重的问题，那个时候出现的就不仅仅是单个乡村治理的难题，而是更大范围内的社会问题。
以湖北江汉平原地区的一个事件为例，当地的土地承包经营权早已长期不变，20余年来增人不增地，减人不减地，而大部分农户的家庭人口都发生了变化，出现了“死人有地，活人没地”的现象，农户之间的土地分配非常不公，很多人都有重新调整土地的意愿。在一次国土整治的背景下，通过土地平整，当地多出来了一些土地，村两委协商进行调地试验，虽然大部分人支持重新调地并且最终调地成功，但是在调地过程中利益受损的一方就联合上访，给乡村秩序稳定带来了巨大的压力，也导致了一届村两委班子的倒台。
从长远的视角来看，土地的适当调整是符合最大多数农民利益的，是受农民拥护，符合公平理念的，也是适合中国当下发展状况的。对于推进土地确权颁证我们要谨慎考量，和农民公平理念相背离的政策是存在各种隐患的，即便是像江汉平原那样，土地确权颁证了，但是农民依然有着调整土地的诉求，但是当国家的政策和农民的意愿相矛盾时，无论基层做出什么样的策略选择，都会面临由于政策规定与现实需求相背离而产生的利益双方博弈和争斗的问题，都会给基层治理带来很大的压力和挑战。制度具有惯性，政策的突然变化往往会激起农民观念的不适应，江汉平原地区土地调整中的矛盾就在于这种突然变化的调整土地行为激起了利益受损方的反抗。同样的道理，我们可以推论，对于一个具有土地调整惯例并且规范性较强的地区来讲，突然地确权颁证、土地固定不变也将会激起追求土地公平分配的农民的反抗，而政策的过多干预带来的并不是清晰化的产权，并不是更多的农民权益受到保护，而是更多的矛盾和纠纷。
耕者有其田设想
张路雄（2015）在研究中国的土地制度时，提出一个观点，即只有真正在农村中种田的人才有承包村社集体耕地的权利，对于那些不再耕种承包地的农户，集体有权收回其耕地。不难看出，崇寿村的土地调整就非常符合张路雄关于耕者有其田的设想，在当前城乡边界逐渐模糊的情况下，谁是农民变得不好确认了，我们的土地应该给谁来种成为土地改革中的一个重要问题。究竟是将土地的权利赋给农民，将资本推入到农村领域去种地，还是依靠当前这样千家万户的小农经营农业，这是城乡一体化进程中应予以重视的问题。
但至少从关中三村的策略实践中我们可以看出，千家万户的小农仍是有效率的，在这基础上的土地调整也是符合大多数农民利益的。而依靠大资本发展农业的话的确可以解决掉其中很多问题，但是却将极大压缩农民的生存空间，在现行的制度和规范体系下，农民可以体面而有尊严地生活，老年人可以在村庄中享受舒适惬意的老年生活，走出村庄的人对于充满生机的村庄以及日后回到村庄生活仍有期待，我们看到的是一个有希望、有发展潜力的村庄。但是如果盲目地将资本引入农业生产中，支持资本打败小农，或者用市场化的手段来解决治理中的难题的话，那么最终受损的将是真正的农民。
耕者有其田，乡土社会在其中自有一套辨认谁是农民的体制，自有一套调整资源、体现公平正义的机制。农民在其中可进可退，他们在进退中找到一种体面的生活方式，我们不能过分执着于一种模式或是相信一种神话而彻底否定现存的一切。
乡村治理的一个重要目标是达到村庄和谐，而村庄和谐需要一个矛盾化解机制，这样才能不断消除村民之间的不稳定因素，这种矛盾化解机制在维护村庄秩序和规范方面作用重大。纠纷的解决途径有多种，诉诸法律，也可以自行沟通。在中国，人们遇到纠纷，首先考虑的是依赖调解来解决——过去如此，今天依然如此（黄宗智、尤陈俊，2009），因而纠纷调解是村庄内一种重要的矛盾化解机制。关中三村的纠纷调解机制在维护村庄稳定中发挥了很大作用，村里的纠纷调解主要由调解委员会负责，调解委员会设有主任一名，副主任两名，调解委员会一般都是由德高望重的退休老干部来担任调解员。以崇寿村为例，每年村委会会给调解委员会2700元作为经费，这些钱既是调解委员会做调解工作时的经费，也是三个调解员的工资。这三个人没有非常明确的分工，因为崇寿村比较大，这三个人又都不在同一个组，农民有矛盾的时候想找谁调解都可以，一般都会就近选择调解员。调解纠纷时除了这三个调解员参与外，有时农民也会请小组长前去调解。村里的老书记李彦光从1993年开始做调解委员会主任，一直到现在，20多年来经过他调解的案子不计其数，并且每一次调解，他都会写一份调解卷宗，将案件的前因后果，各方证词以及处理结果写下来作为资料保留。在2010年《人民调解法》颁布之前，陕西省司法厅的领导来到邰坞县调研人民调解工作。因为调解工作做得比较突出，李彦光被请去参与座谈，他向省司法厅建议，应该给人民调解委员会发一个牌子来证明调解员的合法身份，这样更有利于调解工作的进行。他的建议得到采纳，几个月后，就收到了专门制作的人民调解委员会的徽章，这些徽章的确在调解过程中发挥了很大的作用。
李彦光处理的很多案件卷宗都被镇司法所拿去作为资料保存，在他家里还剩余一部分调解卷宗。通过这些卷宗的记载，我们可以看到，村庄中的纠纷一般都是家庭内纠纷（分家、吵架等）、宅基地纠纷、借贷纠纷、医疗纠纷、雇工纠纷、婚姻恋爱纠纷、交通事故纠纷，这是从纠纷的种类来讲的。从纠纷涉及的对象来讲的话，大多数的纠纷都是村庄内部纠纷，还有一些是涉及村外人员或者单位的纠纷，这类纠纷以交通事故纠纷和经济纠纷为主。从案件的大小来看的话，既有很多家长里短、鸡毛蒜皮的小事，也有涉及人命问题的大事。
婚姻恋爱纠纷案例：
当事人：本村四组的李岳岳，男，20多岁。五组的王小丽，女，20多岁。
两个人的恋爱关系破裂，男方要求女方偿还之前送给她的首饰钱、800元现金以及其他方面的花费1600元，而女方在恋爱过程中也花费了1000多元钱，双方在经济账上发生纠纷，就找到李彦光来调解。
李彦光认为，女方应该退还男方给她买的项链等首饰钱，但是双方在恋爱期间花费的吃饭、坐车等钱不应该再做计较，无论多少，双方都应自负。经过调解决定，女方应该一次性将首饰钱交给中间人——调解者，共计2500元，由中间人将钱转交给男方，协议一旦达成双方就解除了婚约关系，更不能指桑骂槐。
在调解协议上，调解员将这些内容写得非常清楚，最后还会专门加上这样一段话“男方本着中央一再强调的构建和谐社会宗旨，表示以后决不首先蓄意闹事，给社会造成不良影响，尊重调解组的处理意见，并要求女方摒弃前嫌，重归于好，男方首先表示一如既往，搞好团结”。
医疗纠纷案例：
当事人：王利民，男，32岁，家住秦观县翠峰乡农林村十一组。严振国，男，61岁，医生，崇寿村卫生室负责人。
2007年3月7日13时，王利民妻子及岳父（文谢村人，文谢村位于崇寿村旁边）抱着孩子前来崇寿村卫生室。严振国根据小孩病情，按上呼吸道感染给开了消炎药，王家当晚8点第二次喂小孩吃药后，小孩出现异常，到镇卫生院抢救，抢救无效死亡，双方发生纠纷。
经过调解，双方达成协议，“由严振国医生本着人道主义，给王利民补助现金一万五千元整。经过调解委员会调解，双方同意，当场付现，表示今后决不反悔，违者愿负法律责任。此协议自签字之时生效，双方再不因此事而发生争端”。
经济纠纷案例：
当事人：崇寿村九组严家兴，大道镇邮政储蓄所。
2011年严家兴家中被盗，一万元的定活两便存单丢失，并且该存单没有密码，邮政所把关不严，钱被盗窃分子取走，严家兴与大道镇邮政所发生争执。
最后经过调解，双方达成赔偿协议：第一，严家兴本人未能妥善保管好存单，并且存单丢失后没有到储蓄所办理挂失手续，致使财产损失，应当承担相应的责任，需要承担三千元的损失。第二，大道镇邮政储蓄所的营业员常永和在办理业务时，没有按照相关的制度和程序操作，造成储户资金损失，应当负主要责任，赔偿储户五千元。第三，邮政储蓄所的主任由于管理不到位，对员工业务督导管理不严，应负连带责任，赔偿储户资金两千元。第四，由于储户已给当地的公安机关报案，公安机关正在协查办理当中，如果案件破获，追回存款。公安机关扣除相应的破案经费后，从中提出三千元交给严家兴本人、其余金额按赔偿人赔付比例交还赔偿人。第五，此事就此商议了结，双方共同遵守，决不再纠缠，如单方毁约给另一方造成各种损失应承担相关责任。第六，赔偿协议一式三份，储户严家兴本人，大道邮政储蓄所和崇寿村村委会各持一份，从签字之日起生效执行。最后，严家兴本人、大道镇邮政储蓄所主任、崇寿村村委会主任签字。
