萧劲光有《战役问题》和《战斗条令》两本书，萧把它当作“宝贝疙瘩”。一天贺子珍到萧劲光家里串门偶尔发现了，回去告诉毛泽东。毛泽东喜出望外，第二天一早就来到萧劲光家，向他借这两本书。萧劲光多少有些舍不得，而且知道毛泽东借这两本书是“肉包子打狗，有去无回”，但又知道，毛泽东是轻易不开口的，还知道，毛泽东借书将会派上更重要的用场，于是他慷慨地把书借给了毛泽东。
进入1938年以后，中国的抗战形势发生了某些变化。一方面是八路军出师后，各部队先后粉碎了日寇的围攻，建立起晋察冀、晋西北、晋冀豫、晋西南四大抗日根据地，实现了以山西为中心支撑华北抗战的局面。另一方面是，国民党军队的迅速败退，使华北抗战的重担主要落在了中国共产党及其领导下的八路军身上。在这种情况下，为了推动华北乃至全国抗战形势的发展，要求共产党、八路军必须走出山地，向东部广大平原地区推进，在更广大范围的空间开展敌后游击战争。而此时客观上也出现有利于华北抗战的局面：日军作战重心南移，其华北后方出现了较为空虚的局面，客观上为八路军向敌后发展创造了条件。
毛泽东十分善于抓住机遇。他立刻调整部署，作出从华北山地进入到平原地区开展游击战争的重大决策。
从山地来到平原，各方面的条件都发生重大变化，决不是轻而易举的事情。许多人一时难以适应这种变化，对能不能在平原地区发展游击战争还抱有怀疑。徐向前回忆道：“大家脑子里有问号。因为从红军时代起，我们就是靠山起家、靠山吃饭的。在平原地区搞游击战争，干部缺乏经验，信心不足。”
毛泽东在1938年春作出这个新的重大决策基于两个方面的考虑：一是他意识到日军的深入进攻将带来游击战争的广泛发展，特别是备受日本侵略军屠杀和蹂躏的沦陷区（包括平原地）同胞，迫切期待着能领导他们保卫家园的抗日军队的到来，八路军走出山区伸向平原是必然趋势；二是他看到山区地形条件虽对发展游击战争有利，但资源、人力毕竟有限，平原地形条件虽不如山区，但地域广阔、人口稠密、资源丰富、交通发达，只要依靠当地民众的支持是完全可以得到发展的，这对扩大抗日力量有极大好处。
但这仅仅还是一种设想，正确与否尚需经过实践的检验，决不能轻举妄动。到1937年和1938年之交，在冀中、冀东、山东等地区出现了实践的机会。
1937年12月中旬，晋察冀边区反围攻斗争正在进行时，毛泽东从聂荣臻来电中得知冀中平原日军兵力空虚。他立刻同彭德怀致电朱德、任弼时，提出由第一二九师和聂荣臻部各派一个支队到平汉铁路以东的平原地区游击。电报要求“两支队出去须十分谨慎、周密、灵活，根据情况灵活地决定自己行动”。这个指示很快传达下去。为了统一部队的认识，聂荣臻等组织受命部队集中讨论这次行动的意义。
聂荣臻在发言中指出，开展敌后游击战争，主要是在山地，但也可以在平原地区进行。只要有了人民群众的支持，不论是山地还是平原，我们都可以牢牢站住脚。吕正操也认为，日本侵略军兵力不足，根本无法控制广大的平原地区。我们有群众的支持，到处可以走来走去，活动余地是很广阔的。这些看法，与毛泽东提出的在平原地区发展抗日游击战争的想法不谋而合。
那时，共产党员吕正操已率部队同冀中地区党组织领导下的抗日武装结合，开辟了平原地区的第一块敌后抗日根据地——冀中根据地，在冀中站住了脚跟。冀中地区的实践为其他平原地区开展游击战争提供了很有价值的经验。
冀东平原也是毛泽东较早注意到的。在洛川会议上，毛泽东就建议“红军可以一部于敌后的冀东，以雾灵山为根据地进行游击战争”。1938年2月8日，中共中央召开常委会议讨论冀东工作，毛泽东进一步阐述了冀东工作的重要性，建议派杨成武去发展新的游击区域。
这年4月，中共山东省委书记黎玉到延安。中央听取黎玉关于山东工作的报告后，毛泽东立刻作出“那边游击战争大可发展”的结论。中共中央要求山东省委进一步公开地大胆地发展抗日武装斗争，并决定由罗炳辉去负军事总责。
正是在冀中等平原地区发展游击战争取得的初步成功经验的基础上，毛泽东和中共中央在华北日军主力南下进攻徐州、华北兵力空虚的形势下，才果断地作出向河北、山东平原地区大量发展游击战争的重大决策。
1938年4月21日，毛泽东、张闻天、刘少奇致电刘伯承、徐向前、邓小平等，指出：“根据抗战以来经验，在目前全国坚持抗战与正在深入群众工作两个条件之下，在河北、山东平原地区广大地发展抗日游击战争是可能的，而且坚持平原地区的游击战也是可能的。党与八路军部队在河北、山东平原地区，应坚决采取尽量广大发展游击战争的方针，尽量发动最广大的群众走上公开的武装抗日斗争。”
第二天，在山西前方的八路军总部根据这个指示精神，立刻电令第一二九师主力和第一一五师三四四旅一部迅速从太行山区向冀南、豫北平原及铁路沿线展开。不久，又令宋时轮、邓华两支队组成八路军第四纵队挺进冀东、热南、察东北创造抗日根据地。这样，抗日游击战争在华北平原上逐步发展起来。
考虑到日军占领徐州后将会进一步夺取武汉的形势，毛泽东还对组建不久、开始活跃在长江南北的新四军的工作作出部署。新四军是由红军长征后留在南方8省15个地区的红军游击队改编而成的，由叶挺任军长，项英任副军长。为加强党对新四军的领导，中共中央决定成立中央军委新四军分会，以项英为书记，陈毅为副书记。
1938年2月15日，毛泽东致电项英、陈毅，指出新四军应“力争集中苏浙皖边发展游击战。但在目前最有利于发展地区，还在江苏境内的茅山山脉，即以溧阳、溧水地区为中心，向着南京、镇江、丹阳、金坛、宜兴、长兴、广德线上之敌作战，必能建立根据地，扩大新四军基础”。
同八路军相比，新四军的活动区域大多是平原、丘陵地带和河湖港汊，部队又是由原来分散在十多处的人数不多的游击队经过集中和改编而成的，进入这些地区的时间比较晚，敌后的政治情况又很复杂，发展起来困难更多。因此在一些干部中存在畏难情绪。
如当时的新四军主要负责人项英，强调华中地区地形特殊，不相信在华中平原存在发展敌后游击战争的可能性。针对此种错误认识，毛泽东于1938年5月4日致电项英，指出：“在敌后进行游击战争虽有困难，但比在敌前同友军一道并受其指挥反会要好些，方便些，放手些。敌情方面虽较严重，但只要有广大群众，活动地区充分，注意指挥的机动灵活，也会能够克服这种困难。这是河北及山东方面的游击战争已经证明了的。……在一定条件下，平原也是能发展游击战争的。”5月14日，中共中央书记处在《关于新四军行动方针的指示》中也指出：“根据华北经验，在目前形势下，在敌人的广大后方，即使是平原地区，极便利于我们的游击活动与根据地的创造。我们在那里更能自由地发展与扩大自己的力量与影响。只要自己不犯严重错误与慎重从事，是没有甚么危险的。”指示要求新四军抓住有利时机，深入敌后，发动与组织民众，在大江以南，创立游击根据地，扩大影响。
毛泽东对新四军的具体行动方向提出：“在茅山根据地大体建立起来之后，还应准备分兵一部进入苏州、镇江、吴淞三角地区去，再分一部分渡江进入江北地区。根据毛泽东和中共中央的战略部署，新四军各支队经过整训陆续开赴华中敌后。粟裕率领的新四军先遣支队已在4月下旬向苏南敌后挺进。六七月间，陈毅、张鼎丞随即率领有着较强战斗力的新四军第一、二支队先后进入苏南。6月17日，先遣支队在镇江西南的韦岗取得第一次伏击战的胜利，给了饱受日军蹂躏的江南沦陷区人民很大的振奋。到这年年底，以茅山为中心的抗日游击根据地已初步建立起来。新四军威名远扬，在大江南北燃起了敌后游击战争的熊熊烈火。”