自杀案例：
当事人：蔡家坡王小霞，崇寿村十组张大轮。
王小霞是有夫之妇，四十多岁，家在蔡家坡，丈夫李小杰是陕棉九厂的职工，张大轮是有妇之夫，四十多岁，有两儿一女，能说会道。张大轮和王小霞是情人关系，王小霞的儿子欠别人钱而无法偿还就让债主向王小霞索要，王小霞的丈夫也向她要钱，王小霞觉得在家实在无法生活，就于2003年8月2日下午1点给张大轮打电话说去他家，看能不能给一些钱帮助一下，张大轮说自己那天下午不在家，结果王小霞就自己跑到张大轮家敲门，无人应答就翻墙进入张大轮家里，后在其家中喝农药而死。王小霞的丈夫与张大轮发生争执，认为其妻去李家是去要账了，数目大约在三万元。张大轮坚持不是自己欠王小霞钱，而是王小霞用了自己六七万元至今还没有还。王小霞的丈夫李小杰就带着陕棉九厂的领导去崇寿村讨说法。
崇寿村这边让人民调解委员会出面负责调解，村委会副主任也出面协调，经过双方商议，协定如下：李小杰不再追究妻子死亡原因；王小霞和张大轮生前的经济来往，双方既往不咎；鉴于王小霞死于张大轮家，出于人道主义，张大轮应该给予一定的安葬补助，又考虑到张大轮经济现状，赔偿5000元，做安葬补助；交款办法：8月4日协议达成，交给亡者家属5000元，一次性付清；安葬补助交清之后，李小杰应该及时安葬死者；协议一经签字履行，即产生法律效力，任何一方不得擅自闹事，或再发生任何事端，违者承担一切民事法律责任。
交通事故纠纷处理案例：
当事人：严红军，男，四十岁，崇寿村九组人。王波，31岁，崇寿村十一组人。
2010年6月16日，在九组严秉建门前的十字路口，王波驾驶农用三轮车同严红军驾驶的摩托车相撞致使严红军所带的女儿受重伤，经县人民医院抢救无效死亡，因此交通事故双方发生纠纷。
经过调解委员会调解，由王波赔偿严红军其女儿人命费、安葬费、停尸费、尸检费、精神补偿费共67000元，此赔偿为终身赔偿，由此衍生出事情，各自承担；王波前期在医院所支付费用不在赔偿款之内；严红军不再追究王波刑事及民事责任，双方承诺不再因此事发生任何纠纷；赔偿资金除王波上交交警队15000元外，其余52000元上交调解委员会，双方签字生效，先支付严红军30000元，其余22000元待安葬好后，由严红军到调解委员会领取。两家车辆自行到交警队领取，并自行修理；孩子需在5日之内安葬。
借贷纠纷案例：
当事人：陈小贤，女，70岁，崇寿村九组人。严建军，男，40岁，崇寿村八组人。
严建军之妻是陈小贤的侄女，2013年1月她向陈小贤借款10000元，当时说的是两分钱利息。2014年1月，陈小贤生病，向严建军妻子要钱，严建军的妻子说还没有钱。由于陈小贤急需用钱，说这钱不要利息了，只要给她本金就可以。几经索要，没有结果，就向村民调解委员会求助。
经过李彦光的调查，严建军妻子向陈小贤借钱的事情属实，经过调解，双方达成协议，严建军家于3月20日归还陈小贤1万元整，一次性付清，陈小贤放弃利息。
通过以上的纠纷案例可以看出，人民调解委员会在解决村庄内部矛盾的时候是非常有效的，无论是家庭内部的小矛盾，还是涉及人命问题的大矛盾，调解员都能迅速地给出处理意见，并且这种调解意见也符合实际情况，能够得到纠纷双方的共同认可。纠纷的调解不单单是为了解决双方的问题，还要对双方关系进行修补，使冲突缓和下来，达成最后的谅解，能够在村庄的熟人社会中继续交往互动。通过以上调解意见的分析，我们可以发现，调解员不仅非常熟悉矛盾处理的乡土逻辑，也很熟悉国家的法律逻辑，他们遵循了传统社会的无讼思想，利用村庄内部长期形成的规范，秉持村庄内生的正义公平观念，从双方共同利益出发，通过向双方摆事实、讲道理的方式，解决实际问题，使矛盾化解在基层。在调解过程中，维持人际关系延续的调解目标，调解人的角色定位、道德背景及其权威性，调解过程中的多种调解技巧和策略运用，以及符合农村社会人们所普遍认可的公平提案等，是纠纷调解协议顺利达成的重要因素（王汉生、王迪，2012）。
这其中也表现出一些其他问题，比如调解涉及人命问题的案件时，调解员是在努力避免追究刑事责任的，希望通过民间赔偿谅解的方式来解决人命问题给受害方带来的创伤，这是不合法的方面，调解员显然知道这种做法不合法，但是他还是努力将问题的解决办法引向这种方便快速却不合法的道路上来，这种处理办法虽然不合法却存在着很多合理性的因素。这些涉及人命的案件都不是故意伤害，是在无意间造成对方死亡，因此从主观意愿的角度来讲，涉事者的本意并不坏，但是造成的后果已经无法挽回，只能从经济上给予一定的补偿，如果再追究涉事者的刑事责任，在农民看来则显得太过无情，更何况还有一些人命案件，是无法追究清楚到底是谁的过错，调解者在处理这些案件的时候也往往是本着补偿死者，修补双方关系的宗旨，使事件得到合理的解决。这些都是合情不合法的做法。
除此之外，调解者在调解案件的时候还有其他的合情不合法的做法，比如调解意见书最后往往都会加上一句“协议一经签字履行，即产生法律效力，任何一方不得擅自闹事，或再发生任何事端，违者承担一切法律责任……”这些话看起来非常严肃，使得调解意见就像案件终审一样，至此结束，双方不得因此再追究责任，一切以双方签字的调解意见为主。这种文字在民间的很多协议中都会出现，但在法律上讲是不合法的，但是这种不合法的做法却又非常实用。从民间认可的角度看，这种基于双方签字同意之上的调解意见有着一种传统的合法性，这种合法性不同于现行法律制度的合法性，而是遵循了传统逻辑和地方性规范的合法性，在规范性比较强的地方，农民对于自己签字认可的东西是没有意见的，即使有意见，他已经签字同意了，再反悔的话会被认为没有信用，说话不算话，而遭到其他人的嘲笑，从而使自己的名誉和面子遭到损害，这在舆论作用比较强大的村庄是很严重的问题。因此，协议末尾这句看似严肃的话其实起到的是一种震慑作用，是在提醒双方，签协议的时候一定要慎重，要认可协议才能签署，否则就没有反悔的余地了。而这样的一句震慑性话语，也让协议得到了很好地执行，不至于使纠纷反反复复，给当事人双方以及调解者带来更多的麻烦。
这些纠纷之所以能够调解成功，除了因为这种事件的处理办法比较符合双方的利益之外，调解者本身的权威也起到了很大的作用。调解者本身德高望重、处事公道，因此纠纷双方才会将矛盾交给调解委员会来处理。调解员因为在村庄的公共事务中做过很多工作，拥有较高的权威，很多农民都非常尊重和信任调解者，更何况他在处理事情的过程中的确做得比较公道。调解者本人在处理这些事情的过程中也积攒了很多的经验和方法，李彦光在20余年的调解工作中，总结出做好调解工作要遵守“三受理、三到场、四心”的原则。
三受理就是：
1.主动找上门来调解的，要热情受理，根据当事人反映的问题，先来后到解决。
2.已经发生的案件，要积极受理，防止事态扩大，对于问题要早抓，防止矛盾激化。
3.半月一排查，对于解决的纠纷要展开回访，发现问题，自觉受理，根据民情，将问题及时处理，防止问题复杂化。
三到场就是：
作为调解人要首先到场，积极、及时地展开调查。
调解人调查研究要到场，全面掌握各方面信息，不能随意判断，要有事实根据。
公布处理决定要到场，对于调解结果，要由调解人亲自来公布。
四心就是：
调查研究要细心，只有细心才能查出问题的根源，恰当调解。
说服教育要耐心，没有耐心是做不成调解的，要把工作做透，防止事件反弹。
引导工作要热心，事不关己高高挂起的态度是不行的，热心是做调解工作的基础，只有这样事情才能得到及时处理。
处理纠纷过程中要有诚心，不管是长辈、平辈，还是娃娃、老婆、老汉，调解员对其都要有诚心，这样才对得起当事人对自己的信任。
这种“三受理、三到场、四心”的调解原则是李彦光20多年调解工作的一个总结，这些总结非常凝练恰当，没有扎实的工作经历，仅仅依靠想象是很难做出这种总结的。李彦光认为这些年村里发生的纠纷明显少了，2000年以前的矛盾非常多，邻居纠纷、宅基地纠纷、地界纠纷、弟兄分家纠纷、老人赡养纠纷、医疗纠纷、交通事故纠纷是那些年很常见的。