1938年5月19日，徐州失守。对下一步战局究竟会怎样发展，党内出现不同的看法。有的人一度估计日军在打通津浦铁路后将把主力转向华北，肃清后方，游击战争将面对空前严重的困难，不宜广泛发展。这是一个重要时刻。如果领导人对局势作出不正确的判断，就会丧失时机，对八路军、新四军敌后抗日战争的发展带来难以弥补的损失。
毛泽东审时度势，冷静地指出：日军主力转向华北“这一步骤的到来将在后”。目前日军进攻的目标是武汉、广州。他由此得出结论：“华北游击战争还是广泛开展的有利时机”。为了钳制日军向大西北的进攻，他提出应加重注意山东、热河及绥远大青山脉，并同意朱德、彭德怀提出的派李井泉率骑兵或步兵开创大青山根据地的意见。同时，为准备应付今后华北局势可能到来的变化，毛泽东要求冀中、冀热察等抗日根据地要注意巩固现有武装，做坚持长期游击战争的准备。
6月中旬，武汉会战开始。针对国民党当局采取的单纯防御的作战部署和淞沪会战时中国军队损失过大的教训，毛泽东和中共中央致长江局各负责人，提醒他们：“保卫武汉重在发动民众，军事则重在袭击敌人之侧后，迟滞敌进，争取时间，务须避免不利的决战。至事实上不可守时，不惜断然放弃之。”
当骄横不可一世的日军向武汉大举进攻时，后方又出现了空虚。根据中共中央的部署，11月下旬，八路军各部主力向河北、山东的平原地区大规模进军：第一二九师主力进入冀南，第-=O师主力进入冀中，第一一五师师部率第三四三旅进入冀鲁豫地区和山东，开辟新的根据地。这也是对正面战场上友军作战的配合和支援。到这年年底，敌后抗日游击战争获得蓬勃发展。八路军、新四军在同日军1600多次交战中共歼敌5.4万多人。八路军发展到15.6万多人，新四军发展到2.5万人，一大批敌后抗日根据地创建起来了。
在八路军实行战略转变的过程中，党中央为了统一全党全军的认识，毛泽东、朱德、刘少奇等曾陆续发表文章，全面阐述游击战争在整个抗日战争中的地位和作用，以及如何在敌后发动和开展游击战争等重大问题。
1937年10月，自1935年冬以来作为党中央代表指导华北工作的刘少奇，在《抗日游击战争中各种基本政策问题》一文中指出，广大的游击战争是华北人民抗日的最有效方式。从事与坚持游击战争，有着伟大政治、军事意义，有着光明的前途。这主要表现在：（一）牵制日本极大的兵力于华北，在战略上配合华中、华南的正规战争。（二）在华北长期坚持抗日战争，消耗日本帝国主义的力量，以便最后消灭之，部分地收复失地。（三）给华北人民以斗争的出路，给汉奸以打击，暴露投降者的可耻面貌和民族失败主义者的错误，给某些可能的对日妥协企图以极大的牵制。（四）在游击战争继续扩大与胜利的过程中，将转变到以正规战争为华北人民抗日的主要斗争方式，最后驱逐日军出华北。刘少奇还分析了华北战场敌我各方面的情况，进一步论述了抗日武装部队的组织与改造，抗日游击战争根据地的建立与抗日政府的组织等问题。
1938年初，八路军总部出版的《前线》周刊，陆续发表了八路军总司令朱德《论抗日游击战争》的文章。文章首先论述了抗日游击战争产生的历史条件及重要意义，指出抗日游击战争是在日本帝国主义侵略中国领土这一历史条件之下产生出来的。它的实质，是一切不愿做亡国奴的同胞为了救死求生而采取的一种最高最广泛的斗争方式。据此，朱德给抗日游击战争下的定义是：“抗日的大众战及民兵战。”这种抗日的大众战及民兵战是抗日战争的一部分，而且是必不可少的一部分，是取得抗日战争最后胜利的重要条件之一。朱德从五个方面概括了抗日游击战争的作用：第一，抗日游击队是民众抗日的学校，是抗日民族统一战线的武装宣传者和组织者。第二，抗日游击战争能够部分地恢复国家领土和维系失地的人心。第三，抗日游击战争能够使日寇无法从它所占领的地区中取得人力和资财的补充。第四，抗日游击战争能够配合正规军作战。第五，抗日游击战争能够为正规军创造优良的后备军和新的兵团。朱德概述了抗日游击队的作战原则，即积极，主动，集中，进攻，迅速，秘密，坚决。