一般人会认为家庭纠纷中那些鸡毛蒜皮的事情是小矛盾，会比较容易处理，像车祸、医疗纠纷这样的问题是大矛盾，应该比较难处理。但是李彦光认为最难处理的反而是家庭纠纷，因为像车祸之类的纠纷，矛盾冲突很明确，针对问题直接解决就好。而家庭纠纷则牵扯到当事人的态度观念问题，即使能跟他们讲清楚道理，他们也不一定愿意照着去做。李彦光举了一个例子，村里一位80多岁的老太太，有两个儿子，她跟着小儿子居住，儿媳妇不愿意给老太太吃的，但老人已经年迈无法自己做饭，老人吃饭成为问题。这个事情李彦光调解过很多次，村委会也出面了，道理两个儿子都懂，但是儿子和儿媳就是不愿意给油盐、粮食，这两个儿媳妇总在背后起作用不让儿子给老人吃的。不得已李彦光找到儿媳妇的娘家去做工作，最后两个儿子在各方的压力下，才给老人吃的。老人的女儿有时会给她点零花钱，村里为了照顾老人给了她几年低保，这件事情算是这样解决了。对于家庭内部的这种纠纷，调解者做工作的时候面临着很多主观意愿方面的问题，这不同于两个外人之间的矛盾，外人间的矛盾是一次性的，问题解决了就可以，哪怕双方以后不再来往也不会出现大问题。但是家庭中的事情涉及的都是抬头不见低头见的自己人，要想调解成功，就要扭转一些人的观念。但改变一个人的观念并不容易，这是一个非常复杂的问题。在一个规范性比较强的地方，群体的压力和规范能够迫使一些道德上越轨的人收敛自己的行为，因为在熟人社会中，人们的长远生活预期仍在这个共同体中，如果自己的声誉出现危机，社会关系遭到削弱，将对他以后的生活产生很大的负面影响。调解“这种法律思维不是像法律逻辑所坚持的那样将案件的解决看作是一个独立的、孤立的事件而加以最终的对错判定，而是将案件看作社会关系链和事件连续链中的一个中介环节、一个节点、一个连接部，案件的解决正是要弥合、熨平或重建发生褶皱或断裂了的社会关系链和事件连续链。因此，这种法律思维不光关心问题的解决是否符合法律的逻辑推理，而更主要的是关心问题的解决是否妥当、是否可行、是否有利于社会秩序的稳定、是否有利于纠纷当事人日后的和睦相处”（强世功，2001：440）。
从纠纷调解中我们可以看到村民对是非曲直的理解，在实践中所遵循的公平规范和公平理念以及村庄伦理规范（陈柏峰，2007），调解工作不仅仅解决了村庄内的纠纷和矛盾，也维护了村庄原有的公平意识和传统规范，同时，它还在村庄内部形成了一个保护机制。因为法律的正义很难触及真正的底层，尤其是强者和弱者对抗的时候，如果没有村庄内部调解这样一个保护机制，弱者将缺失追求正义的机会，他们的利益更是难以得到维护，毕竟真正的弱者在问题面前是无力又无助的。前面所举的经济纠纷案例中，严家兴的例子就是一个典型。2000年4月的时候，严家兴的儿子因为车祸不幸遇难，后来儿媳妇带着5岁的孙子悄然离家出走，那时年近60岁的严家兴老人不仅要承受丧子之痛，还要面对儿子因为购车所欠下的17万元外债，尽管承受了如此大的悲痛，严家兴老人依然决定要替儿子还清所有的债务。为此，他又借了6000元钱在家里养奶牛，但是坎坷总是伴随着他，没过多久，刚买的小牛犊又突然死去，刚刚产奶的奶牛也莫名其妙地死亡，养牛的过程中他还被牛顶伤了肋骨，但是他并没有绝望，靠着养牛、卖牛奶的微薄收入还债，这么多年，他一直节衣缩食，生活拮据，从来没有睡过安稳觉。坚持了13年后，他终于在2013年还清了儿子欠下的巨额债务。这中间也就是在2011年的时候，严家兴老人再次遭遇到生活的挫折，家中被盗，一万元的定活两便存单丢失，这些钱被冒名取走，出事后严家兴老人去找邮政储蓄所讨说法但被打发了回来，他就找调解委员会帮忙。调解员李彦光也到邮政储蓄所找领导要说法，认为邮政储蓄所没有按制度办事，应负主要责任，在与邮政储蓄所领导沟通的时候，他专门出示了省里发下来的人民调解员徽章，亮明身份，说明来意。在往邮政储蓄所跑了两次之后，商谈有了很大进展。李彦光又专门到镇里的司法所去了一趟，专门咨询了司法所的所长，说明划分责任的意见，征得了司法所所长的同意。李彦光第三次去邮政储蓄所后，与对方达成了赔偿协议，严家兴的利益在调解委员会的帮助下得到了维护。在村庄中，对于弱者来讲，尤其是像严家兴这样的人来讲，法律距离他们非常遥远，一方面他们的确不知道该如何利用法律伸张正义，维护自己的权益；另一方面，即使他们懂得如何来利用法律，但是走法院判决这条路成本极高，不仅非常花费时间和精力，还会给他们原本就很困难的经济状况增添新的负担。而人民调解委员会是村庄内生的维护公平正义的组织，他们了解当事人的真实情况，依靠村庄道德共识和舆论压力解决问题不仅非常接地气，方便弱者寻求正义，同时这种处理问题的办法不同于法院判决这样手续流程繁杂的途径，其层次少，流程简单，解决事情的速度非常快，弱者的权益能够及时得到维护，问题能够得到迅速解决。
当前凡是涉及人命问题的纠纷都很难处理，一方面是因为问题具有复杂性，很难断定到底责任在谁；另一方面，死者的家属因为对于亲人的去世不能释怀，就在死者身上大做文章，不管有理没理，不管是强者还是弱者，此时都以弱者的形象出现，对另一方要么死缠烂打，要么索求非常高的赔偿费，结果双方无法谈拢，就开始在舆论上展开激烈争夺。有的抬着尸体，挂着白布，要求伸冤；有的四处上访，非得将另一方置于死地。对于故意杀人来讲，死者家属的这些做法是可以理解的，有些是因为遇到强势阶层，为了伸张正义，造起舆论也是一种方法。但是对于过失致人死亡的事件来讲，有些死者家属的做法就显得过分了。当前对于医院来讲，最为头疼的事情就是医患纠纷，好像只要病人在医院去世，就绝对是医院的过错，因此非要到医院大闹特闹，医院即使没有过错也变得哑口无言，因为逝者的一方总是站在道义制高点上的。而从村庄中的这几起涉及人命的案子可以看出，调解过程是比较迅速的，处理结果也都能得到双方的认可，并且从赔偿的额度上来讲都不高，这和其他地方出现的借着尸体漫天要价的情况截然不同。出现这种情况是有多方面原因的，一方面和地方性规范有关。在熟人社会中，矛盾双方都知根知底，而且都能够认识到并不是故意将人伤害致死，同时肇事一方在出事之后往往并不回避问题本身，而是主动承认错误，找调解员划分责任，寻求处理办法。如果死者家属借着死者胡搅蛮缠的话就会被其他村民看不起，觉得这个人不讲道理没有品格。此外，由于之前出现的很多意外死亡案件大都是按照相同处理方式来解决的，村庄中已经形成了一种处理此类案件的惯常做法，并被大多数人所接受。另一方面，调解者的中间人身份在事情处理中起到了很大的作用。当前很多事情无法解决就是因为矛盾双方直接对话或者双方派各自的利益代言人接洽，而双方的利益代言人都是为了给自己争取利益，所以很难谈拢，反而在接洽的过程中将问题复杂化，矛盾进一步激化，双方彻底谈崩，失去了事件缓和的余地。而调解者作为公证人和中间人，他的立场不偏不倚，为的是将事情顺利解决，不扩大纠纷，因此在处理事情的时候就会很注意拿捏分寸，矛盾双方的诉求都集中到作为中间人的调解者这里，双方有了一个缓和空间，中间人会根据实际情况判断，划分双方责任的大小，并通过协商来决定相关赔偿问题。
中间人在整个过程中起到了很大的作用，首先他要有个人威望，值得被信服；其次，他要做到立场公正；最后，在处理事情的时候要周密、稳妥、有办法。李彦光在处理有关人命问题的案子时，一个很重要的经验就是首先要尽快把死者安排好，这样接下来处理问题就会简单快速一些，否则总会有人拿“死人”压“活人”，导致冲突无法调解；其次，关于赔偿款最好不要一次性给清，要交由中间调解者，按照调解的步骤，逐步给予死者家属赔偿；最后，关于案情陈述和调解书的拟订，要逐字逐句地推敲，要抠字眼，防止因为调解书书写不规范、存在漏洞而造成其中一方在调解书上做文章，有时候一字之差就会出现大问题。从李彦光关于人命案子的调解书中可以看出，他在处理这些事情时大体上都是按着这样的步骤进行的，一般都会写到尽快将死者安葬，协议一旦签字就生成法律效力，违者责任自负的字眼，这些都是他在办理这类案子中积累起来的宝贵经验。
农村纠纷调解作为我国最基层的调解机制，能够及时把纠纷消灭在萌芽状态，避免矛盾的进一步恶化，而村庄本身的秩序和规范保证了村庄非常强大的调解能力，这种调解方式密切联系村庄的乡规民约，在体现并保障当事人依法自愿原则的基础上，可以最大限度地使当事人心理上接受并乐于调解，极大地节约了社会成本（冀建峰，2014）。纠纷调解组织可以将村庄中的矛盾化解于村庄秩序中，村民不必去寻找村庄之外的力量，但这也只能在村民面对的绝大多数都是内部性纠纷时才能起作用。因为外部性力量对村庄的影响小，村庄的内部秩序维持得较好，村庄的调解能力比较强，村民的纠纷得以在村庄中解决，做到“小事不出组，大事不出村”。而当村民与市场等外部力量打交道越来越多时，外部性纠纷就会增多，外部性纠纷是指村庄内部主体与村庄外部主体之间产生矛盾，比如上面严家兴与邮政储蓄所之间的纠纷。因为此时牵涉主体已经超出村庄范围，村庄调解就不能作为单独的调解主体，而需要多种主体间的合力，例如李彦光向邮政储蓄所出示省司法厅配备的人民调解员徽章时，正是借助了其正式身份，在这个案子的整个调解过程中，可以说也渗透着省司法厅和镇司法所的影响，所以在外部性纠纷中就需要村庄之外的公共性力量来调解纠纷，避免村民通过个体的暴力来解决问题。
在我们调查的江西和湖北地区，因为村庄本身没有秩序和规范，村庄的调解能力很弱，村民是作为个体而不是共同体中的一员存在，因此村民多数是在村庄之外寻找纠纷处理的途径，比如找派出所或是上访。这形成了另外一种情况，村民利用个体的暴力来解决问题，或者直接跳过村组，到上一级去寻求帮助，使得他们因夫妻不和，儿女不孝，甚至家里丢了一个碗都要找警察，导致派出所不堪重负，叫苦连天。而另一方面，这些外部性力量对于村庄内部的情况并不十分熟悉，又很难介入处理。这正是村庄内部规范性不足以及调解能力缺失而导致了大事小事都出村的后果，所有问题都跳出村庄，造成了县镇两级政府的治理负担大大增加。
因此村庄外部的公共性力量如司法暴力机关等应当在适当范围和限度内进入村庄，其着力点应主要放在外部性纠纷上，因为司法暴力机关等外部性力量生存于村庄外部的场域结构中，它们有其特殊的规则观念和话语体系，遵循着不同于乡村场域的惯习，两种惯习相互碰撞会产生矛盾（皮埃尔·布迪厄，2012：86），在村庄中表现为难以得到村庄成员的认可，反而使人们感到不适和费解，进一步，则会与乡土性治理逻辑产生冲突，最终很难低成本地处理内部纠纷，达到令人们满意的处理结果。对于内部性纠纷，不能完全寄希望于法院、派出所等外部性力量，应当充分利用村庄本身的秩序，发挥村庄的调解能力。因为在长期的互动实践过程中，村庄这个特殊的场域已经形成了一套内生性公平观念、规则共识，以及纠纷化解机制，这套乡土治理逻辑能够得到村庄成员的肯定和遵守，并在村庄内部产生高度的约束性和规范性，因而为避免村庄治理陷入困境，村庄调解陷入困境，应当充分发挥农民公平观和社区正义观的治理价值，尊重农民的自治权（赵晓峰，2011）。关中三村的纠纷内容、相应的调解机制以及治理体系虽然发生了变化，但由于实践中形成的调解机制一旦形成就具有惯性和生命力，而且关中三村本身具有发展活力和良好前景，人们的生活重心仍在村庄内部，所以村庄内生性观念意识仍具有规范性，人民调解机制仍发挥很大作用。
关中三村的上访情况并不多，社舞村上访事件只有2例，其实主要是村民张阿岁上访，接着产生了一系列的后续影响，使村庄中无正式职业、家境贫困、带有“混混”气息的青年人开始上访，其上访的事由皆为村庄公共事件，并将矛头指向村干部。
张阿岁上访事件：
1996年张阿岁办了个养鸡场，五组小组长经常打着村集体的名义买鸡蛋，说是买，其实就是打白条，赊账。当时还需要缴农业税，当村民小组长到张阿岁家收钱的时候，张阿岁的妻子不愿意缴，想拿之前小组长没给的鸡蛋钱抵，组长不愿意，于是双方便吵了起来，张阿岁的妻子当着大家的面说了难听的话，羞辱了小组长。当时张阿岁正跟村上申请要宅基地，申请交到村里后，主任看了十几天没签字，把它交给了小组长，小组长因为之前的吵架很生气就没有签字。
同年10月份，小组长家的果树被人砍了，张阿岁作为重点怀疑对象被抓进派出所，且派出所把其家里贩鸡蛋用的三轮车也开走了，也要对车进行调查。抓了24小时后，什么也没有审查出来，但是村里领导认为就是他干的，派出所受乡政府的压力，不管对与错，抓进去关了15天。在这15天时间里，张阿岁气得头发都白了，当时他的妻子还要照顾刚出生不久的小孩，养的鸡都饿得不下蛋，生活受到严重的影响。张阿岁放回来之后，村里面还是不满意派出所的处理结果，张再次被抓走了。再放回来后，他之前交的宅基地申请不给批复，办了准生证的二胎却被莫名其妙地罚款三千，准生证也不给发。1997年1月，会计的树也被人砍了，县公安局觉得此事定有蹊跷决定彻查，这次邰坞县公安局长也来了，张阿岁仍是调查重点，但是在经过一番折腾之后，什么也没有发现，不过张阿岁的嫌疑也被澄清了，因为公安局在他家装上了窃听器，证实了他的清白。
1998年冬天，村主任哥哥的树被人砍了，1999年小组长家的树又被人砍了，接着村庄砍树事件前前后后发生了七八回，后来公安局直接不来了，认为社舞村的村风很歪，但是当时的村主任满堡子宣扬，说是张阿岁干的好事。因为这些事件，村民也对张阿岁不理睬，将其孤立化、边缘化。张阿岁的名誉受损，兄弟关系遭到破坏，家庭也受到了损失。有村庄集体活动，不让其参与，红白喜事也不叫他，与他关系亲近的人家在土地调整、农田灌溉、低保等方面都受到不公平待遇。
其实这本来是一件能在村庄内部解决的事情，却被闹到了村庄外部，由公安局来解决，而一旦正式的国家公共权力介入，事件的性质就发生变化，由一件村庄内部可以化解的私人恩怨演变成了公共权力对个人的制裁与惩罚。在村民看来，进了派出所，就被打上了恶人、歪人的象征性符号，这种象征性符号的影响是深远的，带着这种象征性符号的人在村庄共同体中将出现信任危机和合法性危机，将被排斥出村庄共同体的认同圈，也就无法参与村庄内部事务，成为村庄的边缘人。
于是从这时起，张阿岁开始上访。首先告的是公安局：公安局把自己不明不白地抓起来，不明不白地放出去，公安局的车前后到他家11次，造成名誉严重受损。县公安局给了他几千块钱，并与他签了协议，协议包括三个部分；第一，人抓错了，生活要给予照顾。第二，必须解决宅基地问题。第三，对计划生育问题必须给予答复。但是县公安局不是直接处理这几件事情的，而是把责任重新推给村里，由村里解决这些问题。而事情到这里并未结束。村里对他依旧不理不睬，对协议内容也不做任何处理，张阿岁又开始上访。这次去了省里，接着市里和县里都批复了相关协议，把计划生育的罚款退了1600元。
由于村领导有意无意地处处刁难，张阿岁的怨气一直没有消散，而自从他有了上访经验，在村里面就有了名气，这样他就成了村庄负面信息的积聚点，他的住宅也就成了村民反映问题时的汇聚地，因此也形成了示范效应、积聚效应、放大效应。张阿岁俨然成为了“村民代表”，获取负面信息的能力大大提高，在行动方面也就更有了底气。村民的怨气主要集中在村庄资源分配不公上。第一，土地分配方面。土地调整困难，与干部关系好的人分得好地。第二，低保方面。关系保，人情保，公益保（谁打扫卫生，谁吃低保）现象普遍。第三，水资源分配方面。在灌溉用水上，与村干部私人关系好的人排在前面，并且机井被私人霸占。第四，项目制方面。补贴并未到人，账目也没有公开；工程质量存在问题；骗取、套取国家资金。第五，民主权利的行使方面。权利受到相对剥夺，选举存在舞弊行为；党员的权利也没有得到有效行使。
张阿岁有了这些材料，对现任村干部更加不满，“私”气上升到了“公”气，以前是个人利益的争取，现在则是为了村庄的公共利益伸张正义。有了这样的底气，就会产生一种道德优越感，做任何事情都会拥有无比强大的精神动力，也有了毫无畏惧的勇气，行动能力也就更强。