毛泽东作为党内最高军事统帅，既表现出高人一筹的地方，从一开始就提出独立自主的山地游击战的主张，又没有固步自封。当实践证明抗日前线八路军将士提出的某些观点也客观地反映抗日战争的规律时，他又集中全党的智慧，创造性地提出我军的战略方针。而且在提出这个方针后，毛泽东并没有止步。他还需要从理论上论证，以求进一步修正和完善这一方针，并从理论的高度解决党内认识上的分歧。为此，毛泽东做了大量的工作。
1938年初，毛泽东开始研究军事理论问题。1月12日，他写信告诉艾思奇：“军事问题我在开始研究，但写文章暂时还不可能。”为了研究军事理论，毛泽东广泛收集有关军事方面的理论著作。然而，延安这类书极少。当时，萧劲光有《战役问题》和《战斗条令》两本书，萧把它当作“宝贝疙瘩”。一天贺子珍到萧劲光家里串门偶尔发现了，回去告诉毛泽东。毛泽东喜出望外，第二天一早就来到萧劲光家，向他借这两本书。萧劲光多少有些舍不得，而且知道毛泽东借这两本书是“肉包子打狗，有去无回”，但又知道，毛泽东是轻易不开口的，还知道，毛泽东借书将会派上更重要的用场，于是他慷慨地把书借给了毛泽东。事情让萧劲光猜中了，毛泽东借这书的确是派上了大用场，他正在为写作《抗日游击战争的战略问题》和《论持久战》两篇著作做准备。而毛泽东借书也的确没有再还给萧劲光。
为了集思广益，1938年初春，毛泽东邀集当时在延安的对军事理论有所研究的萧劲光、罗瑞卿、刘亚楼、郭化若等到自己的窑洞里座谈。被邀请的人落座后，毛泽东便笑容可掬地对大家说：今天，请大家来谈谈抗日战争的战略问题。你们是先生，我是学生，愿意听听大家的高见。毛泽东风趣而幽默地说，不过，今天一反常理，学生给先生出题目。被邀请的人既是毛泽东的老部下，又是老熟人，谈起来既非常热烈，又很有深度，有时还争论得面红耳赤，毛泽东听得非常认真。
在集思广益的基础上，1938年5月，毛泽东发表《抗日游击战争的战略问题》一文，这篇文章实际上是前一个时期中国共产党关于抗日游击战争问题认识的总结和升华。毛泽东集中全党的智慧，更全面更深刻地阐述了抗日游击战争在整个抗日战争中的重要战略地位，批驳了轻视和反对游击战争的错误思想，回击了国民党对共产党领导的游击战争的诬蔑，把全党全军的认识提到了一个新的高度。这篇文章的发表，标志着中国共产党抗日游击战争理论的全面形成。
毛泽东以伟大战略家的眼光，从推进整个中国的抗日战争出发，站在战略全局的高度，揭示了抗日游击战争的重要战略地位。他指出，中国是一个处在进步时代的大而弱的国家，被另一个小而强的国家——日本帝国主义所攻击，这是我们提出和思考问题的基本依据。上述情况导致了两种现象的发生，一是敌人占地甚广；二是战争的长期性。敌人占地甚广，但兵力不足，在其占领区留下了很多空虚的地方，因此抗日游击战争就主要地不是在内线配合正规军的战役作战，而是在外线单独作战。由于中国处在进步时代，有共产党领导的坚强的军队和广大的日益觉醒了的人民群众，因此抗日游击战争就不是小规模的，而是大规模的。这种大规模的、在外线单独进行的游击战争，客观上就存在着战略防御和战略进攻等一整套的高层次战争指导问题。战争的长期性及残酷性，又进一步提出了根据地的问题、向运动战发展的问题等等。“于是中国抗日的游击战争，就从战术范围跑了出来向战略敲门，要求把游击战争的问题放在战略的观点上加以考察。”
游击战争非中国共产党人首创，但是以毛泽东为代表的中国共产党人把游击战争提到战略地位来认识，去组织，这不能不说是一个创造。把游击战争提到战略地位，使人们对游击战争所蕴涵的伟大力量及其所具有的重要历史作用有了充分的认识，游击战争的理论和实践也由此获得了长足发展，不仅在中国革命史上，而且在世界战争中上演出了空前伟大的一幕。