于是2013年腊月，张阿岁向县政府反映村庄情况，县里面安抚他回去，之后就做处理。村书记知道后，恐吓他，说县政府以前害死过上访的人员。张阿岁继续向县纪委打电话，但未拨通。他就认为村书记树大根深，在县里面反映问题没有用。于是2014年4月，他就带着上面提到的材料到中纪委上访。中纪委工作人员说两个月内给答复，但是两个月过去了，省里面、市里面并没有消息。张阿岁就认为，政府内部在踢皮球，走形式给农民看，不解决实际问题。村干部在村里面对他冷嘲热讽说，某些人闲得无聊，到北京旅游了一圈，回来还给报销路费和食宿费用。这也产生了示范效应，村里面的一些“混混”似乎发现了商机，觉得上访比干活强，种田还要出力，上访不出力还有报酬，就开始了无理上访。
通过上述事件可以看出，张阿岁从一个普通村民走向上访告状，是脱离村庄正常社会生活的过程，是成为村庄异类群体的过程。起初，张是因为与村干部有私人过节受了怨气，后因村庄连环式的砍树事件，嫌疑落到自己身上，怨气更重。与此同时被村民孤立和边缘化，在村庄内难以正常生活，就彻底放下包袱，不顾村庄舆论和评价，走上了泄气上访的道路。
张阿岁上访事件在村庄内起到了巨大的发酵效应，张上访的事由不再是自己的私人事件，而是指向村干部牟利，指向村庄公共事务，由此，村庄近10年来发展过程中被包裹的一些牟利隐秘事件都被曝光。张这种以公共话语为旗号的上访得到了一部分村民的正面评价，他们认为村干部的贪污腐败问题应该治理。而另一部分村民则对张上访事件持负面评价，认为张的上访带坏了村庄风气，这部分村民多为村庄中的老干部群体和现任的村干部群体，他们认为“信访制度害死人”，“和谐社会建设把社会整得不和谐了”。
年轻人上访事件：
村庄中的4个20岁左右的年轻人，平时在附近卖烤肉和凉菜，2014年7月27日去邰坞县人民政府纪检委告状，告状内容如下：我们是陕西省邰坞县大道镇社舞村的村民，现将社舞村党委书记的有关问题举报如下：（1）耕地征用费标准和款项公布不清。（2）套取国家项目资金中饱私囊。（3）肆意妄为骗取国家低保资金。（4）瞒天过海虚构工程项目套取资金。（5）私自占有国家惠农补贴。（6）账目不清浑水摸鱼。年轻人表示，自己听说上访有钱拿，到人民政府门口给3000，到门口里面给5000，到中纪委给1万—2万。正是因为各级政府维稳不出事的逻辑，使上访者尝到了甜头，即使自己的问题没有解决，也有一笔上访封口费。当地村庄年轻人上访是典型的牟利型上访，其上访事由纯属幌子，其背后是服务于其他村庄政治群体或是为了挣取上访“资金”。因为作为村庄内的年轻群体，平时对村庄事务不甚了解，告状的内容却是有条有理，每个理由都有详细叙述，且这几个上访告状的年轻人直述的告状事由都是要低保，而具体的告状材料直接指向村书记个人，且条条都是从村庄事务的漏洞出发举报村书记。
4个人经常在××××镇，现在生意不好，他们的家庭情况也不好，心理不平衡，都想吃低保。其中有一个人名义上吃低保两年了，只是有名字没有钱。我们去北京上访，其实没有钱，只是给报销了路费。现在村上快换届了，有人想上台，任MS在村小卫生所乱说，那里人多，他说，不去告状就是二球，村上问题这么多，怎么能不告状？张阿岁去北京告状得了2万元，告状还有钱得。村上的年轻人听了后躁动了，家庭比较贫困的，不仅要低保，还想当官。（2014年7月30日，与张阿姨的访谈笔记）
现在的上访都是换届选举惹的祸，小家伙是别人花钱雇他上访，他们在××××镇的烤肉生意都不做了，专门去上访。现在上访户暴露在外面的就是张阿岁一个，其实整个上访都是串联一片的，都来告我们村委会，要把我们这一届整体搞下台。当农村的干部不好干，千万别干这一行，现在五组的小组长都没有人敢当了。俺开车从路上走，遇上人，车要停下来，开窗打个招呼，不然就是得罪人了。要是不治理乱告状的人，农村这个官没人敢当。（2014年7月31日，与李会计的访谈笔记）
那么当下农村到底谁在上访？
从价值判断的层面上来讲，上访分为有理上访和无理上访，前者可分为维权型上访和求援型上访，维权型上访多是利益受损群体在满怀怨气的情况下维权泄气的行为；求援型上访多发生在村庄公共品供给存在困难的形势下，村民为了正常的生产生活而采取的向上级有关部门求援的举动。这两种有理上访都是有一定门槛的，即并非人人可以去上访，用村民的话来讲，“去上访的都是有本事的人”，不管上访是出于私人泄气的目的还是为村庄公共事业谋福利的“公”的目的，进行有理上访的多为村庄中的精英群体，这部分群体有一定的文化学识，同时又有胆识和气魄。无理上访则多为牟利型上访（田先红，2010a），由于信访制度有一套严格的责任追究办法，“属地管理，分级负责”的原则将信访压力最终传递到基层乡村干部头上，而信访考核中的“一票否决”更是给基层政府戴上了“紧箍”，一些农民正是利用了基层政府维稳的心态，以上访要挟基层政府获取利益。村庄中的无赖多为无理上访的主体，这部分边缘群体在村庄中占了极少的比例，但其影响和破坏作用极大，消耗了大量治理资源。信访制度本是自下而上地反映村民问题、解决村民困惑的渠道，在当下国家维稳不出事的治理逻辑下，各级部门无底线、无原则地退让，出现了“去政治化”的趋势，于是钉子户、无赖找到了牟利空间，以至于信访制度发生严重扭曲，无理上访大行其道，上访变味变异。
那么如何解决无理上访？能否直接堵上上访的渠道？信访制度规定不能越级上访，但在实践运作中却难以落实，但人们普遍对基层政府不信任，在村民看来只有向更高层反映问题，自己的问题才能得到更快处理，诉求才能得到更好回应，因而村民跨越诸多行政程序越级上访更具普遍性，这给基层治理带来极大压力，因为问题最终的解决往往还是自下而上，即问题最终还是要回归落地到基层，但是因为行政上层的介入和施压，给基层带来巨大的负担。上访问题的缓和归根到底需要增强基层社会的自我组织和治理能力，把村民的矛盾、诉求在基层范围内处理和解决，这就需要国家公权力给村民自治更大的权利空间，同时还需要加快政治文化建设，加强对农民的规训与教育（田先红，2010b）。
当下农村主要上访群体可笼统地分为三类：高龄老人、残疾或精神智障群体、有权势有关系的群体，这些群体上访的成本低且媒体舆论往往给前两者贴上弱势群体的标签，借助这种身份的特殊性，这部分群体上访往往具有道德优势。而道德评判与理性评判又往往难以平衡兼顾，在此情况下，理性评判通常被大众认为不合情理，道德评判又使公平和正义受损。
毛主席曾说过中国最大的问题是教育农民，邓小平搞改革开放，最后他总结10年的经验教训是改革开放10年来最大的问题是教育问题。现在农民是一盘散沙，过去催粮要款，这事还好弄，现在不收费了，反倒不好弄了。现在都以利益为主，法制观念和核心价值观都淡薄了，现在农村都下滑到西方自由化的程度了，突出表现就是公益事业无人过问，一事一议集资搞不起来，跟农民一分钱都要不上。农村的无赖抬头比较厉害，通过上访、堵路、集中闹事等达到个人急功近利的目的。现在农村没有正义感，没有羞辱感，以利益为主，耍赖。比如，出了交通事故，他就去堵路，去政府上访。农村从全社会来看不是贫富差距问题，而是人的思想、意识形态发生了改变，走向了西方资本主义国家全盘自由化。（7月18日，与李书记的访谈笔记）
对于现在全国农村普遍出现的上访问题，村书记认为这是农民的思想出现了问题，村庄中某些破坏分子败坏了社会风气，因此农民需要被教育，而教育农民主要是对当下农村歪人的再教育，歪人是不守村庄规矩、谋求自我利益的村内边缘群体，这一为数不多的群体对村庄正常社会秩序的运行起到了很大的破坏作用，对良好的村风民俗有潜移默化的瓦解作用。因此，需要对这部分群体进行教育，需要用村庄“公”的规范来改造其思想，使其树立社会公德，遵守村庄共守的价值规范。
当下农村需要被治理吗？农民需要再教育吗？由谁来担当治理者和教育者？传统时代，村庄精英或村庄积极分子在此过程中承担了主要角色，而在当下市场经济和现代化的背景下，精英群体渐趋退出村庄的政治舞台，多在社会生活层面上组织社会秩序，且随着农民个人意识的增强和大家庭观念的弱化，精英开始消极处理村庄事务，遵守“你好，我好，大家好”的不得罪人的处事逻辑，在这些综合作用下，村庄秩序如何维持，农民利益如何得到维护将是个大难题。
低保在实现社会救助，保障弱者福利方面起到很大作用，它是体现社会公平正义的一个重要政策。随着国家对于贫困群体的扶助力度越来越大，低保户享受到的福利政策越来越多，低保名额逐年增多，这在给乡村社会的治理带来便利的同时也产生了很多让村干部头疼的问题。
村组干部所面临的最难办的问题就是低保指标的分配以及低保户的识别，如果从绝对贫困的标准来看谁是穷人，谁是富人，谁的家庭需要救助是比较好确定的，村民对于贫困户，尤其是最贫困的人是有着共识的，这部分人享受低保政策受到的争议也是最小的，村庄内的大多数人都会怀着同情的态度对待这些群体。但问题是这类人的数量非常少，而政策所给予的低保指标相对来说比较多，因此关于谁该享受低保就产生了很大争议。由于存在着遴选标准模糊、基层治理资源匮乏、“小私”逻辑充斥村庄（耿羽，2012），导致政府部门和乡村干部错位地将低保作为一种治理资源，村民错位地将低保视为养老金或者无伦理性的公共资源（魏程琳，2014），进而很多农村的低保制度都陷入困境。
在关中三村，农民都是依靠水果产业和农闲时期的打工经济来赚钱，大多数家庭的家计模式都相同，因而，他们的经济水平大体相似，收入差距主要有4个影响因素，首先是家庭中耕地的多少，其次是果园管理水平的高低，再次是家庭中青壮年劳动力的多少，最后就是农闲时期打工赚钱的多少。从收入视角来看，这几个方面的因素成为农民收入差距拉开的主要原因，但是对于普通的家庭来讲，家庭的经济状况不仅要看收入，还要考虑到支出。如果收入很高，但支出也很高的话就很难跻身村庄富裕阶层。
而影响农民家庭支出的因素有：人生任务型支出，主要包括子女的受教育支出、抚养支出、婚姻大事支出、建房支出；基本生活支出，包括生活必需品开支、人情开支以及医疗支出，而医疗健康方面的开支的弹性和幅度是很大的，这方面的支出对于一个家庭来讲可以很少，但是也可能很多。在这些支出当中，人生任务型支出是最主要的支出，很多家庭中大部分收入都用于这方面的开支，这也是农民完成自己人生任务、激励自己不断赚取金钱的主要原因。而医疗方面的开支又是所有家庭都无法回避的支出，这方面的支出偶然性很大，最坏的情况就是整个家庭的经济状况被这部分支出彻底拖垮，导致人生任务无法完成，农民的家庭生活彻底坠入到底层，尤其是对于收入少、来源又单一的家庭更是如此。
这些收支方面的因素决定着农民家庭的贫富和强弱，而低保政策就是为了扶助其中的弱者，让弱者不至于因为家庭的贫困而变得无法生存。但是现实中，因为低保的名额比较多，绝对贫困的人又很少，就产生了低保指标分配上的难题，除此之外，在现行的制度下面，低保是要求按户给予的，就是说低保所评定出的是一个家庭，这个家庭所有成员都享有低保福利，而这在分配中又激起了更大的波澜。低保指标原本就多，一些原则上不能享受低保的人已经享受低保了，这个时候还要让他的整个家庭都享受低保，与之经济水平相当的人就会产生很大的不公平感和相对剥夺感。
低保政策在崇寿村已经执行了六七年，补助金额从最开始的每月30元涨到现在（2014年）每月130元，而村里的指标数量也从开始的60多个增加到了现在的200多个。指标多了，标准就难以把握，分配也就更加困难。当前村里的低保并没有分等级，只要能够享受到低保的都是每人每月130元，这样一年就有1560元的收入，如果以户为单位分配指标，假设这个家庭有四口人的话，那么全家每年就有6240元的收入，这笔收入对农民来说就很多了。因此，低保指标的分配成为了小组治理中仅次于土地调整的难题，不管如何分配总有人不满意，总要得罪一批人，在注重人情面子的村落当中，小组长在这方面总是左右为难。
崇寿村的低保指标先是由乡镇下拨到行政村，然后由行政村再根据各组的人口比例将指标分配到各个小组中，小组再根据分配到的指标来评选本组符合低保条件的人。崇寿村评选低保户有15项审核条件：
1.家庭收入低微；
2.家庭内无退休工人、干部；
3.家庭无大型机械及电脑、空调、冰箱等非生活必需品；
4.家庭无商品房、小车；
5.家庭中无企业及个体经营户；
6.经常不完成上级各项任务的家庭不得享受；
7.不孝敬老人的家庭不得享受；
8.好吃懒做，经常参与赌博等违法活动，在村民中影响恶劣的人员不得享受；
9.有购买高价值股票、基金、期货、外汇等行为的不得享受。
10.子女在义务教育期间，自费在贵族学校就读或出国留学的家庭不得享受；
11.违反家庭计划生育政策的不得享受；
12.在申请时不按规定程序申报，证明材料不全，不提供或转移有效收入证明材料，弄虚作假的不得享受；
13.拒绝配合对低保申请对象家庭状况进行调查，致使无法核实收入的家庭及无理取闹甚至殴打、威胁工作人员的不得享受；
14.原享受低保的成员已死亡的家庭不得享受；
15.凡是已经享受或准备申报五保户的不得享受。
崇寿村评选低保户的15项审核条件由村委会讨论提出，这15项条件满足了低保申请的必备条件，即家庭经济状况比较差，并通过一系列可操作指标呈现出来。但包括在低保评审条件中的还有其他与低保无关的要求，比如，村民要孝顺父母，不得赌博斗殴，不得殴打村组干部，不得违反计划生育等国家政策，否则将不允许吃低保。通过低保评定标准的设置，崇寿村的村规民约就融入了日常治理之中，强化了村民对遵纪守法、尊老爱幼的认同。
而低保指标的评选有三个主要的环节：
第一个环节是小组内评选，小组内评选低保是由小组长、会计、出纳、分支书记和村民代表来共同完成的，他们组成低保评选小组，由村民提出申请后，他们对于小组内符合低保政策的人一一审核，开会讨论。这个过程中各小组的具体执行方法是不同的，因为对于按户评定低保村民争议太大，难以评选，有的小组就改成了按人评选。小组一般分配到的都是具体的指标数量，根据评选后的结果按户上报，对于指标名额被分成多少户是没有限制的，但是小组一般都是按照最贫困的、最需要低保证的人来确定户数。评选出小组内符合低保条件的人之后，再对这些人的困难程度进行排序，最贫困的、最没有争议的人可以拿低保证，而排名靠后的人可以享受到低保金，但是没有名分，并且低保的金额都是打在有低保证农户的银行卡上，由这些拿低保证的人把钱取出后交给那些有低保资格但没有低保名分的人。假设一组有20个低保指标，若按人来评选的话，就选出20名比较贫困的人，对他们的家庭进行排序，前5名最贫困的人可以拿到低保证，低保补助是直接打到他们的卡上，他们留下自己的那部分钱后，剩余的要发给那些有低保资格但没有低保证的人手上，这个程序比较繁琐。还有一些小组是按照户来评选，就是由低保评选小组选出困难户，直接将他们的家庭上报。低保评选小组在选取低保人的时候，有的是根据村民递交的申请书，有的是由小组内成员提名然后投票评选。
第二个环节是由行政村核查，行政村将低保评选的主要权力交给了村民小组，而他们则负责对村民小组递交的低保评选结果进行核查，对于不符合标准的要清除出去，因此行政村在让小组上报低保评选结果的时候都是要求多报一名，方便清除不合格者之后可以递补上来。
第三个环节就是由县民政局和镇民政办核查和抽查，这个环节结束之后，低保户就正式确定下来。由此可见，低保评定的最关键环节还是小组内评选，行政村方面也认为村里掌握信息的详细程度是比不上组里的，小范围的评选还是比较好的，因此对于小组也是绝对信任的。
以崇寿村的七组为例，七组是按户评选低保的，最终选出了8户，共22个名额，这8户的主要情况是：
A，50多岁，男，家里有四口人：儿子已经17岁，患先天性脑瘫，生活不能自理，女儿身体健康，在上大学，A自己身体状况很差，做不了重活，家里的活很多都由妻子料理。A的房子在2008年地震中被毁，灾后重建时得到了两万元的重建款，但是至今房子没有完全盖好，房子的窗户没有玻璃，都是用塑料布挡着的。
B，50多岁，女，家里有两口人，丈夫去世已经快10年了，有一个儿子，已经30多岁，没有媳妇，在外打工。
C，60多岁，女，丈夫去世得早，有两个儿子，大儿子已经结婚，小儿子早些年失踪了，现在老人单独生活。
D，60多岁，男，家里三口人，妻子去世得早，儿子30多岁了，结婚六七年后媳妇跑掉了，留下了一个5岁的女儿，如今女孩已经15岁了。
E，60多岁，男，家里有两口人，E自己做不了重活，妻子得了风湿病，双腿变形严重，家庭生计主要以E卖杂货为生。E有两个儿子，大儿子在建筑队当小工，结过两次婚，小儿子早些年得病死了。
F，50多岁，男，家里有三口人，F得了脑梗，妻子也有重病，儿子30多岁了没有结婚，在外面打工。
G，60多岁，男，家里有三口人，G得了肾病，很难治疗，现在的妻子是第二任，前任老婆去世后留下一个儿子，现在已经出去单过。小儿子还没有结婚。
H，40多岁，男，家里四口人，H在2014年得了重度脑梗，住院几十天才把命捡回来，妻子和儿女身体健康，儿子在上学，女儿已经上班，但没有结婚。
七组所评选出的这些低保户都是家庭比较困难的，其他村民的意见也都不大。低保给予农民的扶助不仅体现在每月的现金补助方面，还体现在低保证本身所附带的很多优惠政策，拿着低保证看病的话，能够报销看病金额的95%，学生也可以凭此证顺利地申请到助学贷款，因此在低保证中所提供的福利是比较多的。对于村庄中得大病的人来讲，他们更看重的是低保证的报销比例，因而有的家庭即使经济条件并不差，但是他们争取低保的主要目的在于获得医疗方面的照顾。
三组是按照个人来评选低保的，三组有17个指标，因此要选出17个经济条件比较差的人，小组中只有五六个人被认为是应该拿低保的，这些人要么是残疾人，要么是得了重病，丧失了劳动能力，残疾人拿低保可以保障他的基本生活，而患病的人得到低保则可以减轻很大一部分医药负担，否则高昂的医疗费对农民来说也是一个很大的困难，而剩下的十一二个人的家庭条件也是相对比较差，但是都属于可吃可不吃低保的人，如果严格按照政策规定，要求按户发放低保的话，除了那些最困难的人大家没有意见，其余的人都会引起很大的争议，所以小组干部就将政策变通执行，改成按人分配，首先要保证最困难的群体能够享受到低保，然后将剩下的困难者按家庭情况进行排序，依次获得低保，至于那些可拿可不拿低保的人就轮流着拿低保，今年得了，明年就不能再得，即便这样，在分配低保的时候仍然很难达成共识。
四组在分配低保的时候是将按户分和按人分结合了起来，最困难的群体按户分配，其余指标则按人来分。分配低保指标对村组来说是个麻烦又棘手的事，四组组长说过一句气话，“干脆给国家说一声，把低保都取消算了！”由于利益需求的多元性，乡村环境的复杂性以及事件的相互勾连，低保政策反而给乡村治理带来更多难题。
崇寿村的低保政策执行得比较透明，村组干部家庭是绝对不能有人拿低保的，这也是村组干部在乡村治理中达成的共识，因为一旦拿了低保，那么做事的时候村民就会有很多的闲言碎语，就失去了在村庄中“执政”的合法性。但是低保的政策执行依然还有很多不规范的操作：在分配低保的时候，存在着“公益保”，所谓的公益保就是在当地政府大力推行的环境整治工作压力下，给一些年纪大的人低保名额，让他们参与到村庄的公共卫生清理中来，等于用低保给这些人发工资；另外还有部分低保分配指标未经小组评选，一组和二组有一座佛陀寺，寺庙里的三个僧人都享受低保，她们的低保名额并不占分配给小组的名额，由村里直接划拨，但是这三个僧人的生活条件并不差，寺庙里有小组专门拨出来的一亩多菜地，僧人平时能够收到比较多的布施，村民也常常给僧人送吃喝，更为令人不解的是，寺庙的住持是邰坞县的政协委员和佛教协会副会长，具有体制性身份，其本人还有一辆电动汽车，村民们并不知道她们享有低保；第三种不规范的情况是存在“维稳保”，村中有一个老上访户，因为1997年女儿被村副主任骑摩托车时不小心撞倒受伤，他一直上访到2011年，成为了县里有名的上访户，他的家庭常年享受低保，除此之外还向各级政府勒索到很多好处。
那么低保政策作为一项增进弱者福利的事情，为什么会让小组长感到如此头疼，甚至发出了“干脆给国家说一声，把低保取消算了”的感慨？之所以出现这样的结果，是由于国家政策与村庄实践之间出现断裂，简单、明晰的政策法规条文在进入复杂、多样的乡土社会时，出现了与政策法规不符的错位分配。自上而下的低保资源，本是为了照顾村庄中的贫困群体，但现在往往成为乡村干部治理的手段（刘燕舞，2008）。从实际效果上来讲，低保政策的确起到了扶贫济弱的作用，体现了社会的公平正义，但其治理难题在于低保名额的分配。即使是在贫富差距不大的村庄中，贫困家庭和普通家庭之间还是存在有差距的，农民能够明确讲出来谁是村庄中最贫困的人，他们对于这些人享受低保是没有任何意见的，尤其是那些因为残疾丧失劳动能力或者智力的人，或者因为大病致贫的人，在熟人社会中大多数人对他们都存有同情和怜悯。但是对于那些因为懒惰致贫或者有不良嗜好如赌博等行为致贫的人，他们则没有什么同情，认为这部分人是不应该拿低保的。政策要求低保指标按户发放，但由于困难户与指标数量不匹配等现实原因，将低保发放给某一农户时，由于这些能够吃上低保的村民与其他村民在经济条件上并没有太大差距，也就是说，低保分配标准已经由绝对贫困转向了相对贫困，但相对贫困的标准不好测定，中间有很多弹性，就容易产生不公平感和相对剥夺感（袁明宝、李宽，2014）。而当按低保名额分配时，将确定低保名额的权力给予小组，但小组也很难做好分配工作，因为名额数量远远超出了需救助的贫困者数量，且将名额给予那些好吃懒做的农民时，村民又会产生很大意见，而多余的名额无论是分配下去还是不分配下去都会产生很多的矛盾，这就使低保的分配成为了治理上的难题。
前文已经指出自然村落在农民的生活中具有重要的位置，而从乡村治理的角度来看，自然村落作为农民的生活单位构成国家政权建设的社会基础，必须予以高度重视。在中华帝国时期，存在两种秩序和力量：一是“官治秩序”和国家力量；二是“乡土秩序”和民间力量（Shue，1988）。由此延伸出的问题是皇权的边界向下延伸到哪里？官治秩序和乡土秩序的边界在哪里？按照费孝通（2006）先生在《基层行政的僵化》中的描述：“中央所派遣的官员到知县为止，不再下去了”，无疑代表皇权的行政机构止于县级政权。这种认为皇权设置的行政机构止于县，县以下由乡绅等民间势力控制而并行统治的“双轨制”思想，“深受西方‘国家与社会’二元关系理论的影响在政治学、社会学和历史学等学科中比较流行，同时也饱受争议；尤其是一些史学研究者，试图推翻“皇权不下县”的理论判断（胡恒，2015）。
然而，费先生的本意并非是说皇权止于县。因为他提到，中央派遣的官员到知县，而知县掌权的衙门里还有皂隶、公人、班头和差人之类的胥吏，胥吏要直接代表统治者向下传递县政府的命令。如果县政府的命令通过胥吏“直接发到各家人家去的，那才真是以县为基层的行政体系了。事实上并不然，县政府的命令是发到地方的自治单位的，在乡村里被称为‘公家’那一类的组织”（费孝通，2006）。因此，皇权向下延伸的边界应是止于地方自治单位，而非知县所代表的县级政权。
那么，何谓地方自治单位呢？费先生在批评保甲制时指出，“政治是生活的一部分，政治单位必须依据生活单位”，但保甲制在推行中以数目来规定，力求一律化，破坏了地方自治单位的完整性，造成生活单位和政治单位的混乱（费孝通，2006）。由此可以看出，地方自治单位应是人们的生活单位。在1938年出版的《江村经济》中，费先生已经清楚地认识到人们的生活单位即是村庄。村庄是一个农户聚集的社区，具有特定的名称，是人们所公认的、事实上的社会单位。保甲制直到1935年才进入开弦弓村，并且在实施过程中流于形式，未能产生实际的治理效果。因此，在历史的长河中自然生成的村落既是农民生于斯长于斯死于斯的地方社会，也是乡土中国的基本自治单位。村落在农民生产生活中具有的重要性，使农民对其产生了高度认同和依赖，并在学界衍生出村落共同体的讨论。村落共同体以土地的私人占有为基础，以村落共有的水利设施为补充，内部形成了关于耕地和耕作的规则、用水的规则等共同体规则，并在此基础上确立了生活规范（樊平，1998）。在村落生活中，村民之间形成了共同的文化信仰和超越个体利益的认同感。正因皇权未能进入自然村落，基层社会才会在联合解决生存安全、水利供给等超越单个家庭之力才能化解的公共品难题中，形成历史感和归属感，酝酿出具有持久生命力的地方文化和传统。因此，皇权才不应随意进入村庄，以人为的政治单位去分割或合并人们的生活单位。
中华人民共和国成立后，经过多年的探索实践，国家在农村基层构建起“三级所有，队为基础”的公社体制。1962年中国共产党八届十次会议讨论通过的《人民公社60条》在不同条款规定：“人民公社的基本核算单位是生产队”“生产队的规模应该根据土地的数量和远近、居住的集中或者分散、劳动力能够搭配得开、畜力和农具能够配套、有利于发展多种经营等等条件确定。生产队的规模定下来以后，长期不变”，并且在第三章和第四章分别对生产大队和生产队的职能职责进行了明确的规定。从中可以看出生产队是人民公社体制下最基本的权力组织载体。而生产队或与自然村落重合或内嵌于自然村落，也就是说政治单位或与生活单位重合或是内嵌于生活单位，具有一定的自治性。
家庭联产承包责任制实施以后，农民在家庭承包土地上的收益“交足国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”。从国家、集体和税、费的对应关系上讲，这里的集体应该包括公社、生产大队和生产队。但是，人民公社体制解体以后，公社已经被乡镇政权所替代，而乡镇政权从政权性质上看属于是国家五级官僚行政系统的最末端的组成部分，虽然其行政逻辑仍然具有非常强的乡土性，财政收入的重要来源之一也是“乡统筹”，但其本身已经成为凌驾于村民委员会之上的一级行政组织。综合各方面的考虑来看，农民“集体”的概念所指范畴主要是指人民公社时期的生产队、生产大队，以及分田到户后的村民小组和村民委员会。
按照《人民公社60条》的规定，生产队、生产大队的权力行使主体是社员大会选举产生的队长、大队长和其他管理委员、监察委员或者监察员。人民公社解体、村组建制确立起来之后，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会的权力行使主体是经由村民直接选举产生的“村民委员会主任、副主任和委员”，生产队的权力行使主体是经由村民小组会议推选产生的“村民小组长”。也就是说，在村庄的界限里，集体是以村组两级建制为基本构成框架，集体权力是以村组干部为基本行使主体的。
2006年，全面取消农业税费以后，国家推行了精兵简政式的乡村体制改革。从表面上来看，农业税费改革减轻了农民负担，是民心所向，但改革以及其他一系列配套措施的实行则产生了政策预期之外的后果，农村基层组织与农民群体关系断裂，沦为“悬浮型政权”（周飞舟，2006），这种情况导致了治理缺位为轴心的治理性危机的出现，农村集体组织力量瓦解，农民生产生活受到威胁（赵晓峰，2009b）。首先，取消“三提五统”，并对农民直补，绕过基层组织，乡镇可以支配和截留的财力大大减少，其对农村的转移支付也就更少。而多数农村集体收入极少，财政困难，且历史欠税很多，遗留问题棘手，村庄债务负担沉重，乡村干部工作积极性主动性下降，甚至部分地区出现了没人愿意当村干部的现象。国家力量的直接进入使原来的村集体遭受强力排挤而逐步萎缩，基层组织与群众联系松散。其次，在人民公社时期，生产大队和生产队干部的工资基本上来自村庄内部；人民公社解体后村组干部工资源于村提留。税费改革后，村干部工资靠国家财政转移支付资金，村干部的经济利益与村民不再有任何关联，这在一定程度上削弱了他们服务于农的主动性和积极性。再次，税费改革取消了统一规定的劳动积累工和义务工。人民公社时期，由于政治环境的影响和意识形态的控制，集体组织具有极强的动员能力。人民公社解体后，村集体仍然可以号召农民建设农田水利、道路设施。而取消义务工后，农民和村集体之间不再有原来的“权力—义务”关系，两者逐步分离，农民成为独立的个体。税费改革将农村集体组织和农民双双从集体中解放出来，重组了国家、集体与农民的关系，农村基层组织治理乡村社会的能力弱化，农民的“我们感”、集体感弱化（赵晓峰，2010）。
但个体的农民无法承担公共品的建设，难以面对自然灾害的威胁，更不能应对市场化的风险，这就需要村庄中集体力量的发挥。同时，党和政府若直接对接农民，其治理成本将不堪忍受，而且，各种政策法规要落地开花，也需要基层组织的操作处理，此时，村级组织发挥接收转化的功能，将文本化制度化的政策分解为适合当地情况的农民容易接受的工作。因此农村中基层组织和集体力量的存在至关重要，它对于维护农村社会稳定具有重要意义。而关中农村之所以没有表现出其他地区普遍出现的治理困境，一个重要原因就在于其集体性力量仍然存在，村民委员会和村民小组作为治理主体仍发挥着实质性的作用。当前的村民委员会和村民小组在建制上与人民公社时期的生产大队和生产队相对应，村组关系与生产大队和生产队的关系类似。村组两级之间相互沟通，各有分工，在关中农村，村级组织负责国家和地方政府政策的操作性分配，即根据本村的实际情况对待上级发下来的任务，并在各小组之间进行分配，此外，还要利用社会关系为本村争取项目获取资源。村民小组则负责这些政策细化后的落实，由于村民小组是距离农民最近的组织力量，他们对农民情况最熟悉最了解，可以很好地将任务真正落地。这样从整体上看国家的宏观政策就能够穿透一系列的层级结构进入村庄，村庄的组织结构又可以保证这些政策制度完美地嵌入在村庄秩序中，渗透到人们的日常生活中。另外，关中农村村组之间要相互监督，村级组织要监督村民小组工作的开展情况，而村民小组长、村民代表等也要监督村委和村干部的工作。在这里不仅村级组织有集体性收入，而且很多村民小组也有集体性收入，在村集体的组织领导下，策略性的土地调整政策得以进行，农民的土地调整意愿得以满足，村社公平得以实现。
在那些大力推进合村并组、撤销村民小组长等系列改革的农村地区，凡是村庄秩序得到很好维系的地方，大多都推行了培育社区社会组织的探索实践，地方政府将村民自治的范围从行政村下移到自然村或村民小组，赋予自治主体更大的自主空间，而这里的自治主体基本上都是各种新兴的社区社会组织。2004年，江西省赣州市政府推行乡村体制改革，在行政村与村民小组之间设立以自然村庄为单位的新社区，鼓励农民自建社区理事会，由大家共同推选德高望重的村民代表成为理事会成员，由社区理事会负责筹措资金组织开展包括道路修建、空心房拆除、改水改厕等新农村建设工作。经过几年的努力，社区理事会成为当地新农村建设的重要载体。通过改造和利用传统资源，提高了农村基层行政的效率，促进了当地农村社区的良性发展。2011年，广东省云浮市在云安县开始启动自然村村民理事会建设，将农村老党员、老模范、老干部、老教师、经济文化能人等关心村庄经济社会发展事务的热心人士吸纳进理事会，由理事会组织开展村庄公益事业建设，协助村委会开展创建“信用村”“新用户”等活动（袁丁等，2014）。到2014年，云浮市以自然村为单位已培育村民理事会8196个，基本实现了自然村全覆盖。不仅如此，2016年中央一号文件明确规定可以“在有实际需要的地方开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点”。
由此，对比分析关中农村的村组建制与这些不同地方的政府推出的培育和发展社区社会组织的实践可以发现，内嵌于自然村落的“小村组”是中国特色社会主义政权建设的重要历史遗产，应该予以尊重和重视。我们认为，即便是经过社会主义革命和市场经济的洗礼，现代性已经进入中国农村，重新塑造了村庄的社会秩序和农民的价值观念，当前中国农村也确实正在从传统的熟人社会向半熟人社会，甚至陌生人社会转变，原有的村规民约已经部分失去效用，但是关中农村的乡村治理实践说明，“小村组”依然是关中农村善治局面形成的关键影响因素，这种“小村组”的治理结构保证了村庄在面对现代化变迁的过程中能够充分发挥集体性力量，激活内生性乡土资源，缓和现代性的冲击波，维护乡村社会的和谐稳定。